CC BY
27DOI: 10.24412/2076-1503-2022-4-85-90 NIION: 2018-0076-4/22-588 MOSURED: 77/27-023-2022-4-787
КАЛЛАГОВ Т.Э.,
кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета ФГБОУ ВПО ГГАУ, e-mail: mail@law-books.ru
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Аннотация. В статье автор исследует правовую природу и конституционные гарантии института муниципальной службы. Сделан вывод о том, что в юридической литературе при исследовании проблемы гарантий высказываются следующие идеи: во-первых, рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы; во-вторых, не отождествлять гарантии с другими понятиями, а именно мерами правовой охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственностью; в-третьих, исследовать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации, а также в аспекте формы определенной общности конституционных норм.
Ключевые слова: муниципальная служба, Конституция, государственная власть, местное самоуправление, права человека, государственные полномочия, разделение властей.
KALLAGOV Т.Е.,
PhD in Law, associate professor, dean of Law Department FGBOU VPO GGAU
LEGAL NATURE AND CONSTITUTIONAL GUARANTEES OF MUNICIPAL SERVICE: THEORY AND PRACTICE
Annotation. In the article, the author explores the legal nature and constitutional guarantees of the institution of municipal service. The article concludes that the following ideas are expressed in the legal literature in the study of the problem of guarantees: first, to consider guarantees as an element of the legal system; secondly, not to identify guarantees with other concepts, namely, legal protection measures, legal protection measures, legal liability; thirdly, to investigate as an independent category having its own features, object of influence, structure, system, methods of implementation, as well as in terms of the form of a certain commonality of constitutional norms.
Key words: municipal service, Constitution, state power, local self-government, human rights, state powers, separation of powers.
В широком плане понятием «гарантии прав человека» охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на полную реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод граждан, на устранение возможных причин и препятствий их неполного осуществления. Хотя эти факторы и весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного его осуществления.
Абсолютное большинство гарантий в виде условий обеспечивает благоприятную обстановку, в атмосфере которой гражданин может эффективно пользоваться своими конституционными
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
правами и свободами. Такие условия образуют внешнюю среду деятельности каждого человека и гражданина и не зависят от его воли и желания, ибо они имеют корни в общественном и государственном строе [1]. Гарантии в виде средств и способов обеспечения и охраны конституционных прав и свобод создаются не каждым отдельным гражданином, а обществом, государством, коллективом и используются ими для претворения указанных прав и свобод в жизнь. Однако вместе с этим существуют и такие условия и средства охраны конституционных прав и свобод граждан, формирование и пользование которыми во многом зависит от них самих, их воли и желания. То есть под гарантиями понимаются условия и средства, при наличии и с помощью которых
обеспечиваются фактическая реализация и всесторонняя охрана прав и свобод всех и каждого человека в отдельности.
В юридической литературе при исследовании проблемы гарантий высказываются следующие идеи: во-первых, рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы [2]; во-вторых, не отождествлять гарантии с другими понятиями, а именно мерами правовой охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственностью [3]; в-третьих, исследовать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации [4], а также в аспекте формы определенной общности конституционных норм [5].
В.С. Афанасьев внес в позицию С.С. Алексеева и Н.В. Витрука несколько существенных дополнений, согласно которым, во-первых, необходимо рассматривать негативные воздействия на процесс реализации прав человека (без изучения и профилактики которых невозможна эффективная деятельность по укреплению законности и обеспечению прав личности), и, во-вторых, на практике гарантии действуют только как совокупность каких-либо явлений и процессов, включающих как положительные, так и отрицательные воздействия [6].
Юридические гарантии будут эффективно действовать только в том случае, если они будут основываться и функционировать на принципе «гарантия гарантиям» [7], что по большому счету являлось и является несбыточным идеалом для многих поколений. Подход В.В. Петрова к проблеме гарантий не отрицает в своих работах В.С. Нерсесянц, утверждающий, что юридические гарантии воплощают идею такого согласованного действия права и государства, когда одни формы, направления и функции государственно-правовой регуляции и деятельности служат вместе с тем защитным механизмом для других и, наоборот. Получается сложная и многоликая соподчиненная система регуляции. Именно в контексте взаимной поддержки и согласованности разных частей и аспектов государственно-правового комплекса отдельные специальные формы и конструкции юридических гарантий прав и свобод личности могут реально осуществить свою защитную роль [8].
