CC BY
102
3.НАЛОГОВЫЕ И ТАМОЖЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
3.1. О ПОДХОДЕ К СОЗДАНИЮ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА, СФОРМИРОВАННОГО В РАМКАХ ЕВРАЗЭС
Ермакова Валерия Валерьевна, к.э.н., главный государственный таможенный инспектор Гпавного управления информационных технологий, Федеральной таможенной службы (ФТС России)
Контакты автора: val_er@land.ru
Аннотация. В статье рассмотрены нормативные правовые основы создания информационного пространства Таможенного союза, сформированного в рамках ЕврАзЭС. На основе оценки рассмотренного, автор предлагает формировать информационное пространство из совокупности информационных ресурсов, включающей национальные информационные системы, информационную систему наднационального органа и межгосударственные информационные системы.
Ключевые слова: Евразийское экономическое сообщество, Таможенный союз, Интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли таможенного союза (ИИСВВТ), информационное пространство, интеграционный сегмент
ON THE APPROACH TO CREATION OF INFORMATION SPACE OF THE CUSTOMS UNION FORMED IN THE FRAME OF EURASEC
Ermakova Valeriya Valerievna, Ph.D in economics, Chief state customs inspector of General IT Directorate, Federal customs service (FCS) of Russia
Annotation: In the article legal bases of creation of information space of the Customs union formed in the frame of EurAsEC are considered. On the basis of an estimation considered, the author suggests to form an information space on the basis of the set of information resources including national information systems, information system of supranational body and interstate information systems.
Keywords: the Eurasian economic community, the customs union, the integrated information system of external and mutual trade of the customs union (IISEMT), information space, integration segment
В соответствии с Планом действий по формированию Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества1 на 2008 - 2009 гг. построе-
1 Пункт 5.6 Плана действий по формированию таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (утвержден Решением Межгосударственного Совета Евразийского эко-
ние информационного пространства Таможенного союза должно было быть начато с создания единой автоматизированной системы таможенных органов. В этой связи на втором заседании Комиссии Таможенного союза (далее - КТС) было обсуждено состояние дел в сфере разработки и реализации программ по созданию информационных автоматизированных систем таможенных органов государств - членов Таможенного союза и принято решение [1] о подготовке предложений по ускорению создания интегрированной автоматизированной информационной системы таможенных органов государств, формирующих Таможенный союз (далее - ТС).
Названный анализ состояния дел показал, что государствами - членами Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС) проводятся работы по созданию информационных систем в рамках межгосударственных целевых программ, имеющих отношение к внешней торговле, в том числе и по созданию единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств - членов ЕврАзЭС (далее - ЕАИС КТТ ЕврАзЭС), которая должна стать частью единой автоматизированной системы таможенных органов.
Исходя из сути общих таможенных процессов, таможенный транзит является базовым процессом, который имеет первостепенное значение и должен быть разработан первым. В привязке к нему далее могут быть автоматизированы иные общие таможенные процессы. Исходя из этого логично, что создание единой автоматизированной системы таможенных органов было начато с автоматизации процесса общего таможенного транзита. Однако, к началу функционирования Таможенного союза, а точнее к 2010 г. должна была быть введена в эксплуатацию единая автоматизированная система таможенных органов, а реально была подготовлена и утверждена в июне 2009 г. только Концепция целевой программы по созданию ЕАИС КТТ ЕврАзЭС2.
Причин здесь несколько. Первой является нереальность сроков, в которые должна была быть создана единая автоматизированная система таможенных органов. Ее создание планировалось осуществить в течение 2008 - 2009 гг. Однако, как показывает практика, только на проведение работ по разработке, согласованию, одобрению и утверждению инициативного предложения, концепции и программы по созданию ЕАИС КТТ ЕврАзЭС в соответствии с Порядком разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества3
номического сообщества (высшего органа таможенного союза) от 6 октября 2007 г. № 1) // Сборник базовых документов Евразийского экономического сообщества. - 2 издание. М.: Интеграционный Комитет Евразийского экономического сообщества, 2008. С. 457-461.
2 Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 9 июня 2009 г. № 426 «О Концепции межгосударственной целевой программы «Создание Единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств - членов ЕврАзЭС».
