CC BY
46DOI: 10.24412/2076-1503-2023-1-71-76 КАЛЛАГОВ Т.Э.,
NIION: 2018-0076-1/23-11 кандидат юридических наук, доцент, декан
MOSURED: 77/27-023-2023-1 -11 юридического факультета ФГБОУ ВПО ГГАУ
e-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК
ФОРМЫ НАРОДОВЛАСТИЯ
Аннотация. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления. Конституция Российской Федерации впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государственности, относительна. Существуя в пределах одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя в конечном счете наряду с другими системами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности.
Ключевые слова: муниципальная служба, Конституция, государственная власть, местное самоуправление, права человека, государственные полномочия, разделение властей.
KALLAGOV Т.Е.,
PhD in Law, associate professor, dean of Law Department FGBOU VPO GGAU
TO THE QUESTION OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL GUARANTEES OF THE ACTIVITIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AS A
FORM OF DEMOCRACY
Annotation. A modern democratic state cannot provide optimal management of economic and social processes unless it guarantees the existence of local self-government. The Constitution of the Russian Federation for the first time proclaimed local self-government, along with state power, a form of exercising public power. The independence of local self-government, as well as the independence of any public authority within the framework of a single statehood, is relative. Existing within one country, interacting with public authorities, ultimately functioning along with other systems in the interests of the person, local government has a variety of restrictions on its independence.
Key words: municipal service, Constitution, state power, local self-government, human rights, state powers, separation of powers.
В юридической литературе при исследовании проблемы гарантий высказываются следующие идеи: во-первых, рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы; [1] во-вторых, не отождествлять гарантии с другими понятиями, а именно — мерами правовой охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственностью;^] в-третьих, исследовать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации, [3] а также в аспекте формы определенной общности конституционных норм.[4]
В.С. Афанасьев внес в позицию С.С. Алексеева и Н.В. Витрука несколько суще-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
ственных дополнений, согласно которым, во-первых, необходимо рассматривать негативные воздействия на процесс реализации прав человека (без изучения и профилактики которых невозможна эффективная деятельность по укреплению законности и обеспечению прав личности), и во-вторых, на практике гарантии действуют только как совокупность каких-либо явлений и процессов, включающих как положительные, так и отрицательные воздействия. [5]
Юридические гарантии будут эффективно действовать только в том случае, если они будут основываться и функционировать на принципе «гарантия гарантиям», [6] что по большому счету являлось и является несбыточным идеалом для
многих поколений. Подход В.В. Петрова к проблеме гарантий не отрицает в своих работах В.С. Нерсесянц, утверждающий, что юридические гарантии воплощают идею такого согласованного действия права и государства, когда одни формы, направления и функции государственно-правовой регуляции и деятельности служат вместе с тем защитным механизмом для других и наоборот. Получается сложная и многоликая соподчиненная система регуляции. Именно в контексте взаимной поддержки и согласованности разных частей и аспектов государственно-правового комплекса отдельные специальные формы и конструкции юридических гарантий прав и свобод личности могут реально осуществить свою защитную роль. [7]
Получается, что юридические гарантии сами нуждаются в юридических гарантиях, в форме которых выступают правовое государство и правовые законы.[8] Действительно, мнение В.С. Нерсесянца весьма аргументировано. Однако, на взгляд автора статьи, «соподчиненная система регуляции», упомянутая выше, является продуктом (результатом) нередко длительного государственно-правового строительства в стране.
В России начала XXI в. с очевидностью можно констатировать, что юридические гарантии юридических гарантий (по В.С. Нерсесянцу — правовое государство и правовые законы) не созданы, что эти понятия «на бумаге», скрупулезно занесенные законодателем в Конституцию РФ и другие нормативные правовые акты, не являются «гарантиями гарантий» хотя бы потому, что их просто не существует в реальной действительности.
Если рассматривать модель идеального функционирования юридических гарантий прав и свобод, то ее вершиной будет правовое государство. По мнению автора, как невозможно в процессе строительства дома построить сначала крышу, а потом фундамент и стены, так и нельзя применительно к России (да и любой другой стране, где демократические принципы только начинают вписываться во внутригосударственную систему) говорить в первую очередь о необходимости абстрагированного строительства правового государства, а во вторую — о взаимодействии конкретного гражданина с конкретным государственным органом. [9]
Поскольку все отрасли права имеют нормы, закрепляющие те или иные средства и способы соблюдения, исполнения и использования прав и свобод, представляется целесообразной классификация юридических гарантий в соответствии с делением системы права на отдельные отрасли: конституционно-правовые, административно-пра-
вовые, административно-процессуальные, гражданско-правовые, гражданско-процессуальные, гражданско-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, трудовые гарантии, семейно-правовые, международно-правовые гарантии и др. Классификация гарантий прав и свобод (кстати, так же как и классификация основных прав и свобод) достаточно условна. Наличие специальных государственных органов и материальная поддержка отдельных социальных групп могут рассматриваться как экономические гарантии. Наличие соответствующих нормативных актов, возможность обжаловать в суд действия или бездействие государственных органов — как гарантии юридические.
