CC BY
146ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА
И ГОСУДАРСТВА
УДК 342.5 А. Н. Мещеряков
Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России
Система конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти в Российской Федерации
АННОТАЦИЯ. Введение. Предметом исследования являются конституционно-правовые принципы осуществления государственной власти в Российской Федерации. Предлагается определение конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти как закрепленной в нормах конституционного права совокупности структурированных, взаимосвязанных, подчиненных единой цели базовых идей и положений, определяющих организационные и функциональные параметры осуществления государственной власти в Российской Федерации.
Доказывается несогласованность конституционных положений, регулирующих порядок установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В качестве варианта решения данной проблемы предлагается закрепление правила о конституционном установлении данных принципов и их дальнейшем законодательном регулировании. Рассматриваются основные подходы к систематизации конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти, исследование которых проводится исходя из деления на организационные, определяющие общие начала построения системы органов государственной власти, и функциональные, устанавливающие правовые основы их деятельности.
Выводы. Обосновывается вывод о наличии закрепленной в нормах конституционного права единой внутренне согласованной системы конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти, дополнение которой в ходе конституционной реформы 2020 г. интегративным принципом единства системы публичной власти задает новый вектор государственно-правового развития.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: система принципов, конституционно-правовые принципы, организационные принципы, функциональные принципы, публичная власть, государственная власть, осуществление государственной власти.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Мещеряков А. Н. Система конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти в Российской Федерации // Научный портал МВД России. 2021. № 1 (53). С. 8-17.
A. N. Meshcherykov
Tyumen Advanced Training Institute of the MIA of Russia
System of constitutional-legal principles of exercise of the state power in the Russian Federation
ABSTRACT. Introduction. The subject of this research is the constitutional and legal principles of the exercise of state power in the Russian Federation. Proposed definition of constitutional and legal principles of the exercise of state power as a set of structured, interconnected, subordinated to a single goal basic ideas and provisions that are established in the norms of constitutional law that determine the organizational and functional parameters of the exercise of state power in Russian Federation.
Evidence. The inconsistency of constitutional provisions which regulate the establishment of general principles for the organization of a system of state authorities and local self-government is proved. As a way to solve this problem, it is proposed to fix the rule on the constitutional establishment of these principles and their further legislative regulation. The main approaches to the systematization of constitutional and legal principles for the exercise of state power are examined, the research of which is carried out on the basis of division into organizational ones that determine the general principles of building a system of state authorities, and functional ones that establish the legal foundations of their activities.
Conclusions. The conclusion that there is a united, internally agreed system of constitutional legal principles for exercising state power, set in constitutional law is substantiated. Being supplemented with the integrative principle of the unity of the public authority system in the course of the 2020 constitutional reform it sets a new vector of state legal development.
KEYWORDS: system of principles, constitutional-legal principles, organizational principles, functional principles, public power, state power, exercise of state power.
FOR CITATION: Meshcherykov A. N. System of constitutional-legal principles of exercise of the state power in the Russian Federation // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2021. № 1 (53). P. 8-17 (in Russ.).
Введение
Вопросы создания идеальной модели государственного управления относятся к одним из наиболее актуальных на протяжении всей истории существования государства. Наличие различных конструкций организации органов государственной власти, форм и способов реализации государственных полномочий на протяжении многих лет позволило выработать разные организационно-правовые модели, объединяющим началом которых являются конституционно-правовые принципы организации государства и государственной власти.
Как отмечает Н. М. Коркунов, «задача науки государственного права заключается в выяснении юридических принципов, лежащих в основании государства» [11, с. 3]. Построение современного государства предполагает обязательное закрепление в конституционном законодательстве соответствующей основам конституционного строя внутренне непротиворечивой системы принципов осуществления государственной власти.
Вместе с тем на сегодняшний день ни в конституционно-правовом законодательстве, ни в государственно-правовой доктрине не сформировался единый подход к пониманию принципов осуществления государственной власти и построению их согласованной системы.
Исследованием конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти в Российской Федерации занимались такие известные ученые, как С. А. Авакьян, А. В. Безруков, В. А. Лебедев, М. С. Саликов и др. Однако многие вопросы, связанные с их пониманием, закреплением в нормативных правовых актах, систематизацией, остаются исследованными не в полной мере.
