CC BY
42DOI: 10.24412/2076-1503-2023-3-97-102 КАЛЛАГОВ Т.Э.,
NIION: 2018-0076-3/23-167 кандидат юридических наук,
MOSURED: 77/27-023-2023-3-167 доцент, декан юридического факультета
ФГБОУ ВПО ГГАУ, e-mail: [email protected]
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ
Аннотация. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая органично вписывается в характеристики России как демократического правового социального государства. Категория «муниципальная служба» предстает в многоаспектном виде: это и профессиональная деятельность граждан, и сложный социально-организационный институт публично-правовой власти, и одна из основ местного самоуправления, являющая собой совокупность определенных общественных отношений. Вследствие наличия данного смыслового разнообразия возникает и вариативность толкования исследуемого понятия.
Ключевые слова: муниципальная служба, Конституция, государственная власть, местное самоуправление, права человека, государственные полномочия, разделение властей.
KALLAGOV Т.Е.,
PhD in Law, associate professor, dean of Law Department FGBOU VPO GGAU
LEGAL NATURE OF MUNICIPAL SERVICE IN THE SYSTEM OF STATE
AUTHORITIES OF RUSSIA
Annotation. Local self-government as an expression of the power of the people is one of the foundations of the constitutional system of the Russian Federation, which organically fits into the characteristics of Russia as a democratic legal social state. The category "municipal service" appears in a multidimensional form: this is the professional activity of citizens, and a complex social and organizational institution of public legal power, and one of the foundations of local self-government, which is a combination of certain public relations. Due to the presence of this semantic diversity, the variability in the interpretation of the concept under study also arises.
Key words: municipal service, Constitution, state power, local self-government, human rights, state powers, separation of powers.
Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. [1] Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. [2]
На сегодняшний день муниципальная служба представляет собой сравнительно новую форму службы в России. Её деятельность в стране началась недавно и насчитывает всего около четверти века. Понятие «муниципальная служба» является относительно новым термином в отечественной правовой науке, появление кото-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
рого связано с всенародным принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой была установлена новая, обособленная и самостоятельная форма осуществления публичной власти народа Российской Федерации - местное самоуправление. [3] Организация и осуществление местного самоуправления вызвало необходимость в формировании и внедрении нового аппарата высококвалифицированных специалистов - муниципальных служащих. [4] Одно из наиболее важных положений доктрины заключается именно в этом: муниципальная служба в Российской Федерации значительно отделена от службы государственной, как и государственные органы власти отделены от органов местного самоуправления. [5]
Категория «муниципальная служба» предстает в многоаспектном виде: это и профессиональная деятельность граждан, [6] и сложный
социально-организационный институт публично-правовой власти, [7] и одна из основ местного самоуправления, являющая собой совокупность определенных общественных отношений. [8] Вследствие наличия данного смыслового разнообразия возникает и вариативность толкования исследуемого понятия.
Муниципальная служба представляет собой значительный по объему правовой институт, и, разумеется, в рамках одного диссертационного исследования его невозможно полностью осветить. [9] Поэтому в настоящем исследовании анализируются лишь наиболее важные, с нашей точки зрения, элементы муниципальной службы: подбор кадров в органы местного самоуправления, формирование кадрового резерва муниципальной службы, освещается роль представительного органа в формировании кадрового состава муниципальной службы, а также рассматриваются наиболее актуальные проблемы, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы. [10] Местное самоуправление несет большую функциональную нагрузку: укрепляет основы демократии, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизирует политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитый институт местного самоуправления может стать одним из наиболее надежных гарантий обеспечения эффективности системы власти в России. [11]
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы», которому отведена роль рамочного в отношении всей системы публичной службы Российской Федерации, в статье 3 установил взаимосвязь государственной и муниципальной службы, имея в виду, что это разновидности одного целого, которые разделены лишь в силу самостоятельности и особенностей местного самоуправления по отношению к органам государственной власти. [12] Однако их различия вряд могут иметь принципиальный характер, хотя бы в силу общности функций, которые на разных уровнях публичной власти решают соответствующие муниципальные и государственные управленческие подразделения. [13] Довольно примечательно, что стремление обеспечить тесные и действенные взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы - это не только декларация, сформулированная в одном из важнейших принципов рамочного Федерального закона от 2 июня 2007 г. № 58-ФЗ. Данный принцип получил дальнейшее развитие и конкретизацию как в статье 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, так и ста-
тье 5 Федерального закона от 2 июня 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». При этом, что тексты названных статей фактически совпадают. Причем любое из названных в них условий взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы являются по существу основными элементами административно-правового режима государственной и муниципальной службы. Или иначе единство двух видов публичной службы в данном случае означает и коренное единство их режимов. [14]
Однако в действительности сделать такой вывод в полной мере невозможно, поскольку деятельность по обеспечению исполнения полномочий в режиме государственной службы напрямую объявлена служебной и регулирующие ее нормы в полном объеме внесены в содержание административно-правового режима государственной гражданской службы. [15] Например, сюда отнесены вопросы заключения и расторжения служебного контракта, служебное время и время отдыха, отпуска на гражданской службе, должностной регламент и т.п., что в законодательстве о муниципальной службе отнесено к регулированию нормами трудового права.
