CC BY
167
О ПРАВОВЫХ КОНТУРАХ И КООРДИНАТАХ ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Т.Я. Хабриева,
Директор Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации,
академик РАН [email protected]
В статье рассматриваются условия и средства обеспечения устойчивости и динамизма правового каркаса евразийской экономической интеграции. К ним отнесены: кодификация нормативно-правовой базы Евразийского экономического союза, выбор приоритета в международных обязательствах, систематизация соглашений после кодификации, имплементация основных документов евразийского экономического союза, создание парламента и суда Евразийского экономического союза, а также механизмы примирения, согласования интересов и принудительного исполнения решений.
Ключевые слова: «Евразийская экономическая перспектива», евразийская экономическая интеграция, СНГ, ЕврАзЭС, Таможенный союз, единое экономическое пространство, Евразийский экономический союз, правовые основы евразийской интеграции
ББК У9(2)80,3
I. О траектории развития Евразийского экономического союза
Создание Евразийского экономического союза предполагает обеспечение, с одной стороны, устойчивости Союза, а с другой, — динамизма его развития, способности приспосабливаться к постоянно меняющимся экономическим, социальным и международным условиям.
Это, возможно, главный вывод, к которому пришел наш Институт законодательства и сравнительного правоведения, моделируя развитие интеграционных процессов при подготовке в 1990-1992 гг. проекта Союзного Договора1, а в последующие годы — документов Содружества Независимых Государств, других интеграционных объединений с участием Российской Федерации2. Работа в этом направлении продолжается и сейчас в рамках сотрудничества с Евразийской экономической комиссией.
Основываясь на нашем опыте изучения и моделирования интеграционных процессов, мы можем выделить три основные правовые задачи, соответствующие трем этапам траектории развития Евразийского экономического союза.
На первом этапе становления Союза на первый план выдвигается задача создания и кодификации его нормативной правовой базы.
На втором этапе ключевое значение приобретает задача создания действенных механизмов имплементации актов Евразийского экономического союза.
Суть третьего этапа определена решением задачи более широкого включения в правовое пространство Союза граждан, предприятий и организаций входящих в его состав государств.
II. О первом этапе развития и кодификации нормативной правовой базы Союза
Решению задачи создания и кодификации нормативной правовой базы Евразийского экономического союза препятствует рассогласованность, иногда запутанность и даже противоречивость правовой базы существующих интеграционных объединений.
Надо помнить, что Евразийский экономический союз создается на базе уже сформировавшихся Таможенного союза и Единого экономического пространства3.
В то же время все три государства — Россия, Беларусь и Казахстан — являются участниками других международных организаций, в том числе Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) и СНГ Кроме того, Российская Федерация является членом ВТО.
Как следствие, возникает проблема множественности правовых статусов в межгосударственных интеграционных объединениях, что еще более осложняет задачу создания и последующей кодификации нормативной правовой базы Евразийского экономического союза4.
Средством решения этой достаточно распространенной проблемы является взаимная корреляция и определение приоритетности наслаивающихся международных обязательств.
Так, например, Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г. закрепляет два принципа:
— безусловного приоритета обязательств, вытекающих из участия в ВТО, а также
— действия более либеральных правил в случае возникновения коллизий между другими международными правовыми актами.
Подобный опыт может быть экстраполирован и в практику международной правовой регламентации Евразийского экономического союза.
Решение проблемы создания и кодификации нормативной правовой базы Союза невозможно без инвентаризации действующих документов и разработки на ее основе акта, систематизирующего регулирование ключевых направлений интеграционных экономических процессов.
В настоящее время идет интенсивная работа по подготовке Договора о Евразийском экономическом союзе, который должен не только инкорпорировать уже действующие правовые решения более чем 20 базовых соглашений, но и сплести их в целостный, внутренне согласованный базовый документ единого экономического пространства5.
Образцами здесь могут служить Договор о функционировании Европейского Союза и Североамериканское соглашение о свободной торговле, закрепившие правовой фундамент единого экономического пространства интеграционных объединений Западной Европы и Северной Америки6.
Наш проект Договора разрабатывается во многом в том же формате комплексного регулирования единого экономического пространства. К настоящему времени он включает около 350 страниц. Не нужно опасаться такого объема нормативного материала, поскольку он определен потребностью решения очень многих концептуальных задач.
Главная и политическая, и правовая проблема — определение международной правосубъектности и объема компетенции Евразийского экономического союза.
2 1
Один из вариантов — придание Евразийскому экономическому союзу полной международной правосубъектности. Это означает, что новый Союз сможет участвовать в международных отношениях с другими странами и организациями от своего имени, заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями. Возможны и более ограниченные формы международной правосубъектности Союза, требующие согласования принимаемых решений с государствами, входящими в его состав.