Актуальность темы исследования обусловлена и конституционной реформой, инициированной Посланием Президента РФ Федеральному Собранию 15 января 2020 г., в котором глава государства указал на необходимость закрепления в Конституции принципов единой системы публичной власти1. В 2020 г. в Конституцию РФ внесены новые положения, определяющие конфигурацию публичной власти2, однако единые принципы
1 См.: Российская газета. 2020. 16 янв.
2 См.: О совершенствовании регулирования отдельных
вопросов организации и функционирования публичной власти : Закон Рос. Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.
осуществления государственной власти так и не были определены. Напротив, в связи с конституционным сближением уровней публичной власти возникло еще большее количество вопросов. С одной стороны, не установлены общие принципы организации системы органов государственной власти, с другой - не определены принципы новой конструкции единой системы публичной власти. Исследование данных принципов, их сопоставление с принципами осуществления государственной власти видятся в качестве одной из приоритетных задач государственно-правовой науки. Не изучив систему конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти, продвинуться в решении обозначенных проблем будет весьма затруднительно.
Указанные обстоятельства обусловили важность исследования системы конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти, изучения их содержания, а также систематизации.
Научная новизна работы заключается в развитии доктрины механизма осуществления государственной власти в Российской Федерации посредством обоснования и нового представления систематизации конституционно-правовых принципов осуществления данного уровня публичной власти.
Осуществление государственной власти как форма реализации функций государства
В юридической науке под государственной властью принято понимать «организованное руководство делами общества со стороны государства и его органов»3. Исходя из того что «понятие власти заключает в себе три элемента: наличность силы, возможность распоряжаться ею и субъект распоряжающийся» [11, с. 24], осуществление государственной власти невозможно без установления ее принадлежности и определения круга субъектов, уполномоченных на ее осуществление, обладающих государственно-властными полномочиями.
В современных демократических государствах не возникает сомнений в принадлежности власти и уполномоченных субъектах. Подобные нормы содержатся и в Конституции РФ: един-
3 Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицин-форм, 2015. C. 194-195.
ственным источником власти является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3).
Конституция РФ устанавливает закрытый перечень субъектов, уполномоченных на осуществление государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ч. 1 ст. 11). В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11).
Согласно Конституции РФ распоряжение любой властью производится в форме ее осуществления: народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); государственная власть в РФ осуществляется... (ст. 10); государственную власть в РФ осуществляют. (ч. 1 ст. 11); особенности осуществления публичной власти. (ч. 3 ст. 131).
Осуществление государственной власти не является исключительно нормативной конструкцией. В юридической науке чаще используется понятие механизма осуществления государственной власти, детальное урегулирование которого, как отмечает С. А. Авакьян, является одной из задач конституционного права4.
Итак, осуществление - это основная и единственная форма реализации любой власти: власти народа, власти государственной, власти публичной. Данные виды власти не могут быть разделены, поскольку власть народа может осуществляться лишь двумя способами - непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). А власть публичная осуществляется органами местного самоуправления и органами государственной власти (ч. 3 ст. 132), объединяя в себе власть государственную и власть народа, осуществляемую через органы местного самоуправления.
Власть народа, осуществляемая через органы государственной власти, именуется государственной. В отношении власти, реализуемой через органы местного самоуправления, как явления сравнительно нового в юридической науке и в практике Конституционного Суда РФ используется несколько терминов: «муниципальная власть» [4], «местная публичная власть»5, «власть
4 См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 385.
5 По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона
Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 15 янв. 1998 г. № 3-П //
местного сообщества» [6, с. 84]. При этом в структуре публичной власти государственная власть занимает ведущее положение, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления - полномочие государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и «органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие»6.
Отсюда осуществление государственной власти в Российской Федерации можно рассматривать как способ выражения власти народа, реализуемый в деятельности органов государственной власти и направленный на выполнение функций государства.
Осуществление государственной власти, как и любой другой упорядоченной деятельности, невозможно без наличия принципов, устанавливающих исходные начала, базовые идеи, ключевые параметры реализации данного вида публичной власти.