Получается, что юридические гарантии сами нуждаются в юридических гарантиях, в форме которых выступают правовое государство и правовые законы [9]. Действительно, мнение В.С. Нерсесянца весьма аргументировано. Однако, на наш взгляд, «соподчиненная система регуляции», упомянутая выше, является продуктом (результатом) нередко длительного государственно-правового строительства в стране.
В России начала XXI в. с очевидностью можно констатировать, что юридические гарантии юридических гарантий (по В.С. Нерсесянцу, правовое государство и правовые законы) не созданы, что эти понятия «на бумаге», скрупулезно занесенные законодателем в Конституцию РФ и другие нормативные правовые акты, не являются «гарантиями гарантий» хотя бы потому, что их просто не существует в реальной действительности.
Если рассматривать модель идеального функционирования юридических гарантий прав и свобод, то ее вершиной будет правовое государство. Как невозможно в процессе строительства дома построить сначала крышу, а потом фундамент и стены, так и нельзя применительно к России (да и любой другой стране, где демократические принципы только начинают вписываться во внутригосударственную систему) говорить, в первую очередь, о необходимости абстрагированного строительства правового государства, а во вторую — о взаимодействии конкретного гражданина с конкретным государственным органом [10].
Поскольку все отрасли права имеют нормы, закрепляющие те или иные средства и способы соблюдения, исполнения и использования прав и свобод, представляется целесообразной классификация юридических гарантий в соответствии с делением системы права на отдельные отрасли: конституционно-правовые, административно-правовые, административно-процессуальные, гражданско-правовые, гражданско-процессуальные, гражданско-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, трудовые гарантии, семейно-правовые, международно-правовые гарантии и др. Классификация гарантий прав и свобод (кстати, так же как и классификация основных прав и свобод) достаточно условна. Наличие специальных государственных органов и материальная поддержка отдельных социальных групп могут рассматриваться как экономические гарантии. Наличие соответствующих нормативных актов, возможность обжаловать в суд действия или бездействие государственных органов — как гарантии юридические.
Итак, гарантии могут быть определены как «юридически значимые и организационно-определенные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах права, способы достижения целей этих норм, организационно-правовые условия перевода регулирующих возможностей права в действительность, в фактическое поведение субъектов правоотношений» [11]. В случае возникновения угрозы существованию конституционных прав и свобод вступают в действие гарантии — средства защиты. Такой подход позво-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
ляет определить их как условия и средства (факторы), обеспечивающие фактическую реализацию прав, свобод и защиту в случае неправомерного посягательства на них.
Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления [12]. Конституция РФ впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Развивая конституционные положения, в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший организационные, территориальные, финансовые, экономические основы местного самоуправления.
В 2003 г. принимается новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составивший основу реформирования муниципального управления в нашей стране. Согласно Конституции РФ и этому закону местное самоуправление представляет собой комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах: как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства и является одним из элементов конституционного строя России; как право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения; как форму народовластия.
В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 Конституции РФ. В первой из названных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Согласно этому определению местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Кон-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
ституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Указанное определение принципиально отличается от прежнего, содержащегося в одноименном Законе 1995 г., в котором местное самоуправление определялось как деятельность населения, а не как форма власти. Примечательно, что до принятия нового Закона термин «власть» с местным самоуправлением не употреблялся, что давало основания считать местное самоуправление общественной организацией, хотя реально это, действительно, форма власти, т.к. без властных полномочий ни о каком решении местных вопросов не может быть и речи [13]. Исходя из характеристик местного самоуправления, можно выделить присущие ему признаки:
- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
- пределы самостоятельности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- многообразие организационных форм осуществления;
- организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;
- учет мнения населения, исторических, культурных, национальных и иных местных особенностей.