3 Порядок разработки и реализации межгосударственных целе-
вых программ Евразийского экономического сообщества. Утвержден Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 6 октября 2007 г. № 356 // иК1_:
Ийр://Ьа8е.соп8и!1ап1.ги/соп8/сд1/оп!1пе.сд1?^=Ьос;Ьа8е=!МТ;п=478 90 (дата обращения 27 декабря 2010).
ушло 8 лет. В сентябре 2002 г. Межгосударственным Советом ЕврАзЭС было поручено Интеграционному Комитету ЕврАзЭС и Совету руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС создание единой автоматизированной системы таможенных органов и только в ноябре 2010 г. им была утверждена Программа по созданию ЕАИС КТТ ЕврА-зЭС4 (составной части единой автоматизированной системы таможенных органов). Финансирование и реализация мероприятий по созданию ЕАИС КТТ ЕврАзЭС начнется с января 2012 г. В итоге, от постановки вопроса о создании информационной системы до начала реализации мероприятий программы по ее созданию потребовалось 9 лет. Реализация мероприятий программы рассчитана на 3 года, причем, как показывает практика, в процессе выполнения программы, требуется внесение в нее изменений, обусловленных, как углублением интеграционных процессов и развитием информационных технологий, так и уточнением конечного облика создаваемой информационной системы, что приводит к увеличению сроков реализации программы до 1 года. В итоге мы получаем время создания информационной системы равное 12-13 годам вместо запланированных двух.
Второй является то, что создание межгосударственных информационных систем должно осуществляться наднациональным органом. Поручение по созданию единой автоматизированной системы таможенных органов было дано Интеграционному Комитету ЕврАзЭС и Совету руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС, деятельность, которого обеспечивает Секретариат Интеграционного Комитета ЕврАзЭС. Однако в результате работы по созданию единой автоматизированной системы таможенных органов были делегированы таможенным службам, которые создают не единую автоматизированную систему таможенных органов, а только лишь одну из ее частей.
Учитывая это, а также результаты анализа работ, проводимых таможенными, налоговыми и иными контролирующими органами государств - членов Таможенного союза, в сфере создания и развития национальных информационных систем, направленных на информатизацию внешней и взаимной торговли, на 5м заседании КТС было принято решение о необходимости разработки проекта Комплекса мероприятий по созданию интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли и разработки его плана-графика [2]. Это поручается Экспертной группе5 по направлению «Информационные технологии в таможенном деле», которой во исполнение решения КТС от 25 июня 2009 г. № 61 «О разработке Комплекса мероприятий по созданию интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли» разрабатывается проект Концепции создания Интегрирован-
4 Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 19 ноября 2010 г. № 515 «О межгосударственной целевой программе «Создание единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств - членов Евразийского экономического сообщества».
5 В настоящее время деятельность экспертной группы по направлению «Информационные технологии в таможенном деле» прекращена в соответствии с решением КТС от 28 января 2011 г.
№ 538 «Об организационных вопросах деятельности Координационного совета по информационным технологиям при Комиссии Таможенного союза».
ной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза6 (далее - ИИСВВТ).
Концепция ИИСВВТ отражает общее представление процесса создания информационной системы и включает в себя цели, задачи, подходы и принципы ее создания.
ИИСВВТ призвана обеспечить эффективный таможенный, налоговый, транспортный и иные виды государственного контроля при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Сегменты ИИСВВТ должны позволить осуществить интеграцию национальных информационных систем контролирующих органов государств - членов Таможенного союза и организовать пересылку юридически значимых данных и электронных документов при использовании единых справочников и классификаторов.
Структура ИИСВВТ будет включать в себя совокупность территориально распределенных информационных ресурсов и систем контролирующих органов, объединенных интеграционными сегментами.
Таким образом, архитектура ИИСВВТ, представляя собой, совокупность иерархической и сетевой моделей, будет включать центральный узел КТС и национальные узлы, взаимодействие между которыми будет обеспечиваться созданием и эксплуатацией интеграционных сегментов, состоящих из защищенной системы передачи данных и интеграционных шлюзов, являющихся частью каждого из ее узлов.
Интеграционный шлюз позволит обеспечить обмен данными между межгосударственными и межведомственными информационными системами.
