CC BY
6_уголовный ПРОЦЕСС
УДК 343.13
СЕРГЕЙ ИВАНОВИЧ ГИРЬКО,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России
ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ И ЭТАПНОСТЬ ЗАКРЕПЛЕНИЯ ЗА ОРГАНАМИ И УЧРЕЖДЕНИЯМИ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК АНАЛОГ ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ СЛУЖБЫ ДОЗНАНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Анализируется опыт научной разработки проблем организации дознания в органах внутренних дел, их правовой регламентации и организационного обеспечения. Делается вывод о неотъемлемости издательской деятельности от пропаганды результатов научных исследований. Предлагается использовать этот опыт для целей правовой регламентации уголовно-процессуальных полномочий пенитенциарной системы.
Ключевые слова: научная разработка проблем, правовая регламентация процессуальных полномочий субъектов дознания, публикационная активность, издательская деятельность, уголовно-процессуальная компетенция органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
S. I. Girko, RF Honorary Scientist, Doctor of Juridical Sciences, Professor, Chief Researcher of Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia; e-mail: syvorina959134@mail.ru, tel.: 8 (495) 982-18-81.
Legal regulation and the gradual consolidation of the bodies and institutions of the penitentiary system of the Russian criminal procedure powers, as analogous experience of the development of the Service inquiry bodies of Internal Affairs.
The article analyzes the experience of scientific development of problems of organization of inquiry in the internal Affairs bodies, their legal regulation and organizational provision. The conclusion about the inalienability of publishing activities from the promotion of research results. It is proposed to use this experience for the purposes of legal regulation of criminal procedure the powers of the penitentiary system.
Key words: scientific development, the legal regulation of the procedural powers of the subjects of inquiry, publication activity, publishing activity, criminal procedure, the competence of the bodies and institutions of criminal-Executive system.
В формате настоящей публикации хотелось бы соединить несколько на первый взгляд не связанных между собой обстоятельств. Прежде всего - это ретроспективный срез истории создания и развития в системе органов внутренних дел специализированных подразделений дознания. Второе - существующие предпосылки, а также перспективы наделения органов и учреждений уголовно-исполнительной системы уголовно-процессуальными полномочиями, компетенцией органов дознания. Наконец, роль во всех таких процессах публикационной активности и издательских возможностей ВНИИ МВД России, его периодических изданий, включая настоящее, отмечающего десятилетие со дня выхода в свет
первого номера «Научного портала МВД России», до недавнего времени официального издания МВД России.
Так уж сложилось, что автор настоящей статьи имеет самое непосредственное отношение ко всем трем вышеперечисленным обстоятельствам.
Однако все по порядку.
В 2017 г специализированные подразделения дознания органов внутренних дел, а точнее, полиции - самостоятельная служба МВД России, основной задачей которой является реализация уголовно-процессуальных полномочий по расследованию преступлений, относящихся к подследственности органов внутренних дел,
отметили двадцатипятилетие со дня своего образования. Днем образования службы дознания органов внутренних дел считается 16 октября 1992 г - дата издания приказа № 368 МВД России «О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно» [6]. Этим приказом впервые в истории МВД России в системе Министерства, во-первых, было предписано завершить формирование в МВД, УВД (ГУВД), УВДТ (ОВДТ), ГОРОВД, ЛОВД специализированных подразделений дознания в составе милиции общественной безопасности за счет имеющейся и дополнительно выделенной штатной численности. Осуществлять их комплектование квалифицированными специалистами, имеющими, как правило, высшее юридическое образование. Во-вторых, утверждено Примерное положение об организации работы специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности (местной милиции).
Чем же было продиктовано организационное решение о создании «профессионального» дознания в системе органов милиции и кто до этого момента выполнял работу по расследованию преступлений в органах милиции?
Ответ на этот вопрос с учетом ретроспективного анализа описанного выше события давно исследован учеными, включая и автора статьи, и не вызывает сложности. До момента образования специализированных подразделений дознания работу по расследованию преступлений в органах милиции в разное время выполняли специально назначаемые сотрудники из числа наиболее подготовленных - как правило, участковые инспекторы милиции, а затем - немногочисленные инспекторы по дознанию, поскольку и количество преступлений, отнесенных уголовно-процессуальным законом к подследственности милиции, было невелико.
Все изменилось с начала 90-х годов прошлого столетия, когда подследственность милиции была резко расширена и отдельные сотрудники перестали, с одной стороны, справляться с возросшим объемом работы по расследованию и сложностью самого расследования, а с другой - обеспечивать надлежащее качество следствия в силу недостаточной профессиональной подготовки.