Понятие конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти и основные подходы к их систематизации
Осуществление государственной власти не может быть процессом стихийным. Любая практическая деятельность человека носит системный характер, ее обязательными признаками являются структурированность, взаимосвязанность составных частей, подчиненность единой цели [16, с. 3-5].
Упорядоченность осуществления государственной власти задается правовыми принципами, которые, формируя ее микромодель, должны быть представлены в виде единой внутренне согласованной системы. Как молекулы ДНК несут информацию о строении организма, так и принципы определяют строение и развитие всей конструкции осуществления государственной власти, обладая высокой степенью обобщенности, но при этом задавая конкретные правила и общий замысел ее существования.
Закрепленные в нормах конституционного права принципы приобретают юридическое, кон-
Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 4, ст. 532.
6 По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 1 дек. 2015 г. № 30-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226.
ституционно-правовое значение. И. А. Алешкова под принципом конституционного права понимает формально устойчивый авторитетный императив, определяющий вектор развития права, содержащий правовую информацию, сформированную на основе обобщения закономерностей и опыта правового и индивидуального регулирования, являющуюся достоверной и социально значимой для регулирования общественных отношений в сфере конституционного права [2, с. 175]. Как отмечает Н. А. Арапов, принцип конституционного права есть юридическая форма выражения этической конституционно значимой идеи (стандарта) и средство придания ей правового (внешне обязывающего) значения [3, с. 106].
Отсюда под конституционно-правовыми принципами осуществления государственной власти следует понимать закрепленные в нормах конституционного права базовые идеи, положения, стандарты, определяющие организационные и функциональные параметры осуществления данного уровня публичной власти. Принципы осуществления государственной власти становятся конституционно-правовыми только в том случае, если они прямо предусмотрены в нормах конституционного права или обосновываются в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В ином случае они не могут влиять ни на развитие законодательства, ни на совершенствование правоприменительной практики.
В конституционном закреплении принципов осуществления государственной власти имеется ряд противоречий. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесены общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления определены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф37. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ8, принятие которого предусмотрено ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, установлены общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако общие принципы организации системы органов государственной власти - всей системы, как это предусмотрено Кон-
7 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
8 См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
ституцией РФ, законом не установлены.
Формулировка п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления вступает в конкуренцию с другими ее нормами, поскольку данные принципы устанавливаются Конституцией РФ, тогда как законодательством - регулируются.
Поправками, внесенными в Конституцию РФ в 2020 г., указанная коллизия не была разрешена. Напротив, в новой редакции ч. 3 ст. 132 появляется «единая система публичной власти в Российской Федерации». Учитывая, что в эту систему входят органы местного самоуправления и органы государственной власти, предусмотренные п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления являются не чем иным, как принципами организации системы публичной власти. Это создает очередную конкуренцию норм, поскольку п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит организацию публичной власти к исключительному ведению Российской Федерации.
Устранить указанные противоречия в тексте Конституции РФ возможно заменой в п. «н» ч. 1 ст. 72 слова «установление» на «регулирование» и исключением из ч. 1 ст. 77 Конституции РФ словосочетания «установленными федеральным законом». В этом случае установление данных принципов остается в исключительном ведении РФ, а их регулирование осуществляется в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.
Еще одна научная проблема связана с отсутствием официального толкования словосочетания «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Его можно понять как принципы единой системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Или как принципы единой системы органов государственной власти и отдельной от нее единой системы органов местного самоуправления. А. Ф. Жданов видит эту норму следующим образом: «Общие принципы организации системы органов государственной власти и общие принципы организации местного самоуправления» [9, с. 13].
Включение в единую систему, с одной стороны, органов государственной власти (субъектов ее осуществления), а с другой - местного самоуправления (конституционного права граждан, формы организации власти народа) видится логической ошибкой. Концепция публичной власти предполагает возможность объединения в еди-
ную систему принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Справедливым будет говорить об общих принципах организации государственной власти и местного самоуправления. На это, в частности, указывают С. А. Авакьян: «В совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее организации и деятельности» [1, с. 8], А. В. Безруков: «В современных исследованиях уже не только отмечается интегрирующая роль публичной власти, но предлагается и доказывается принцип единства публичной власти в государстве, реализуемый на различных уровнях и объединяющий государственную власть и местное самоуправление» [4, с. 23-24] и многие другие авторы. Смешение же органов публичной власти и уровней публичной власти в одной норме видится недопустимым.