Иерархическая модель предназначена для формирования и использования нормативно-справочной информации КТС и нормативно-правовой информации Таможенного союза, а также хранилища данных (интегрированный информационный ресурс, организующий сбор и обработку информации, эффективное ее хранение и быстрый доступ к ней), которое обеспечит деятельность КТС. Сетевая модель - для реализации общих процессов Таможенного союза по направлениям государственного контроля в области внешней и взаимной торговли.
Унификация организационных и технических решений по созданию и развитию ИИСВВТ и ее компонент, обеспечение необходимого уровня защиты информации будут осуществлены путем разработки соответствующих технических нормативных правовых актов.
За поддержку функционирования и эксплуатации национального интеграционного сегмента будет отвечать специальный национальный уполномоченный орган.
Создание ИИСВВТ планируется проводить в два этапа. На первом этапе будет создана ее первая очередь, на втором - вторая.
Первая очередь будет включать следующие подсистемы центрального узла (интеграционный сегмент КТС):
- прикладные подсистемы, предоставляющие доступ к нормативным документам, справочникам, классификаторам, аналитическим функциям и отчетам, касающимся деятельности ТС;
6 Концепция утверждена решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа таможенного союза) на уровне глав правительств № 60 от 19 ноября 2010 г. «О Концепции создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза и первоочередных мерах по ее реализации» // иК1_: http://www.tsouz.ru/MGS/mgs-19-11-2010/Pages/R_60.aspx (дата обращения 22.12.2010).
- обеспечивающие подсистемы, которые будут отвечать за ведение справочников, реестров, регистров и иных медленно изменяющихся баз данных;
- общие функциональные подсистемы, осуществляющие внешнее информационное взаимодействие, управление рисками, ведение таможенной статистики и другие;
- подсистемы информационной безопасности центрального узла и каналов передачи данных;
- интеграционную платформу, обеспечивающую взаимодействие между подсистемами ИИСВВТ и с внешней средой;
и подсистемы национального шлюза для Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.
Предполагается, что ИИСВВТ позволит автоматизировать процессы, связанные с регулированием КТС внешней и взаимной торговли ТС, и осуществлением пограничного, таможенного, ветеринарного, фитосанитарного, транспортного и других видов государственного контроля в рамках ТС:
- ведения единой системы нормативно-справочной информации;
- функционирования интегрированной информационной структуры межгосударственного обмена данными и электронными документами;
- функционирования общих интегрирующих элементов и пополняемых централизованных информационных ресурсов;
- информационного взаимодействия контролирующих органов по обеспечению полноты собираемости таможенных платежей, налогов и сборов;
- контроля международного таможенного транзита;
- предварительного информирования и электронного декларирования с использованием механизма «единого окна»;
- информационного взаимодействия контролирующих органов;
- обеспечения контролирующих органов информацией, необходимой и достаточной для осуществления всех видов государственного контроля;
- персональной идентификации и разграничения доступа к информации;
- обеспечения доступа к нормативным правовым актам государств - членов ТС.
Создание ИИСВВТ позволит сократить экономические затраты и преодолеть административные барьеры во взаимной торговле, повысить экономические показатели внешней и взаимной торговли, обеспечить единообразие применения мер тарифного и нетарифного регулирования, специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер на таможенной территории Таможенного союза; а также предоставит КТС и руководству государств - членов Таможенного союза оперативную информацию по внешней и взаимной торговле.
Основными нормативными договорами, обеспечивающими процесс создания ИИСВВТ, являются: Таможенный кодекс Таможенного союза; Соглашение о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза; Соглашение о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза; Концепция создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли таможенного союза.
Соглашение о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза определяет полномочия и распределение функций по созданию ИИСВВТ между КТС, ее Секретариатом и государствами - членами Таможенного союза, а также регламентирует вопросы финансирования и выбора исполнителей.
Соглашение о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза закрепляет правовые нормы электронного документооборота.
Однако в связи с тем, что создание ИИСВВТ требует значительных временных затрат, а отмена с 1 июля 2010 г. таможенного оформления на казахстанско-российской границе требовала организации контроля общих таможенных процессов на территориях трех государств руководителями их таможенных органов была согласована Временная технология, в соответствии с которой в настоящее время осуществляется информационное взаимодействие таможенных органов государств - членов ТС при контроле за перевозками товаров по таможенной территории ТС в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита. Таким образом, была создана действующая в настоящее время правовая основа осуществления информационного обмена между таможенными службами государств - членов ТС.