Предстоит сделать выбор и между несколькими моделями закрепления компетенции Союза. При этом закрепление может быть исчерпывающим, когда компетенция ограничивается только теми вопросами, которые непосредственно отражены в тексте Договора. Возможна и другая модель, когда за Союзом признаются также подразумеваемая или имманентная компетенция7.
Есть еще один вопрос, который еще не рассматривался. При проведении такой масштабной кодификации необходимо решать задачи модернизации и адаптации тех соглашений, которые останутся в силе после принятия Договора
о Евразийском экономическом союзе (например, Соглашение государств — членов Таможенного союза об устранении технических барьеров во взаимной торговле с государства-ми-участниками Содружества Независимых Государств, не являющихся государствами — членами Таможенного союза от 17 декабря 2012 г.).
Требует решения и такая проблема, как систематизация решений органов межгосударственных интеграционных объединений, участником которых являются Россия, Беларусь и Казахстан (в частности, решений Совета и Коллегии Евразийской экономической комиссии). Систематизацию могут осуществлять сами органы в формате постоянно обновляемых сборников актов, сгруппированных по определенным направлениям их деятельности. Такие сборники должны войти в обиход деловой практики наших органов, как это происходит во многих странах, в том числе в США8.
III. О втором этапе развития и имплементации актов Союза
Важно уже сейчас определить основные контуры таких кодифицирующих и систематизирующих документов. И не только в связи с перспективой подписания Договора о Евразийском экономическом союзе, но и потому, что в будущем предстоит сложная работа по имплементации базовых документов Союза — по согласованию национального законодательства и корректировке правоприменительной практики входящих в его состав государств. Это вторая основная задача в траектории развития Евразийского экономического союза.
Решая эту задачу, необходимо обеспечить синхронизацию сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров Евразийского экономического союза. С этой целью может быть разработан соответствующий протокол о синхронизации таких процедур. Позитивный опыт, правда, в форме рекомендательного акта, уже имеется в рамках ЕврАзЭС9.
Важным шагом может стать и разработка проекта международного договора о координации процессов внесения изменений в национальное законодательство, требуемых для выполнения международных обязательств государств — членов Евразийского экономического союза.
Реализация решений Союза должна обеспечиваться на международно-правовом и внутригосударственном уровнях. Так, в Договоре о Евразийском экономическом союзе целесообразно предусмотреть механизмы выполнения соответствующих решений органов ЕАЭС в рамках национальных правовых систем государств-участников. В част-
ности, речь идет о закреплении обязательств по внесению соответствующих корректив в национальное законодательство, включая разработку специальных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы реализации актов Евразийского экономического союза. В целях повышения качества имплементации актов необходимо закрепление механизмов их инкорпорации в синхронно установленные сроки и с использованием скоординированных правореализующих средств10.
IV. О третьем этапе развития и включении в правовое пространство Союза участников экономических отношений
Третья и, возможно, самая сложная задача — вовлечение в правовую орбиту Евразийского экономического союза как можно большего числа граждан, организаций, предприятий входящих в его состав государств. Только при этом условии существование Союза станет полноценным11.
Решению этой задачи способствует то, что он объединяет страны с общим историческим опытом, едиными гуманитарными ценностями, сходными правовыми системами и структурами национального законодательства. Надо сохранить эти ценности, цементирующие фундамент Союза.
Вместе с тем необходимо преодоление негативных явлений, доставшихся в наследство от прежних эпох.
Построению Евразийского экономического союза препятствуют, в частности, устойчивые традиции правового нигилизма, проявляемые на всех уровнях — государственных органов, общественных объединений, предпринимательских структур, бытовых отношений12. Необходимо придание правовым актам Евразийского экономического союза силы реально действующих актов, исполняемых в точном соответствии с их содержанием.
Эту задачу невозможно решить без включения в институциональную систему Союза постоянно действующего межгосударственного судебного органа.
В настоящее время имеется довольно позитивная практика функционирования Суда ЕврАзЭС, которая может быть использована для проектирования правовой конструкции Суда Евразийского экономического союза13.
Прежде всего, речь идет о расширении системы нормо-контроля. Суд ЕврАзЭС имеет право толкования международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС, а также актов, принимаемых органами этих интеграционных объединений. Такую же функцию следует придать и Суду Евразийского экономического союза, что позволит укрепить позиции не только Суда, но и Союза в целом. В этой связи отметим высокий потенциал передачи международным судам функции нормоконтроля, позволяющей совершить настоящий прорыв в развитии системы международной юстиции.
Анализируя компетенцию Суда ЕврАзЭС, следует заметить, что ему предоставлено право рассматривать споры между хозяйствующими субъектами государств — участников Таможенного союза. Таким образом, публично-правовая природа юрисдикции данного международного судебного органа дополняется частноправовым компонентом, что, несомненно, способствует углублению интеграционных процессов. Такой же совмещенной компетенцией, имеющей силу кумулятивного воздействия, должен обладать и Суд Евразийского экономического союза.