С учетом всех этих обстоятельств и было принято решение о создании в системе органов милиции специализированных подразделений по дознанию. Началась масштабная работа по их формированию. Однако, как показало время,
организационный этап не был самым сложным. Потребовались: осмысление перспектив развития службы и ее научно обоснованного статуса; обоснование и проведение в законодательных органах правовых инициатив по закреплению и развитию уголовно-процессуальных полномочий органов милиции, которые осуществляли функции по производству дознания и процессуального контроля за расследованием; обоснование мер по формированию, обучению, специализации кадрового состава службы, восполнению ее естественных потерь.
Руководители, стоявшие у истоков подготовки «базового» приказа, вели поиск и подбор специалистов, которые могли бы реализовать вышеперечисленные задачи.
Одним из таких приглашенных для работы в отделе МВД России, обеспечивающем организационное и методическое руководство дознанием в системе милиции, явился и автор настоящей статьи.
Внимание «поисковиков» привлекла подготовленная мною и опубликованная в августе 1994 г в соавторстве с начальником отдела по руководству дознанием того времени в журнале «Милиция» статья «Предлагаем решение, или почему необходимо расширить компетенцию службы дознания в современных условиях» [4, с. 3-6]. Перейдя в этом же году на службу в центральный аппарат МВД России, я сразу же занялся разработкой идеологии развития службы и обоснованием совершенствования ее научного и правового обеспечения.
Естественно, что формирование перспектив развития специализированного дознания как самостоятельной службы милиции шло исследовательским путем: изучался отечественный и зарубежный опыт «полицейского дознания», исследовались процессуальные формы процессуальной деятельности и вырабатывались предложения по их дифференциации, оттачивались предложения по совершенствованию организационно-правовых форм, о роли и месте службы дознания в системе органов внутренних дел МВД России. Этот процесс шел достаточно сложно, так как не мог исключить личного отношения руководителей МВД России и чиновников различного уровня к организационному построению и структуре милиции, а затем и полиции. Кстати, именно в структуре полиции в 2013 г и образовалось самостоятельное управление по организации дознания. Но до принятия данного решения прошли годы исследований, обсуждений на представительских мероприятиях различного уровня,
публикаций в научных журналах, подготовки монографий и дискуссий в формате научных конференций.
Многие дискуссионные вопросы, которые с участием автора обсуждались в МВД России в поисках тех или иных организационных решений, выводы по итогам исследования проблем, связанных с дознанием, поиск аргументации по результатам изучений и научных изысканий публиковались мною в периодических научных изданиях, а позднее - в рецензируемых монографиях. Самой близкой мне дискуссионной площадкой стали периодические издания МВД России, и прежде всего ВНИИ МВД России. В течение 1994-1996 гг. научные труды, подготовленные автором этих строк, практически ежегодно публиковались в издаваемом Институтом сборнике «Проблемы предварительного следствия и дознания» [7]. В 1994 г, например, вышла статья автора «Этапы судебной реформы и реализация некоторых задач уголовного судопроизводства», в 1995 г - «О процессуальном статусе дознания и дознавателя в условиях судебно-правовой реформы», а в 1996 г - «Перспективы развития службы дознания в системе органов и служб МВД России: ее место, организационное построение и функции». Статьи, формирующие дальнейшее развитие службы и этапность этого процесса, конечно, выходили на страницах и других научных журналов, но именно первые шаги в этом направлении было доверено сделать периодическому изданию ВНИИ МВД России, поскольку сборники таких статей рецензировались наиболее квалифицированными учеными и обсуждались в профильных научных коллективах Института.
Следует заметить, что именно эта научно-исследовательская деятельность позволила обеспечить «превалирующий вектор» развития службы - самостоятельной, многоуровневой, вертикально соподчиненной, имеющей основной задачей реализацию уголовно-процессуальных полномочий милиции (полиции) непосредственно либо через оказание методической помощи сотрудникам иных ее подразделений.
Именно выводы научной, исследовательской и аналитической отработки проблем дознания сформировали контуры службы дознания, и именно эту конструкцию закрепили в Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005 года, объявленной приказом МВД России от 20 марта 1996 г № 145 [5].