Названная Временная технология информационного взаимодействия в своей основе имеет технологические решения, полученные в результате реализации программы Союзного государства «Создание Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства на 2003 -2005 годы». Иными словами, компоненты информационной системы Таможенного комитета Союзного государства будут использоваться таможенными службами трех государств для обеспечения их информационного взаимодействия до создания информационной системы Таможенного союза и автоматизированной системы контроля таможенного транзита государств -членов ЕврАзЭС [3], [4], [5].
Кроме того, в сфере нормативного правового регулирования информационного взаимодействия государств - членов ТС существует еще несколько соглашений. В целях упорядочивания нормативной правовой базы организации информационного обмена таможенных служб государств - членов ТС, а также таможенной службы одного государства - члена ТС с иными государственными органами другого государства - члена ТС заключено соглашение, устанавливающее требования к такому информационному обмену [6].
В соответствии со статьей 3 названного соглашения решением КТС от 17 августа 2010 г. № 335 «О проблемных вопросах, связанных с функционированием единой таможенной территории, и практике реализации механизмов Таможенного союза» таможенным службам государств - членов ТС поручено согласовать проект международного нормативного правового акта о составе и порядке обмена информацией.
Во исполнение этого решения КТС таможенными службами разработан проект Соглашения об организации обмена информацией для реализации аналитических и контрольных функций таможенных органов государств - членов Таможенного союза. Оно предусматривает обмен информацией из баз данных элек-
тронных копий таможенных деклараций, таможенных приходных ордеров и предварительных решений.
Также обмен информацией между таможенными органами по отдельным вопросам может быть осуществлен в рамках Соглашения между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21 мая 2010 г. «О взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза»7.
На основании рассмотренного можно сделать вывод, что на единой территории Таможенного союза, сформированного в рамках Евразийского экономического сообщества, начато создание информационного пространства, которое будет включать в себя совокупность информационных ресурсов национальных государственных органов (национальных таможенных информационных систем и иных национальных информационных систем контролирующих органов) и ИИСВВТ. Кроме того, разработаны основные нормативные правовые документы, регламентирующие процесс создания ИИСВВТ и применения информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле, а также регулирующие организацию обмена информацией между таможенными органами, таможенными и иными государственными органами.
В целом концептуальные подходы автора к созданию информационного пространства Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан соответствует положениям, нашедшим отражение в Концепции создания ИИСВВТ.
Однако требуется некоторое уточнение. По мнению автора, информационное пространство ТС должно строиться на основе создания информационной системы наднационального органа (информационной системы Секретариата КТС) - Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза, национальных информационных систем государственных органов и межгосударственных информационных систем, реализующих общие процессы (в таможенной сфере это информационные системы по общим таможенным процессам, например, ЕАИС КТТ ЕврАзЭС).
Иными словами, ИИСВВТ должна стать информационной системой наднационального органа и при этом не дублировать контрольные функции, которые в настоящее время уже автоматизированы и выполняются таможенными органами, также она не должна включать в себя модули по реализации общих таможенных процессов. В целях реализации общих таможенных процессов должны быть разработаны отдельные межгосударственные информационные системы, реализующие их по принципу «один процесс - одна система» [7].
При этом автор считает целесообразным не предъявлять дополнительных требований, как к национальным информационным системам государственных органов, так и к межгосударственным, кроме обеспечения возможности получения/передачи от них/им сообщений с необходимой информацией. Причем к получаемой от них информации не должны предъявляться требования по приведению ее в соответствие к
7 Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21 мая 2010 г. «О взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза» // 1^1.: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?-req=doc;base=LAW;n=102046 (дата обращения 23.01.2011).
какому-либо определенному виду, что может привести к необходимости существенной доработки национальных или межгосударственных информационных систем. Информация может направляться в том виде, в котором она существует в национальной или межгосударственной информационной системе с минимальной обработкой - отправляться только та, которая необходима наднациональному органу или иным национальным государственным органам других государств, которые осуществляют информационный обмен или информационное взаимодействие как между собой, так и через ИИСВВТ. Тогда создание интеграционных шлюзов потребует минимум временных и материальных ресурсов и соответствующего нормативного правового регулирования.