Итак, гарантии могут быть определены как «юридически значимые и организационно-определенные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах права, способы достижения целей этих норм, организационно-правовые условия перевода регулирующих возможностей права в действительность, в фактическое поведение субъектов правоотношений». [10] В случае возникновения угрозы существованию конституционных прав и свобод вступают в действие гарантии — средства защиты. Такой подход позволяет определить их как условия и средства (факторы), обеспечивающие фактическую реализацию прав, свобод и защиту в случае неправомерного посягательства на них.
Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления. Конституция Российской Федерации впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Развивая конституционные положения, в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший организационные, территориальные, финансовые, экономические основы местного самоуправления.
В 2003 г. принимается новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составивший основу реформирования муниципального управления в нашей стране. Согласно Конституции РФ и этому закону, местное самоуправление представляет собой комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах: как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства и является одним из элементов кон-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
ституционного строя России; как право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения; как форму народовластия.
В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 Конституции РФ. В первой из названных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. [11] (ст. 1) также содержит положения о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашего государства. Выступая в качестве субъективного права граждан, местное самоуправление составляет важный элемент их конституционного статуса. Прямо не названное в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, косвенное закрепление это право находит в ст. 32, где провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства и их возможность избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления.
Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право контролировать и оценивать деятельность его органов, право на равный доступ к муниципальной службе, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, получение полной и достоверной информации об их деятельности. Население муниципального образования может осуществлять право на местное самоуправление как на общественных, непрофессиональных началах, так и на постоянной основе - в качестве выборных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы. Право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, это право, как и другие конституционные права и свободы человека и гражданина, основывается на принципе равноправия [12].
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Согласно этому определению, местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Указанное определение принципиально отличается от прежнего, содержащегося в одноименном Законе 1995 г., в котором местное самоуправление определялось как деятельность населения, а не как форма власти. Примечательно, что до принятия нового закона термин «власть» с местным самоуправлением не употреблялся, что давало основания считать местное самоуправление общественной организацией, хотя реально -это действительно форма власти, так как без властных полномочий ни о каком решении местных вопросов не может быть и речи [13]. Исходя из характеристик местного самоуправления, можно выделить присущие ему признаки:
- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
- пределы самостоятельности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- многообразие организационных форм осуществления;
- организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;
- учет мнения населения, исторических, культурных, национальных и иных местных особенностей.
Формирование и развитие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется не только с учетом отечественного опыта, но и под влиянием зарубежного муниципального опыта [14].
В юридической литературе различаются четыре основные системы местного самоуправления: англосаксонская, французская, или континентальная, иберийская и система советов. Основным критерием для типологизации здесь служат принципы взаимоотношений и разделения компетенции между центральными и местными органами. В рамках первой модели (англосаксонской), получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих дру-
гих странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы выступают автономно, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.
Вторая модель местного самоуправления -европейская континентальная, или французская, присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии и была заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами; строится на основе сочетания выборности представительных и исполнительных органов местного самоуправления и назначении из центра на места полномочных представителей государственной власти, которые имеют свой круг полномочий.
Третья модель может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испано-язычных государствах Латинской Америки. В рамках данной модели на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет - местный нормотворческий орган, алькальд - его исполнительный орган. [15]
Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице, в полномочия которого входит контроль за деятельностью совета. Принципиальное отличие от вышеуказанных систем муниципального управления имеет советская модель, которая к настоящему времени во многом отошла в историю. Она была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентирующихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме советская модель продолжает сохраняться лишь в немногих странах, таких как Китай, Куба, КНДР [16].
В рамках этой модели совет рассматривается как орган государственной власти, избирающий в свою очередь другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Государственные должностные лица для контроля за деятельностью совета не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. При этом советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы.
Таким образом, в зарубежных странах четко прослеживается государственность местного самоуправления. Несмотря на то, что во многих странах наблюдается тенденция к разграничению
государственной администрации и местного самоуправления, тем не менее, органы местного самоуправления все в большей степени вовлекаются в решение государственных дел. Суть европейского местного управления выражается в том, что государство передает часть своих полномочий непосредственно гражданам, реализующим их через органы власти на местах. В отличие от этого, в Российской Федерации акцент делается на самостоятельность и автономность местного самоуправления, на исключительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. В этом заключается особенность современной российской модели местного самоуправления, которая получила юридическое закрепление на конституционном уровне.
Переходя к вопросу о принципах местного самоуправления, следует сказать, что они отражают основные идеи и закономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления [17].
Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функционирование институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы.
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления. Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».
Самостоятельность местного самоуправления подразумевает прямой запрет для органов государственной власти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономического развития. Население самостоятельно определяет конкретные формы осуществления местного
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
самоуправления и структуру муниципальных органов.
Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государственности, относительна. Существуя в пределах одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя в конечном счете наряду с другими системами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности. Рассмотрим некоторые из них. Прежде всего, это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления.
Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также объективного характера - очерченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией. Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики деятельность органов государственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге не только затрагивает интересы населения муниципальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном, хотя источник у них единый - многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий - уровень местного самоуправления. Акцент на органи-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
зационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Список литературы:
[1] Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов. — 1987. — С. 8.
[2] Толкачев Х.Б., Хабибуллин А.Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: система, характеристики, особенности реализации. — Уфа. — 1990. — С. 46.
[3] Синюкова Т.В. Юридические гарантии как метод регулирования правового положения личности // Вопросы теории государства и права. Межвузовский сборник научных работ. — Саратов. — 1991. — Вып. 9. — С. 150—160.
[4] Лучин В.О. Конституционные институты / Современный конституционализм. — М. — 1990. — С. 35.
[5] Общая теория права и государства: Учебник для юрид. ВУЗов / Под ред. акад.
B.В. Лазарева. — М. — 1994. — С. 187—192.
[6] Петров В.В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом РФ Закона «Об охране окружающей природной среды») // Вестник МГУ. — Сер. 11. Право. — 1993. — № 3. —С. 10—12.
[7] Грищук В.А., Грищук М.В. Муниципальная служба в контексте программы «Реформирования государственной службы» // Евразийский Союз Ученых. 2015. № 8-1 (17). С. 26-28.
[8] Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации.— М. — 1990.—
C. 60—61.
[9] Каллагов Т.Э. Цель, задачи и функции муниципальной службы // Образование и право. 2021. № 1. С. 65.
[10] Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. — Воронеж. — 1984. — С. 19.
[11] Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[12] Местное самоуправление. Основы системного подхода / Под ред. А.Е. Когута, В.А. Гневко. СПб., 1997. С. 34.
[13] Скуратов Ю.И. О негативных процессах в практике применения законодательства о местном самоуправлении //Городское управление. 1997. № 3.
[14] Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971.
[15] Петроградская А.А. Реализация конституционных принципов муниципальной службы // Образование и право. 2019. № 2. С. 42-43.
[16] Местное самоуправление в зарубежных странах: Информац. обзор. М., 1994.
[17] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2004. С.44.
Spisok literatury:
[1] Matuzov N.I. Pravovaya sistema i lichnost'.
— Saratov. — 1987. — S. 8.
[2] Tolkachev H.B., Habibullin A.G. Lichnye kon-stitucionnye prava i svobody grazhdan SSSR: sistema, harakteristiki, osobennosti realizacii. — Ufa.
— 1990. — S. 46.
[3] Sinyukova T.V. YUridicheskie garantii kak metod regulirovaniya pravovogo polozheniya lich-nosti // Voprosy teorii gosudarstva i prava. Mezhvu-zovskij sbornik nauchnyh rabot. — Saratov. — 1991.
— Vyp. 9. — S. 150—160.
[4] Luchin V.O. Konstitucionnye instituty / Sovremennyj konstitucionalizm. — M. — 1990. — S. 35.
[5] Obshchaya teoriya prava i gosudarstva: Uchebnik dlya yurid. VUZov / Pod red. akad. V.V. Lazareva. — M. — 1994. — S. 187—192.
[6] Petrov V.V. Ekologicheskij kodeks Rossii (k prinyatiyu Verhovnym Sovetom RF Zakona «Ob ohrane okruzhayushchej prirodnoj sredy») // Vestnik
MGU. — Ser. 11. Pravo. — 1993. — № 3. —S. 10—12.
[7] Grishchuk V.A., Grishchuk M.V. Munici-pal'naya sluzhba v kontekste programmy «Reform-irovaniya gosudarstvennoj sluzhby» // Evrazijskij Soyuz Uchenyh. 2015. № 8-1 (17). S. 26-28.
[8] Socialisticheskoe pravovoe gosudarstvo: koncepciya i puti realizacii. — M. — 1990. — S. 60—61.
[9] Kallagov T.E. Cel', zadachi i funkcii munici-pal'noj sluzhby // Obrazovanie i pravo. 2021. № 1. S. 65.
[10] Bobrova N.A. Garantii realizacii gosudarst-venno-pravovyh norm. — Voronezh. — 1984. — S. 19.
[11] Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. № 40. St. 3822.
[12] Mestnoe samoupravlenie. Osnovy sistem-nogo podhoda / Pod red. A.E. Koguta, V.A. Gnevko. SPb., 1997. S. 34.
[13] Skuratov YU.I. O negativnyh processah v praktike primeneniya zakonodatel'stva o mestnom samoupravlenii //Gorodskoe upravlenie. 1997. № 3.
[14] Barabashev G.V. Municipal'nye organy sovremennogo kapitalisticheskogo gosudarstva (SSHA, Velikobritaniya). M., 1971.
[15] Petrogradskaya A.A. Realizaciya kon-stitucionnyh principov municipal'noj sluzhby // Obrazovanie i pravo. 2019. № 2. S. 42-43.
[16] Mestnoe samoupravlenie v zarubezhnyh stranah: Informac. obzor. M., 1994.
[17] Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal'noe pravo Rossii. M., 2004. S.44.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