По мере формирования специализированных подразделений дознания, укрупнения проблем их правовой и организационной основы формат
сборника «Проблемы предварительного следствия и дознания» оказался недостаточным. Поэтому результаты научных исследований автора по проблемам дознания стали предметом внимания ведомственных изданий МВД России более высокого уровня или вневедомственных изданий. Так, например, в 1997 г «Вестник МВД России» опубликовал статью «Пути совершенствования подразделений дознания», а в 1999 г - «Специализированные подразделения дознания: этапы становления и развития». Журнал «Российский следователь», к примеру, в 2004 г разместил статью «Функции милиции в досудебном производстве и хронология их формирования», а издание «Полицейское право» в 2006 г - исследования «Почему в милиции должна быть единая служба дознания» и «Процедура дознания - какой ей быть?».
Между тем становилось очевидным, что для полноценного доведения до научной общественности результатов своей исследовательской деятельности по основным направлениям функционирования Министерства внутренних дел, ведения межведомственной дискуссии по широкому кругу научных проблем, опубликования выводов исследований на соискание ученых степеней ВНИИ МВД России нуждается в научном журнале высокого уровня. И в 2007 г. таким изданием стал «Научный портал МВД России», который начал издаваться, согласуясь со всеми требованиями, с 2008 г. Как результат - журнал сразу вошел в перечень официальных изданий МВД России, с одной стороны, и так называемый Перечень ВАК - с другой.
По мере развития и становления службы дознания менялась и приоритетность проблем в этой сфере. Характерно, что в самом первом издании «Научного портала МВД России» опубликована актуальная для того времени наша, подготовленная в соавторстве с Н. А. Власовой, статья «Стандарты ускоренного досудебного производства в полицейской практике за рубежом и возможности их имплементации в Российской Федерации» [3, с. 3-13], а в № 3 за 2012 г включена написанная нами в соавторстве с Н. И. Ску-даревой статья «„Прокурорское дознание" в уголовном судопроизводстве Российской Империи и возможность его имплементации в современных условиях» [2, с. 3-8]. Журнал и далее размещал и продолжает предоставлять свои страницы для освещения научных и практических проблем по различным направлениям противодействия преступности. Относительно размещения материалов по проблематике дознания с участием автора в № 3 за 2014 г издана статья, разработанная в
соавторстве с О. И. Цоколовой, Г. В. Костылевой, Д. В. Осиповым, на тему «Проект федерального закона о протокольной форме расследования преступлений» [1, с. 5-8].
Возвращаясь к судьбе специализированных подразделений дознания, следует заметить, что в результате усилий ученых и практических работников на рубеже своего двадцатипятилетия служба дознания, входящая в структуру полиции, обрела статус самостоятельной службы, представлена на всех уровнях управления вертикально подчиненной снизу доверху. Кроме того, за эти годы разрешены многие правовые проблемы уголовно-процессуального положения дознания и дознавателя: процессуальными полномочиями наделены территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции; полномочиями дознавателей с ориентацией, прежде всего на структуру дознания органов внутренних дел, наделены как штатные дознаватели, так и должностные лица органов дознания, правомочные либо уполномоченные начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания. Уголовно-процессуальный закон определил полномочия начальника подразделения дознания и уточнил компетенцию начальника органа дознания, дознавателя. Среди уголовно-процессуальных форм, в которых дознаватели осуществляют производство по делам, помимо дознания как такового, УПК РФ ввел дознание в сокращенной форме.
Следует заметить, что в начале 90-х годов и даже после принятия и ввода в действие нового УПК РФ - с 1 июля 2002 г, правовое положение органов дознания и статусы самостоятельных участников уголовного судопроизводства, осуществляющих и контролирующих дознание, выглядели неадекватно уровню решаемых задач.
Благодаря такому уровню разработанности правовых и организационных вопросов подразделения дознания выполняют значительный объем процессуальной деятельности по расследованию. Только по результатам работы в 2016 г в производстве дознавателей органов внутренних дел находилось более 1,3 млн дел, из которых 517 тыс. окончены. Меняются в лучшую сторону и другие показатели качества следствия. Служба дознания превратилась в полноценный орган полиции, осуществляющий ее уголовно-процессуальные полномочия. И хотя по-прежнему обсуждаются меры по совершенствованию деятельности службы дознания, ее место и роль не вызывают сомнений даже у вчерашних убежденных скептиков.
Трудно себе представить, как положение вещей выглядело бы сегодня, если бы вся эта многогранная работа не была проведена.
В связи с этим необходимо обратить внимание и отметить значение научной разработки проблем дознания и реально существующую во ВНИИ МВД России возможность публиковать в изданиях Института результаты научных разработок ученых и обсуждать их в различных форматах, включая журнальные.