Информационная система наднационального органа, которой должна стать Интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли Таможенного союза, должна обеспечивать возможность приема из информационных систем национальных государственных органов или межгосударственных информационных систем информации в том виде, в котором они могут ее передавать. Для этого должны быть созданы компоненты ИИСВВТ, обеспечивающие прием (направление) информации от каждого (каждому) конкретного национального государственного органа, с которым осуществляется информационный обмен или взаимодействие. Условно эти компоненты можно назвать уровнем приема-передачи сообщений.
Полученная от национальных государственных органов информация должна быть преобразована в вид, необходимый для использования соответствующими подразделениями Секретариата КТС или информационными системами иных национальных государственных органов, с помощью комплекса компонент ИИСВВТ. Условно эти компоненты можно назвать уровнем обработки информации.
Подразделения Секретариата КТС, экспертные и рабочие группы, и иные структуры, созданные в рамках его структуры, должны иметь свои компоненты в ИИСВВТ, которые будут обеспечивать их деятельность. В названные компоненты должна направляться информация необходимая для обеспечения деятельности соответствующих подразделений. Кроме того, соответствующие подразделения должны иметь возможность в рамках своих компонент ИИСВВТ обрабатывать информацию и направлять ее при необходимости в компоненты других подразделений или в информационные системы национальных
государственных органов. Условно компоненты этого уровня можно назвать рабочими компонентами подразделений Секретариата КТС.
Вышерассмотренные положения должны найти свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах.
Список литературы:
1. Решение Комиссии Таможенного союза от 26 февраля
2009 г. № 21 «О состоянии дел в сфере разработки и реализации межгосударственных и национальных программ создания информационных автоматизированных систем таможенных органов Сторон» // 1^: http://www.tsouz.ru/KTS/me-eting2/Documents/reshenie%2021%20ot%2026.02.2009.doc (дата обращения 17.11.2010).
2. Решение Комиссии Таможенного союза от 29 мая 2009 г.
№ 49 «О разработке Комплекса мероприятий по созданию интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли» // 1^: http://www.tsouz.ru/KTS/me-
eting5/Documents/reshenie%2049%20ot%2029.05.2009.doc (дата обращения 17.11.2010).
3. Ермакова В. В. Правовые основы информационного взаимодействия государств - членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Информационное право. 2010. № 4. С. 2630.
4. 1Т на службе таможне (интервью с директором ГНИВЦ А.Ю. Дуровым, подготовил Н. Модестов) // Таможня. 2010. № 18 (257). С. 3-5.
5. Кашина М. Программа ведет в будущее // Таможня. 2010. № 18 (257). С. 6-11.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 15 ноября
2010 г. № 302-ФЗ «О ратификации Соглашения о требованиях к обмену информацией между таможенными органами и иными государственными органами государств - членов Таможенного союза» // Собрание законодательства РФ. 22.11.2010. № 47. ст. 6036.
7. Ермакова В.В. Информационное взаимодействие таможенных служб в рамках интеграционных объединений на пространстве СНГ // Закон и право. 2010. № 11. С. 95-98.
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность темы, выбранной автором статьи, не вызывает сомнения. Формирование Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан требует создания и функционирования единого информационного пространства, состоящего из информационных систем, обеспечивающих деятельность органов управления Таможенным союзом, национальных государственных органов и разработки соответствующей нормативной правовой базы, регламентирующей их деятельность.
В статье рассмотрены нормативные правовые основы создания информационного пространства Таможенного союза, сформированного в рамках ЕврАзЭС, и Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза. На их основе, автором предлагается формировать информационное пространство Таможенного союза из совокупности информационных ресурсов, включающей национальные информационные системы, информационную систему наднационального органа и межгосударственные информационные системы.
Материал статьи четко структурирован и изложен логически последовательно. Достоверность приведенных фактов обоснована.
Вывод: статья представляет безусловный интерес, имеет явный прикладной характер и рекомендуется для публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Первый заместитель начальника Управления таможенного сотрудничества ФТС России,
полковник таможенной службы
д.ю.н. Н. А. Воронцова