С учетом обозначенных проблем правильное изложение п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ видится как «регулирование общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления», а точнее, «регулирование общих принципов организации системы органов публичной власти», но это уже тема следующей конституционной реформы.
В юридической науке существуют различные основания систематизации принципов осуществления государственной власти. В частности, по уровню регулирования выделяют видовые (общие принципы) и родовые принципы [8], их еще называют общими и производными. Например, Конституционный Суд РФ выводит из принципа разделения властей не закрепленный в Конституции РФ принцип сдержек и противове-сов9, который становится производным от него. Производные принципы позволяют развивать конституционные идеи, заложенные в общих принципах, и направлены на их правильное понимание и применение.
Научный интерес представляет систематизация принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, основанная на выделении их разных организационных аспектов: «источнико-правовые; территориальные; институциональные; компетенци-онные; финансово-материальные; взаимоотношения» [10, с. 159-160]. Она позволяет группировать принципы по сферам общественных отношений,
9 См.: По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации : поста-
новление Конституционного Суда Рос. Федерации от 1 июля 2015 г. № 18-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 28, ст. 4335.
в которых они находят свою реализацию.
Выделение в осуществлении государственной власти организационного и функционального аспектов позволяет систематизировать принципы в группу организационных, определяющих построение органов государственной власти (субъектов, ее осуществляющих), и функциональных, устанавливающих порядок осуществления государственно-властных полномочий.
При этом следует понимать, что любая систематизация носит весьма условный характер. Например, принцип разделения властей нельзя однозначно отнести ни к одной, ни к другой категории, поскольку он определяет как организацию системы органов государственной власти, так и деятельность по ее осуществлению. И все же в первую очередь разделение властей - принцип организационный, поскольку без построения системы невозможна никакая ее деятельность.
Таким образом, конституционно-правовые принципы осуществления государственной власти могут быть отнесены к той или иной группе с известной долей условности на основании значимости или приоритетности их влияния на организационный или функциональный аспект ее осуществления.
Организационные принципы осуществления государственной власти
Принцип единства системы публичной власти. Внесенными в 2020 г. поправками в Конституцию РФ включен ряд положений относительно публичной власти. В частности, на данный принцип указывают ч. 2 ст. 80 Конституции РФ: «...органов, входящих в единую систему публичной власти» и ч. 3 ст. 132: «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти».
Принцип единства системы публичной власти предполагает, что данная система в государстве является единственной и не может быть создано никакой другой, а объединенные этим понятием государственная власть и муниципальная власть образуют единую систему.
Конституционализация данного принципа не только влияет на всю систему принципов осуществления государственной власти, но и порождает некоторые противоречия. Например, А. В. Безруков указывает на сложность его корреляции с принципом организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления, закрепленным в ст. 12 Конституции РФ [5, с. 5].
Возникает проблема его соотношения с принципом единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), который, являясь ос-
новой конституционного строя, должен быть родовым по отношению к остальным принципам, однако становится производным от принципа единства системы публичной власти. С учетом данного принципа возможен пересмотр правовой позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти10.
Принцип федерализма. Часть 1 ст. 1 Конституции РФ, устанавливая федеративную форму государственного устройства нашей страны, определяет универсальный принцип федерализма.
М. С. Саликов отмечает, что «федерализм можно определить как учение, определяющее характер взаимодействия различных уровней публичного властвования на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка» [14, с. 54]. Такое широкое понимание федерализма указывает на то, что, являясь в первую очередь организационным принципом осуществления государственной власти, он также определяет общие правила ее реализации, выступая основой для функциональных принципов согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий.
Из ч. 3 ст. 5 Конституции РФ следует производный от принципа федерализма принцип государственной и территориальной целостности.