Однако какое же отношение все вышеизложенное имеет к проблемам уголовно-процессуальной компетенции органов и учреждений пенитенциарной системы?
Отвечу и на этот вопрос. 21 ноября 2017 г в г Рязани на базе Академии ФСИН России завершила работу Международная научно-практическая конференция «Совершенствование норм уголовного и уголовно-исполнительного законодательства» [8].
В формате разговора о стратегии развития уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, проблем совершенствования пенитенциарной системы Российской Федерации обсуждена и ситуация, сложившаяся с процессуальным статусом пенитенциарной системы России, причинами, лежащими в основе этой ситуации, и путями ее преодоления.
Сделан вывод о том, что правовое положение как самой уголовно-исполнительной системы (УИС), так и ее отдельных должностных лиц в уголовном судопроизводстве Российской Федерации является собирательным, а потому достаточно размытым. Никаким единым законодательным актом, в том числе ведомственным, этот статус в настоящее время не регламентирован.
В отличие от дознания органов внутренних дел, имеющего достаточно подробную регламентацию в специальных нормах Кодекса, УПК РФ относит Федеральную службу исполнения наказаний Российской Федерации к числу органов дознания исключительно как иной орган исполнительной власти, наделенный в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Ни в одной из норм УПК РФ, формирующих правовое положение органа дознания, дознавателя, предметную и видовую подследственность по уголовным делам, подведомственным пенитенциарной системе как органу дознания, иные полномочия по осуществлению досудебного производства, ни ФСИН России, ни должностные лица и органы федеральной службы не упоминаются.
Ключевой является проблема подследственности УИС. Проблема отнесения к компетенции органов дознания ФСИН России преступлений определенного вида представляется одной из центральных. К подследственности УИС могли бы быть отнесены преступления, наиболее часто совершаемые в исправительных учреждениях, а вместе с ними и преступления небольшой и средней тяжести различных категорий, совершаемые в расположении учреждения или органа УИС, независимо от их сегодняшнего закрепления за органом расследования.
Причем место совершения таких преступлений в значительной мере выступает фактором определяющим, а решение о наделении дознания УИС своей подследственностью позволило бы в определенной мере снизить избыточную нагрузку на дознавателей органов внутренних дел.
Кроме того, созрело несколько очевидных выводов и появились закономерные вопросы о том, как и почему начальники исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов сначала были наделены уголовно-процессуальными полномочиями органов дознания, а затем освобождены от них, а компетенцию последних ограничили производством неотложных следственных действий по вполне аморфной категории преступлений и дел.
Проведенные исследования привели автора к выводу, прежде всего, о сквозном характере процессуальных функций федеральной службы и ее органов, пронизывающих весь уголовный процесс России.
Очевидно, что уголовно-процессуальные полномочия должностных лиц пенитенциарной системы можно обнаружить практически на всех стадиях уголовного судопроизводства: сотрудники УИС предоставляют свидания, конвоируют подследственных и осужденных, организуют сопровождение последних для участия в процессуальных и следственных действиях, на них лежит персональная ответственность за освобождение из-под стражи лиц, в отношении которых истекли сроки содержания под стражей, реализуют многие другие процессуальные функции. Существенными являются процессуальные полномочия должностных лиц УИС в рамках судебных стадий уголовного судопроизводства и на стадии исполнения приговора. В целом же пенитенциарная система в формате уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации выступает как многопрофильный и полифункциональный самостоятельный субъект уголовного судопроизводства.
Не вызывает сомнений, что центральное место среди основных функций УИС в формате досудебного судопроизводства должно определяться ее правовым положением органа дознания, обладающего всей необходимой полнотой уголовно-процессуальных полномочий.
Следует напомнить, что в соответствии с п. 4 ст. 117 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов, т. е. руководители тех учреждений, в которых и содержатся осужденные лица, являлись органами дознания по делам о преступлениях, совершенных сотрудниками этих учреждений в связи с исполнением служебных обязанностей, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении этих учреждений.
Что же послужило законодателю основанием для наделения руководителей исправительных учреждений полномочиями начальников органов дознания?
Нет сомнений, что в основе решения законодателя того времени лежат состояние и специфика пенитенциарной преступности.
Данные ее современной статистики достаточно наглядно демонстрируют многоаспект-ность, а также уровень пенитенциарной преступности. Разнообразной выглядит и структура преступлений, совершенных в исправительных учреждениях.