Проектируя правозащитную систему Союза, следует помнить, что она не должна ограничиваться только Судом, но должна включать и другие механизмы: согласования позиций, примирения, третейского разбирательства споров, принудительного исполнения судебных актов и т.д.
Необходимо создание и обеспечение полноценной деятельности парламента и других институтов Евразийского
экономического союза, а также объединение ресурсов Союза, в том числе финансовых14.
Только такой комплексный подход к решению правовых задач позволит сделать Евразийский экономический союз
не только жизнеспособным, но и действенным, ориентированным на решение не только экономических, но и социальных и гуманитарных задач во благо не только нынешних, но и грядущих поколений.
1 См., например: Крылов Б.С., Кузнецов И.Н., Михалева Н.А. Концепция Союзного договора // Советское государство и право. 1990. № 10; Волкова О.Н., Ковачев Д.А., Лафитский В.И., Пилипенко А.Н. Федерация в зарубежных странах (Общая характеристика и конституционное регулирование). М.: Секретариат Верховного Совета СССР. М., 1990; Лафитский В.И. Дорога, ведущая в тупик. О конфедеративной форме государственного устройства // Народный депутат. 1991. № 4.
2 См.: Правовое обеспечение межгосударственной интеграции / под ред. Ю.А. Тихомирова и В.И. Лафитского. М.: Олита, 2005; Егиа-заров В.А., Оксамытный В.В. Право СНГ и национальное законодательство государств — участников СНГ // Право и экономика. 1998. № 2; Королев Ю.А. Правовое обеспечение развития СНГ // Журнал российского права. 1997. № 5; Маковский А.Л. Создание модели Гражданского кодекса — важнейший шаг к сближению законодательства стран СНГ // Вестник Межпарламентской ассамблеи. 1994. № 2; Манов Б.Г. Механизмы разрешения споров, возникающих между государствами-участниками СНГ // Журнал российского права. 2000. № 2; Тихомиров Ю.А. Модельные законы: новое в теории и практике // Проблемы законотворчества в Российской Федерации. М., 1993; Федерация в зарубежных странах / под ред. Д.А. Ковачева. М.: Юридическая литература, 1993; Лафитский В.И. Основные черты и тенденции развития федерализма в зарубежных странах // Конституционный вестник. 1992. № 14 и др.
3 См.: Каширкина А.А., Морозов А.Н. Динамика интеграции государств-участников Евразийского экономического сообщества // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2010. — № 1.
4 См.: Калмыкова А.В., Каширкина А.А., Кичигин Н.В. и др. Проблемы правового обеспечения Единого экономического пространства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2011. — № 4; Каширкина А.А., Морозов А.Н. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права. — 2010. — № 2.
5 См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. К новому парламентскому измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. — 2012. — № 8.
6 Подробнее см.: Лафитский В.И. Опыт исследования процессов региональной интеграции» // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции.
7 См.: Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного Союза: Сравнительный анализ. — М., 2012; Моисеев Е.Г. Таможенный Союз и формирование Единого экономического пространства: международно-правовые аспекты // Российское правосудие. — 2012. — № 1; Сутырин С.Ф., Харламова В.Н. Факторы и основные проблемы формирования экономического союза стран СНГ // Вестник Межпарламентской ассамблеи. — 1994. — № 4.
8 В США такие сборники нормативных правовых актов носят название «Правила и установления» (Rules and Regulations).
9 См.: Заявление глав государств Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. № 79.
10 Доронина Н.Г., Лукьянова В.Ю., Семилютина Н.Г., Тиунов О.И. Международно-правовые аспекты реализации интересов Российской Федерации в связи с формированием Единого экономического пространства. — М.: ИЗИСП, 2012.
11 Одно из средств решения этой проблемы — формирование единого евразийского финансового центра.
12 Туманов В.А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе // Государство и право. — 1993. — № 8; Матузов Н.И. Правовой нигилизм как деструктивное явление российской действительности // Человек и право на рубеже веков. Альманах Института прокуратуры РФ Саратовской государственной академии права. № 1 (6) Кожевников В.В., Сенин И.Н. Правовой нигилизм как социальное явление. — Омск, 2005.
13 Нешатаева Т.Н. Евразийский суд: назад в будущее // Закон. — 2012. — № 9;
Бабкина Е.В., Л.Э. Каменкова. Экономический Суд СНГ и Суд ЕврАзЭС: сходство и различия // Российская юстиция. — 2012. — № 8.
14 Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. К новому парламентскому измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. — 2012. — № 8; Доронина Н.Г., Хабриева Т.Я. Создание Международного финансового центра: системный подход к решению правовых проблем // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2010. — №5; Нешатаева Т.Н. Международный финансовый центр и ЕврАзЭС: возможности взаимодействия // Российское правосудие. — 2011. — № 11.