Формирование и развитие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется не только с учетом отечественного опыта, но и под влиянием зарубежного муниципального опыта [14]. В юридической литературе различаются четыре основные системы местного самоуправления: англосаксонская, французская, или континентальная, иберийская и система советов. Основным критерием для типологизации здесь служат принципы взаимоотношений и разделения компетенции между центральными и местными органами. В рамках первой модели (англосаксонской), получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы выступают автономно, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.
Вторая модель местного самоуправления -европейская континентальная, или французская, присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии и
была заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами; строится на основе сочетания выборности представительных и исполнительных органов местного самоуправления и назначении из центра на места полномочных представителей государственной власти, которые имеют свой круг полномочий.
Третья модель может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испано-язычных государствах Латинской Америки. В рамках данной модели на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет - местный нормотворческий орган, алькальд - его исполнительный орган [15].
В зарубежных странах четко прослеживается государственность местного самоуправления. Несмотря на то что во многих странах наблюдается тенденция к разграничению государственной администрации и местного самоуправления, тем не менее органы местного самоуправления все в большей степени вовлекаются в решение государственных дел. Суть европейского местного управления выражается в том, что государство передает часть своих полномочий непосредственно гражданам, реализующим их через органы власти на местах. В отличие от этого, в Российской Федерации акцент делается на самостоятельность и автономность местного самоуправления, на исключительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. В этом заключается особенность современной российской модели местного самоуправления, которая получила юридическое закрепление на конституционном уровне.
Переходя к вопросу о принципах местного самоуправления, следует сказать, что они отражают основные идеи и закономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления [16].
Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функционирование институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы.
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом суть местного самоуправления. Кон-
ституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».
2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном, хотя источник у них единый - многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий - уровень местного самоуправления. Акцент на организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа, строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.
3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Экономическая самостоятельность местного самоуправления определяется наличием муниципальной собственности и правом на самостоятельное управление ею. К объектам муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).
4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом и использованием исторических, националь-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
ных, культурных и иных местных традиций. Этот принцип можно рассматривать в трех аспектах: а) территориальном; б) национальном; в) структурном.
Территориальный аспект предполагает осуществление местного самоуправления в границах различных административно-территориальных единиц с учетом исторических особенностей и устоявшихся традиций. Так, в Саратовской области муниципальные образования созданы в составах районов, административных центров соответствующих районов и округов, входящих в районы, одно городское муниципальное образование - Саратов - административный центр субъекта Российской Федерации; в Астраханской области - в городских, районных и сельских поселениях; в Пензенской области - в городских и сельских поселениях, а районы являются государственными административно-территориальными единицами.
Список литературы:
[1] Петроградская А.А. Реализация конституционных принципов муниципальной службы // Образование и право. - 2019. - № 2. - С. 43.
[2] Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов, 1987. — С. 8.
[3] Толкачев Х.Б., Хабибуллин А.Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: система, характеристики, особенности реализации. — Уфа, 1990. — С. 46.
[4] Синюкова Т.В. Юридические гарантии как метод регулирования правового положения личности // Вопросы теории государства и права: межвуз. сб. науч. работ. — Саратов, 1991. — Вып. 9. — С. 150-160.
[5] Лучин В.О. Конституционные институты // Современный конституционализм. — М., 1990. — С. 35.
[6] Общая теория права и государства: учеб. для юрид. вузов / под ред. В.В. Лазарева. — М., 1994. — С. 187-192.
[7] Петров В.В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом РФ Закона «Об охране окружающей природной среды») // Вестник МГУ. — Сер. 11. Право. — 1993. — № 3. — С. 10-12.
[8] Грищук В.А., Грищук М.В. Муниципальная служба в контексте программы «Реформирования государственной службы» // Евразийский союз ученых. - 2015. - № 8-1 (17). - С. 26-28.
[9] Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. — М., 1990. — С. 60-61.
[10] Каллагов Т.Э. Цель, задачи и функции муниципальной службы // Образование и право. -2021. - № 1. - С. 65.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
[11] Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. — Воронеж, 1984. — С. 19.