Очевидно, что с такими преступлениями, особенно на первоначальном этапе их расследования, должны были справляться специалисты, обладающие знаниями особенностей пенитенциарных учреждений, психологии, социальных связей и взаимоотношений осужденных, отбывающих наказания в таких учреждениях, навыками по расследованию преступлений в местах изоляции, способные оперативно и квалифицированно работать по горячим следам преступлений разной степени сложности, совершаемых лицами в местах лишения свободы, документировать их следы и вербальную информацию о происшествии.
Все вышеизложенные полномочия начальников исправительных учреждений в полном объеме охватывались статусом органа дознания, закрепленным в ст. 117 УПК РСФСР.
Так какие же изменения произошли с уголовно-процессуальной компетенцией начальников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с принятием новых кодексов?
Радикальные, если существо перемен определить коротко.
В новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации за начальниками уч-
реждений и органов УИС осталось сохраненным только право на производство неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении таких учреждений и органов иными лицами. Они были исключены из перечня органов дознания.
С учетом нынешнего уровня пенитенциарной преступности и необходимости противодействия ей, в том числе и процессуальными средствами, УИС остро нуждается в четком правовом закреплении в УПК РФ положений, касающихся подследственности органов УИС, полномочий руководителей пенитенциарных учреждений, полноценной регламентации их статуса в качестве начальников органов дознания и приведения уголовно-исполнительной системы в целом и ее органов в частности в состояние, адекватное стоящим задачам.
Как представляется, полномочия органа дознания Федеральной службой исполнения наказания Российской Федерации должны восприниматься не иначе как статусные.
Работа в этом направлении выглядит этапной. По аналогии с вышеизложенным опытом этапной правовой регламентации и организационного оформления специализированных подразделений дознания органов внутренних дел такая же работа уместна и в отношении формирования и закрепления уголовно-процессуальной компетенции уголовно-исполнительной системы, ее учреждений и органов.
Так, в ближайшее время начнется разработка Концепции развития уголовно-исполнительной системы на период до 2030 г. Вероятно, начинать надо, что называется, с начала - с закрепления в Концепции вектора развития уголовно-процессуальной компетенции пенитенциарной системы, ее органов и должностных лиц. Затем - подготовка законодательных инициатив и корректировка соответствующих норм УПК РФ и УИК РФ, ведомственных нормативных правовых актов. А параллельно с этим необходимо организовать подготовку и обучение специалистов для дознания, совершенствование их практического мастерства. Очевидно, что этапность и внутреннее содержание каждого этапа, сроки реализации - тема отдельного исследования, требующего
специального масштабного обсуждения и детализации. Между тем пример того, как это стало реальным в органах внутренних дел, нагляден. Дело за малым - начать такую работу применительно к пенитенциарной системе.
Список использованной литературы
1. Гирько, С. И. Проект федерального закона о протокольной форме расследования преступлений [Текст] / С. И. Гирько, Г. В. Костылева, Д. В. Осипов, О. И. Цоколова // Научный портал МВД России. - 2014. - № 3 (27).
2. Гирько, С. И. «Прокурорское дознание» в уголовном судопроизводстве Российской Империи и возможность его имплементации в современных условиях [Текст] / С. И. Гирько, Н. И. Ску-дарева // Научный портал МВД России. - 2012. - № 3 (19).
3. Гирько, С. И. Стандарты ускоренного досудебного производства в полицейской практике за рубежом и возможности их имплементации в Российской Федерации [Текст] / С. И. Гирько, Н. А. Власова // Труды ВНИИ МВД России. - 2007. -№ 10.
4. Гирько, С. Предлагаем решение, или почему необходимо расширить компетенцию службы дознания в современных условиях [Текст] / С. Гирько, О. Мордвинов // Милиция. - 1994. - № 8.
5. О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России [Электронный ресурс] : [приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 (утратил силу)]. - Режим доступа : http://base.garant.ru/1345539 (дата обращения : 01.12.2017).
6. О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно [Электронный ресурс] : [приказ МВД России от 16 окт. 1992 г № 368]. - Режим доступа : http://docs.cntd.ru/document/9046843 (дата обращения : 01.12.2017).
7. Проблемы предварительного следствия и дознания [Текст] : сб. науч. трудов. - М. : ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2016. - № 25.
8. Режим доступа : http://pda.www.86.fsin.su/ press/news/index.php? Е1ЕМЕЫТ_Ю355999 (дата обращения : 01.12.2017).