Принцип разделения властей является, пожалуй, одним из наиболее спорных. Обоснованная в трудах Полибия, Платона, Аристотеля, получившая развитие в эпоху Просвещения в трудах Дж. Лильборна, Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье и впервые закрепленная в Конституции США 1787 г. данная теория продолжает оставаться основой государственного строительства современных демократических государств [13, с. 9].
Российской государственно-правовой науке он также давно известен. В 1809 г. М. М. Сперанский пишет о правах державной власти в трех отношениях: «Силе законодательной, силе исполнительной и силе судной» [15, с. 9]. В 1875 г. А. Градовский указывает: «Принцип разделения властей находит себе применение там, где воз-
10 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 18 янв. 1996 г. № 2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
никает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти» [7, с. 144]. Однако на практике это не было реализовано.
Советская модель организации власти теорию разделения властей не признавала: «Советская демократия уничтожает отрицательные стороны парламентаризма, особенно разделение законодательной и исполнительной властей»11. С разрушением советской системы данный принцип нашел отражение в конституционном законодательстве.
В Конституции РФ он закреплен в ст. 10: «Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Данная норма связывает его с осуществлением государственной власти, определяя организационное построение ее механизма. Субъекты осуществления государственной власти перечислены в ст. 11 Конституции РФ.
Такое изложение ст. 10 и 11 Конституции РФ вызывает много дискуссий относительно реализации принципа разделения властей в российской государственно-правовой модели. Как отмечает В. А. Лебедев, «закрепленное в Конституции РФ положение о реализации государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную на практике оказалось неисполнимым, поскольку в него не вписывается Президент РФ, такие государственные органы, как Центральный банк России, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата РФ и ряд других» [12, с. 19]. К такой справедливой критике конституционного воплощения данного принципа присоединяются большинство ученых-юристов. И они совершенно правы.
Ключ к решению этой научной проблемы - в высокой степени обобщения принципов в качестве руководящих идей, определяющих в данном случае организацию государственной власти. Как отмечает Н. М. Коркунов, «провести на практике безусловное разделение отдельных функций власти между различными учреждениями представляется делом невозможным и нежелательным. Называя отдельные учреждения в государстве законодательными, судебными, исполнительными, надо иметь в виду, что этим указывают лишь на главную, преобладающую их функцию, не исчерпывающую, однако, всей их компетенции» [11, с. 43]. Таким образом, оставаясь определяющим организационным принципом осуществления государственной власти, принцип разделения властей обладает извест-
11 Советское конституционное право. Л. : Ленинградский ун-т, 1975. С. 334.
ной долей абстракции и не исключает наличия иных органов государственной власти вне заданной им системы.
В качестве производного из данного принципа можно выделить принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Конституционный Суд РФ также отдельно выделяет принципы самостоятельности законодательной и исполнительной ветвей власти12, сдержек и противовесов13, независимости и самостоятельности судебной власти14.
Принцип организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления закреплен в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Данный принцип не исключает единства системы публичной власти, развивая ее за счет разделения на две организационно самостоятельные системы - органы государственной власти и органы местного самоуправления. Здесь вполне применима аналогия с единством государственной власти и ее разделением на законодательную, исполнительную и судебную. Единство публичной власти не отрицает ее разделение на власть государственную и власть муниципальную. Конституционное закрепление принципа организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления является гарантией невмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, за исключением предусмотренных законом случаев, и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Функциональные принципы осуществления государственной власти
Принцип народовластия. Данный принцип закреплен в ст. 3 Конституции РФ о многонацио-
12 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 18 янв. 1996 г. № 2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
13 См.: По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 1 июля 2015 г. № 18-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 28, ст. 4335.
14 См.: По делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 25 февр. 2004 г. № 4-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 9, ст. 831.
нальном народе как единственном источнике власти. Он является развитием идей народного представительства, раскрывая сущность которого, Б. Н. Чичерин отмечает, что «представительное начало в своей полноте является как бы юридическим вымыслом, но это вымысел, вытекающий из самого существа дела, из государственного начала, из отношения власти к гражданам, из господства общего блага над частными целями», и далее: «в самом существе представительства лежит двойственный характер. оно является вместе и выражением свободы, и органом власти, свобода возводится здесь на степень государственной власти» [17, с. 5-8]. В такой интерпретации данный принцип определяет сущность и цель осуществления государственной власти.