Зададимся в связи с этим вопросом: может ли формальное совпадение норм ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и статье 5 Федерального закона от 2 июня 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» служить реальным основанием для того, чтобы считать проблему взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы в достаточной мере решенной. Напомним, что в ст. 7 Федерального закона № 79-ФЗ и в статье 5 Федерального закона № 25-ФЗ речь идет о следующих нормах, обеспечивающих взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; [16]
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; [17]
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Сделаем еще одно напоминание. Общими нормами трудового права, зафиксированным в статье 5 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ является положения, согласно которым нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Кодексу. Если же при этом обнаруживаются какие-либо противоречия, то применению подлежит Трудовой кодекс. Кроме того, вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречащие Кодексу, применяется лишь при условии внесения соответствующих изменений в Трудовой кодекс РФ. [18]
Между тем, реформа служебного законодательства вскоре потребовала внесения довольно противоречивой коррекции в Трудовой кодекс РФ. Ныне статья 11 Трудового кодекса РФ содержит положение, согласно которому на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. [19]
В России в ходе реформы была создана двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), в которой каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях. [20]
Признаком муниципальной власти выступает ее обособленный властный аппарат, закрепленный законодательно, в рамках которого выделяются органы и должностные лица местного самоуправления, реализующие муниципаль-но-властные полномочия. Поддерживать в межвыборный период достаточную степень легитим-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
ности местных органов власти могут только институты гражданского общества, а формирование институтов гражданского общества составляет необходимую предпосылку формирования самих самоуправляющихся структур. [21] Опыт прошедших лет показывает, что высокая степень легитимности достигается только на всеобщих выборах. Практика избрания главы муниципального образования из числа депутатов имеет, по мнению диссертанта, серьезные недостатки:
а) срок полномочий главы муниципального образования всегда привязан к сроку полномочий представительного органа;
б) роспуск представительного органа автоматически прекращает и полномочия главы муниципального образования;
в) глава муниципального образования в своей деятельности будет работать с депутатским корпусом, который наделяет его полномочиями главы муниципального образования, а не с избирателями; [22]
г) легитимность органов местного самоуправления, особенно на уровне муниципального района, может иметь крайне опасный нижний уровень, если представительный орган муниципального района формируется из числа депутатов от поселений, а глава муниципального образования избирается из числа этих депутатов. [23]
Концептуальная основа реформы и становление новой системы местного самоуправления согласно Федеральному закону № 131-ФЗ подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. [24] Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, - с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов
[25].
Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции новой российской муниципальной политики. Существенным фактором становления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований.
[26] Органы местного самоуправления должны
предельно в большем объеме стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества. Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. [27] В статье сформулированы следующие формы участия населения в управлении развитием муниципального образования:
- право жителей муниципального образования присутствовать на заседаниях представительного органа;
- право гражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и иными должностными лицами;
- массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования;
- совместное участие граждан вместе с должностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властных методов взаимодействия и сотрудничества;
- создание органов территориального общественного самоуправления; поддержка инициатив общественности и др. [28]
Список литературы:
[1] Жарова А.К., Елин В.М. Обеспечение безопасности персональных данных в эпоху больших данных / В сборнике: Динамика институтов информационной безопасности. Правовые проблемы. Сборник научных трудов. Отв. ред. Т.А. Полякова, В.Б. Наумов, Э.В. Талапина. 2018. С. 174-181.
[2] Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. СТ. 1416.
[3] Люманова А.Л., Кручек И.В. О некоторых особенностях заключения трудового договора с муниципальным служащим // Colloquium-journal. 2021. № 11(98). С. 38-39.
[4] Сенин М.А. Институт конфликта интересов в механизме противодействия коррупции на муниципальной службе // Экономика и бизнес: теория и практика. 2021. Т. 1-2. № 71. С. 101.
[5] Труфанов В.А. Проблемы законодательной базы по регламентации правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации // StudNet. 2021. № 2. С. 5-6.
[6] О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета. - 2007. - 07 марта. -№ 47.
[7] Братановский, С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России / С. Н. Братановский, А. Е. Епифанов, В. А. Санеев. - 3-е изд., перераб. и доп. - Саратов, 2008. - С. 5-6.