[12] Барабашев Г.В. Mестное самоуправление. - M., 1996. - С. 14; Авакьян С.А. Mестное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник MTY - Сер 11. Право. -
1996. - № 2; Краснов MA Введение в муниципальное право. - M., 1993. - С. 34; Постовой Н.В. Mестное самоуправление: история, теория, практика. - M., 1995.
[13] Скуратов Ю.И. О негативных процессах в практике применения законодательства о местном самоуправлении // Городское управление. -
1997. - № 3.
[14] Барабашев Г.В. Mуниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). - M., 1971.
[15] Петроградская А.А. Реализация конституционных принципов муниципальной службы // Образование и право. - 2019. - № 2. - С. 42-43.
[16] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Mуниципаль-ное право России. - M., 2004. - С. 44.
Spisok literatury:
[1] Petrogradskaya A.A. Realizaciya kon-stitucionnyh principov municipal'noj sluzhby // Obra-zovanie i pravo. - 2019. - № 2. - S. 43.
[2] Matuzov N.I. Pravovaya sistema i lichnost'. — Saratov, 1987. — S. 8.
[3] Tolkachev H.B., Habibullin A.G. Lichnye kon-stitucionnye prava i svobody grazhdan SSSR: sistema, harakteristiki, osobennosti realizacii. — Ufa, 1990. — S. 46.
[4] Sinyukova T.V. Yuridicheskie garantii kak metod regulirovaniya pravovogo polozheniya lich-nosti // Voprosy teorii gosudarstva i prava: mezhvuz. sb. nauch. rabot. — Saratov, 1991. — Vyp. 9. — S. 150-160.
[5] Luchin V.O. Konstitucionnye instituty // Sovremennyj konstitucionalizm. — M., 1990. — S. 35.
[6] Obshchaya teoriya prava i gosudarstva: ucheb. dlya yurid. vuzov / pod red. V.V. Lazareva. — M., 1994. — S. 187-192.
[7] Petrov V.V. Ekologicheskij kodeks Rossii (k prinyatiyu Verhovnym Sovetom RF Zakona «Ob ohrane okruzhayushchej prirodnoj sredy») // Vestnik MGU. — Ser. 11. Pravo. — 1993. — № 3. — S. 10-12.
[8] Grishchuk V.A., Grishchuk M.V. Munici-pal'naya sluzhba v kontekste programmy «Reform-irovaniya gosudarstvennoj sluzhby» // Evrazijskij soyuz uchenyh. - 2015. - № 8-1 (17). - S. 26-28.
[9] Socialisticheskoe pravovoe gosudarstvo: koncepciya i puti realizacii. — M., 1990. — S. 60-61.
[10] Kallagov T.E. Cel', zadachi i funkcii munici-pal'noj sluzhby // Obrazovanie i pravo. - 2021. - № 1. - S. 65.
[11] Bobrova N.A. Garantii realizacii gosudarst-venno-pravovyh norm. — Voronezh, 1984. — S. 19.
[12] Barabashev G.V. Mestnoe samoupravle-nie. - M., 1996. - S. 14; Avak'yan S.A. Mestnoe samoupravlenie v RF: koncepcii i resheniya novogo zakona // Vestnik MGU. - Ser 11. Pravo. - 1996. - № 2; Krasnov M.A. Vvedenie v municipal'noe pravo. -M., 1993. - S. 34; Postovoj N.V. Mestnoe samoupravlenie: istoriya, teoriya, praktika. - M., 1995.
[13] Skuratov Yu.I. O negativnyh processah v praktike primeneniya zakonodatel'stva o mestnom samoupravlenii // Gorodskoe upravlenie. - 1997. - № 3.
[14] Barabashev G.V. Municipal'nye organy sovremennogo kapitalisticheskogo gosudarstva (SShA, Velikobritaniya). - M., 1971.
[15] Petrogradskaya A.A. Realizaciya kon-stitucionnyh principov municipal'noj sluzhby // Obrazovanie i pravo. - 2019. - № 2. - S. 42-43.
[16] Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal'noe pravo Rossii. - M., 2004. - S. 44.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