Принцип суверенитета. Понятие суверенитета, содержащееся в правовой позиции высшего органа конституционного контроля, гласит, что «суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус»15.
Данный принцип проникает во все аспекты функционирования государства и, несомненно, является определяющим для осуществления государственной власти. Сущность принципа суверенитета заключается и в том, что его носителем является многонациональный народ РФ, это предполагает осуществление государственной власти исходя из интересов и в целях удовлетворения его потребностей. Любое противопоставление, несоответствие процесса осуществления государственной власти интересам народа противоречит идее, заложенной принципом суверенитета. В государственно-правовой науке также существует дискуссия о суверенитете народа и государственном суверенитете, но это тема отдельного исследования.
Принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В его осно-
15 По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728.
ве лежит единственная, закрепленная в Конституции РФ обязанность государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). Исходя из того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17), права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эти конституционные положения в полной мере раскрывают сущность данного принципа, делая его одним из наиболее регламентированных среди функциональных.
Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов вытекает из конституционной характеристики нашего государства как правового (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) и закреплен в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, устанавливающей, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Указанный принцип определяет, что осуществление государственной власти должно соответствовать требованиям Конституции РФ и законодательства. Государственная власть может осуществляться только установленными субъектами в предусмотренных формах. Любое отклонение от данного принципа, если это выходит за установленные законодательством пределы правоприменительного усмотрения, влечет наступление юридической ответственности.
Принцип согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти закреплен в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, определяющей, что Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти; п. «е.5» ст. 83, относящем к целям Государственного Совета РФ обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти; ч. 3 ст. 132 о взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти, входящих в единую систему публичной власти в РФ. Конкретные формы организации взаимодействия органов публичной власти выражаются в установленных законодательством полномочиях органов публичной власти и
реализуются при ведущей роли органов государственной власти, в первую очередь - Президента РФ, а также высших должностных лиц субъектов РФ, обладающих соответствующими полномочиями.
Данный принцип также можно рассматривать в качестве производного от организационных принципов федерализма и организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления, поскольку если нет организационного разделения полномочий по осуществлению государственной власти между уполномоченными субъектами, то не возникает потребности в согласованном функционировании и взаимодействии.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий. Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство РФ основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Статьи 71-73 Конституции РФ задают общую логику такого разграничения. Вместе с тем, как отмечается в юридической литературе, в настоящее время в науке конституционного права не выработан унифицированный понятийный аппарат для определения «предметов ведения» (применимо к территориальным образованиям), «полномочий» (в отношении органов публичной власти), а также их разграничения [9, с. 10-11].
Применительно к осуществлению государственной власти данный принцип реализуется посредством установления полномочий органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) и их осуществления с соблюдением установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения.
Данный принцип является производным от принципа федерализма, находится в тесной взаимосвязи с принципами единства системы публичной власти, согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти. Только в совокупности данных принципов можно обеспечить эффективную реализацию функций государства, гарантировать осуществление прав и свобод человека и гражданина.
Принцип признания и гарантированности местного самоуправления продиктован ст. 12 Конституции РФ, согласно которой в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Это достигается, в частности, за счет принципа организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления, оз-
начающего, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем данный принцип не исключает возможности вмешательства органов государственной власти в их деятельность в установленных законом случаях. Согласно ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.
Заключение
Проведенное исследование позволило обосновать следующие основные выводы.
1. Государственная власть в Российской Федерации как особый вид публичной власти, направленный на выполнение функций государства в интересах его населения, находит свою реализацию в форме осуществления. Осуществление государственной власти - это особый вид деятельности уполномоченных субъектов - органов государственной власти, направленный на достижение установленных в Конституции целей в процессе реализации государственно-властных полномочий. Осуществление государственной власти происходит в рамках особого конституционно-правового механизма, включающего субъектов ее осуществления, их полномочия (организационный аспект) и установленные в конституционно-правовом законодательстве формы и методы их деятельности (функциональный аспект).