[8] Постовой, Н.В. Муниципальное право России / Н. В. Постовой. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2015. - С. 309.
[9] Zharova A.K., Elin V.M. The use of big data: a Russian perspective of personal data security // Computer Law & Security Report. 2017. Т. 33. № 4. С. 482-501.
[10] См.: Алиев Т.З. Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации / Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2010.
[11] Жарова А.К. Правовое обеспечение информационной безопасности при использовании интернета вещей // Информационное право. 2019. № 4. С. 31-34.
[12] Гребенников В.В. Экономическая система как материальная основа гражданского общества // Право и управление. 2021. № 2. С. 11.
[13] См.: Пономаренко Н.Г. К вопросу о престиже муниципальной службы // Вестник государственного и муниципального управления. 2016. № 2(21). С. 99-100.
[14] См.: Каллагов Т.Э. Цель, задачи и функции муниципальной службы // Образование и право.2021. № 1. С. 63.
[15] Янишевская Я.А. Теоретические основы единой валюты и причины возникновения валютных союзов в современном мире // Право и управление. 2021. № 2. С. 35.
[16] Беседкина Н.И. Разумность как принцип, категория, целевое требование и один из критериев юридической техники // Право и управление. 2021. № 2. С. 17.
[17] Галоганов А.П. Система реализации конституционного права человека на квалифицированную юридическую помощь и право на обращение в Европейский суд по правам человека // Право и управление.2021. № 2. С. 7.
[18] См.: Нургалиев Д.Р., Суфянова Е.З. Особенности прохождения муниципальной службы в РФ // E-Scio. 2019. № 1(28). С. 48.
[19] Молчанов С.В., Грудцына Л.Ю. Предмет деятельности субъекта в образовательном процессе // Право и управление. 2021. № 3. С. 44.
[20] Авдеев М.Ю. Анализ и оценка результатов судебной реформы на современном этапе // Право и управление.2021. № 2. С. 37.
[21] Иванова С.А. К вопросу о содержании понятия односторонней сделки // Право и управ-ление.2021. № 2. С. 22.
[22] Жарова А.К., Стрельцов А.А. Защита интеллектуальной собственности // Учебник /
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
Москва, 2019. Сер. 61 Бакалавр и магистр. Академический курс (4-е изд., пер. и доп).
[23] Янишевская Я.А. Исторический анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере местных налогов и сборов в России // Право и управление. 2021. № 3. С. 36.
[24] Кутафина Н.Н. Возобновляемые источники энергии: перспективы развития // Право и управление. 2021. № 3. С. 46.
[25] Иванова С.А. Роль частного и публичного права в социально-экономическом развитии предпосылок формирования институтов гражданского общества // Право и управление. 2021. № 3. С. 26.
[26] Москаленко А.И. Регистрация результатов интеллектуальной деятельности как объективная необходимость гражданского оборота // Право и управление.2021. № 2. С. 27.
[27] Шокумов Ю.Ж. Судебные акты в системе гражданского процессуального законодательства Российской Федерации // Право и управление. 2021. № 3. С. 39.
[28] Андриевский К.В. Классификация налоговых режимов в зависимости от консолидации налоговой обязанности по платежам, которые составляют налоговую систему // Право и управление. 2021. № 3. С. 30.
Spisok literatury:
[1] ZHarova A.K., Elin V.M. Obespechenie bez-opasnosti personal'nyh dannyh v epohu bol'shih dan-nyh / V sbornike: Dinamika institutov informacionnoj bezopasnosti. Pravovye problemy. Sbornik nauchnyh trudov. Otv. red. T.A. Polyakova, V.B. Naumov, E.V. Talapina. 2018. S. 174-181.
[2] Zakon Rossijskoj Federacii o popravke k Konstitucii Rossijskoj Federacii ot 14 marta 2020 g. № 1-FKZ «O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii i funkcionirovaniya publichnoj vlasti» // SZ RF. 2020. № 11. ST. 1416.
[3] Lyumanova A.L., Kruchek I.V. O nekotoryh osobennostyah zaklyucheniya trudovogo dogovora s municipal'nym sluzhashchim // Colloquium-journal. 2021. № 11(98). S. 38-39.
[4] Senin M.A. Institut konflikta interesov v mekhanizme protivodejstviya korrupcii na munici-pal'noj sluzhbe // Ekonomika i biznes: teoriya i praktika. 2021. T. 1-2. № 71. S. 101.
[5] Trufanov V.A. Problemy zakonodatel'noj bazy po reglamentacii pravovogo statusa munici-pal'nogo sluzhashchego v Rossijskoj Federacii // StudNet. 2021. № 2. S. 5-6.