2. Под конституционно-правовыми принципами осуществления государственной власти следует понимать закрепленную в нормах конституционного права совокупность структурированных, взаимосвязанных, подчиненных единой цели базовых идей, положений, стандартов, определяющих организационные и функциональные параметры осуществления данного уровня публич-
ной власти. Являясь руководящими началами осуществления государственной власти, они не только определяют текущее состояние конституционно-правового механизма ее осуществления, но и задают направление его развития, обозначая итоговую цель как идеальную политико-правовую конструкцию (народовластие, разделение властей, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина и т. д.).
3. В юридической науке встречаются различные подходы к систематизации принципов осуществления государственной власти. Вместе с тем специфику осуществления государственной власти в большей мере отражает деление принципов на организационные, определяющие организационное построение системы органов, осуществляющих государственную власть, и функциональные - устанавливающие порядок их деятельности. Поскольку любая систематизация обладает высоким уровнем абстракции, а принципы как руководящие идеи имеют обобщающий характер и оказывают влияние на всю систему осуществления государственной власти, их отнесение к группе организационных или функциональных является условным и основано на исследовательской оценке их влияния на построение системы органов государственной власти или порядок их деятельности.
4. Организационные и функциональные принципы имеют глубокие причинно-следственные связи, влияют друг на друга и в своей совокупности образуют единую внутренне согласованную систему конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем нормативное закрепление конституционно-правовых принципов осуществления государственной власти содержит ряд противоречий, требующих дальнейшего совершенствования конституционного текста.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авакьян С. А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. № 4. С. 7-13.
2. Алешкова И. А., Молокаева О. Х. Обзор научной дискуссии, состоявшейся в рамках проведения научно-практического «круглого стола» на тему «Реализация принципов конституционного права - основа обеспечения правопорядка» // Государство и право. 2020. № 4. С. 174178. 00! : 10.31857/Б013207690009322-6.
3. Арапов Н. А. К вопросу о понятии «принцип» в конституционном праве: его определение и функции // Петербургский юрист. 2016. № 1. С. 102-113.
4. Безруков А. В. Государственная и муниципальная
власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. С. 23-28.
5. Безруков А. В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 6. С. 3-9.
6. Васильев В. И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 80-91.
7. Градовский А. Начала русского государственного права. Т. ! : О государственном устройстве. - СПб. : Типография М. Стасюлевича, 1875. - 436 с.
8. Дмитриев М. А. Обязательность оценки регулирующего воздействия как общий принцип организации системы органов государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации // Российский юридический журнал. 2020. № 2. С. 118-129.
9. Жданов А. Ф. Конституционно-правовые вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2009. - 30 с.
10. Жданов А. Ф. Пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2007. № 2. С. 153-160.
11. Коркунов Н. Сравнительный очерк государственного права иностранных держав. Ч. I : Государство и его элементы. - СПб., 1906. - 164 с.
12. Лебедев В. А. Конституционное развитие России // Lex Russica. 2018. № 11. С. 16-22. DOI : 10.17803/17295920.2018.144.11.016-022.
13. Мещеряков А. Н. Правовое положение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе разделения властей : монография. - Екатеринбург : Уральский юридический институт МВД России, 2013. - 102 с.
14. Саликов М. С. Федеративный строй России: понятие и содержание // Юридический вестник ДГУ. 2018. Т. 25. № 1. С. 53-61. DOI : 10.21779/2224-0241-2018-25-153-61.
15. Сперанский М. М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). - М. : Типо-литография товарищества И. Н. Кушнерев и К. Пимен, 1905. - 359 с.
16. Чернышов В. Н. Теория систем и системный анализ. - Тамбов : Тамбовск. гос. техн. ун-т, 2008. - 96 с.
17. Чичерин Б. О народном представительстве. - М. : Тип. Грачева и К., 1866. - 552 с.
REFERENCES
1. Avak'yan S. А. Vestnik Sibirskogo yuridicheskogo in-stituta MVD Rossii (Bulletin of the Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2018, No. 4, pp. 7-13.
2. Аleshkova I. А., Molokaeva O. Kh. Gosudarstvo i pravo (State and law), 2020, No.4, pp. 174-178, DOI : 10.31857/ S013207690009322-6.
3. Аrapov N. А. Peterburgskij yurist (Petersburg lawyer), 2016, No. 1, pp. 102-113.
4. Bezrukov А. V. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie (State power and local government), 2015, No. 6, pp. 23-28.
5. Bezrukov А. V. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo (Constitutional and municipal law), 2020, No. 6, pp. 3-9.
6. Vasil'ev V. I. Zhurnal rossijskogo prava (Journal of Russian Law), 2017, No. 1, pp. 80-91.
7. Gradovskij А. Nachala russkogo gosudarstvennogo prava. T. I : O gosudarstvennom ustrojstve (The beginnings of Russian state law), vol. I: On the state structure, St. Petersburg: Printing house of M. Stasyulevich, 1875, 436 p.
8. Dmitriev M. А. Rossijskijyuridicheskijzhurnal (Russian legal journal), 2020, No. 2, pp. 118-129.
9. Zhdanov А. F. Konstitutsionno-pravovye voprosy ustanovleniya obshhikh printsipov organizatsii sistemy or-ganov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federatsii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk (Constitutional and legal issues of establishing general principles for organizing the system of state authorities and local self-government in the Russian Federation: Extended abstract of candidate's thesis), Yekaterinburg, 2009, 30 p.
10. Zhdanov А. F. Rossijskijyuridicheskijzhurnal (Russian legal journal), 2007, No. 2, pp. 153-160.
11. Korkunov N. Sravnitel'nyj ocherk gosudarstvennogo prava inostrannykh derzhav. Ch. I: Gosudarstvo i ego ehle-menty (Comparative sketch of the state law of foreign powers. Part I: The State and Its Elements), St. Petersburg, 1906, 164 p.
12. Lebedev V. А. Lex Russica, 2018, No. 11, pp. 16-22, DOI: 10.17803/1729-5920.2018.144.11.016-022.
13. Meshheryakov А. N. Pravovoe polozhenie vysshego dolzhnostnogo litsa sub"ekta Rossijskoj Federatsii v sisteme razdeleniya vlastej: monografiya (Legal status of the highest official of the subject of the Russian Federation in the system of separation of powers: monograph), Ekaterinburg: Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2013, 102 p.
14. Salikov M. S. Yuridicheskij vestnik DGU (Legal Bulletin Dagestan State University), 2018, vol. 25, No. 1, pp. 53-61, DOI: 10.21779/2224-0241-2018-25-1-53-61.
15. Speranskij M. M. Plan gosudarstvennogo preobra-zovaniya (vvedenie k Ulozheniyu gosudarstvennykh zakonov 1809 g.) (State transformation plan (introduction to the Code of State Laws of 1809), Moscow: Tipo-lithography of the partnership I. N. Kushnerev and K. Pimen, 1905, 359 p.
16. Chernyshov V. N. Teoriya sistem i sistemnyj analiz (Systems theory and systems analysis), Tambov: Tambov State Technical University, 2008, 96 p.
17. Chicherin B. O narodnom predstavitel'stve (On the people's representation), Moscow: Printing house Grachev and K., 1866, 552 p.
Рукопись поступила в редакцию 07.08.2020, принята к публикации 15.02.2021.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Александр Николаевич Мещеряков, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры философии иностранных языков и гуманитарной подготовки сотрудников органов внутренних дел федерального государственного казенного учреждения дополнительного профессионального образования «Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75) AuthorID: 105809 ORCID ID: 0000-0001-9676-2816 ResearcherID: AAS-3148-2020 E-mail: 12.00.02@mail.ru Тел.: 8 (3452) 59-85-46
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Aleksandr N. Meshcheryakov, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Chair of philosophy, foreign languages and humanitarian training of law enforcement officers of the Federal state-owned establishment of additional vocational education «Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation» (Amurskaya Str., 75, Tyumen, 625049, Russian Federation) AuthorID: 105809 ORCID ID: 0000-0001-9676-2816 ResearcherID: AAS-3148-2020 E-mail: 12.00.02@mail.ru Tel.: 8 (3452) 59-85-46