[6] O municipal'noj sluzhbe v Rossijskoj Federacii: feder. zakon ot 2 marta 2007 g. № 25-FZ // Rossijskaya gazeta. - 2007. - 07 marta. - № 47.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
[7] Bratanovskij, S.N. Problemy sovershenstvo-vaniya municipal'noj sluzhby v Rossii / S. N. Bratanovskij, A. E. Epifanov, V. A. Saneev. - 3-e izd., pererab. i dop. - Saratov, 2008. - S. 5-6.
[8] Postovoj, N.V. Municipal'noe pravo Rossii / N. V. Postovoj. - 3-e izd., pererab. i dop. - M., 2015. - S. 309.
[9] Zharova A.K., Elin V.M. The use of big data: a Russian perspective of personal data security // Computer Law & Security Report. 2017. T. 33. № 4. S. 482-501.
[10] Sm.: Aliev T.Z. Problemy pravovogo regulirovaniya otnoshenij v sfere organizacii municipal'noj sluzhby v Rossijskoj Federacii / Diss... kand. yurid. nauk. - M., 2010.
[11] ZHarova A.K. Pravovoe obespechenie informacionnoj bezopasnosti pri ispol'zovanii interneta veshchej // Informacionnoe pravo. 2019. № 4. S. 31-34.
[12] Grebennikov V.V. Ekonomicheskaya sistema kak material'naya osnova grazhdanskogo obsh-chestva // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 11.
[13] Sm.: Ponomarenko N.G. K voprosu o pres-tizhe municipal'noj sluzhby // Vestnik gosudarstven-nogo i municipal'nogo upravleniya. 2016. № 2(21). S. 99-100.
[14] Sm.: Kallagov T.E. Cel', zadachi i funkcii municipal'noj sluzhby // Obrazovanie i pravo. 2021. № 1. S. 63.
[15] YAnishevskaya YA.A. Teoreticheskie osnovy edinoj valyuty i prichiny vozniknoveniya valy-utnyh soyuzov v sovremennom mire // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 35.
[16] Besedkina N.I. Razumnost' kak princip, kategoriya, celevoe trebovanie i odin iz kriteriev yurid-icheskoj tekhniki // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 17.
[17] Galoganov A.P. Sistema realizacii kon-stitucionnogo prava cheloveka na kvalificirovannuyu yuridicheskuyu pomoshch' i pravo na obrashchenie v Evropejskij sud po pravam cheloveka // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 7.
[18] Sm.: Nurgaliev D.R., Sufyanova E.Z. Oso-bennosti prohozhdeniya municipal'noj sluzhby v RF // E-Scio. 2019. № 1(28). S. 48.
[19] Molchanov S.V., Grudcyna L.YU. Predmet deyatel'nosti sub"ekta v obrazovatel'nom processe // Pravo i upravlenie. 2021. № 3. S. 44.
[20] Avdeev M.YU. Analiz i ocenka rezul'tatov sudebnoj reformy na sovremennom etape // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 37.
[21] Ivanova S.A. K voprosu o soderzhanii pon-yatiya odnostoronnej sdelki // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 22.
[22] ZHarova A.K., Strel'cov A.A. Zashchita intellektual'noj sobstvennosti // Uchebnik / Moskva,
2019. Ser. 61 Bakalavr i magistr. Akademicheskij kurs (4-e izd., per. i dop).
[23] YAnishevskaya YA.A. Istoricheskij analiz polnomochij organov mestnogo samoupravleniya v sfere mestnyh nalogov i sborov v Rossii // Pravo i upravlenie. 2021. № 3. S. 36.
[24] Kutafina N.N. Vozobnovlyaemye istochniki energii: perspektivy razvitiya // Pravo i upravlenie. 2021. № 3. S. 46.
[25] Ivanova S.A. Rol' chastnogo i publichnogo prava v social'no-ekonomicheskom razvitii predposy-lok formirovaniya institutov grazhdanskogo obsh-chestva // Pravo i upravlenie. 2021. № 3. S. 26.
[26] Moskalenko A.I. Registraciya rezul'tatov intellektual'noj deyatel'nosti kak ob"ektivnaya neob-hodimost' grazhdanskogo oborota // Pravo i upravlenie. 2021. № 2. S. 27.
[27] SHokumov YU.ZH. Sudebnye akty v sisteme grazhdanskogo processual'nogo zakonod-atel'stva Rossijskoj Federacii // Pravo i upravlenie. 2021. № 3. S. 39.
[28] Andrievskij K.V. Klassifikaciya nalogovyh rezhimov v zavisimosti ot konsolidacii nalogovoj obyazannosti po platezham, kotorye sostavlyayut nalogovuyu sistemu // Pravo i upravlenie. 2021. № 3. S. 30.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2023
