CC BY
20ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ КОМИТЕТА ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
В связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан Ю.А. Гурмана и ИИ. Болтушенко на нарушение их конституционных прав положениями ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 31 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «б» п. 31 ст. 9 и п. 4 ст. 12 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», ч. 2 и 3 ст. 9, ст. 211 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», п. 4 ст. 1 Закона Челябинской области «О внесении изменений в Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» и Закон Челябинской области «Об избирательных комиссиях в Челябинской области», сообщаем.
Основным содержанием обеих жалоб является тезис о том, что применённые в конкретном деле положения избирательного законодательства не содержат необходимых гарантий права гражданина быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования в том случае, когда на соответствующих выборах применяется пропорциональная избирательная система, предусматривающая избрание всех депутатов по спискам кандидатов, выдвинутым политическими партиями. Следовательно, такие положения, по мнению заявителей, противоречат Конституции Российской Федерации.
При этом в жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации оспаривается только конституционность ч. 3 ст. 9 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 г. № 36-30 «О муниципальных выборах в Челябинской области» «в части, допускающей учреждение уставом муниципального образования пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований».
Мотивируя вывод о неконституционности указанной нормы, заявитель отмечает, что в соответствии с федеральным законодательством при применении пропорциональной избирательной системы единственными коллективными субъектами избирательного процесса, реализующими право быть избранными в представительные органы, являются политические партии. При этом Федеральным законом «О политических партиях» установлены достаточно жёсткие требования к общей численности политических партий, а также к количеству их региональных отделений и их численности, что обеспечивает общероссийский характер этого вида общественных объединений. По мнению заявителя, передача решения вопросов местного значения «федеральным коллективным субъектам с условием представительства более чем в половине регионов России» «означает централизацию управления на местах и посягает на саму суть местного самоуправления и приводит к утрате его реального содержания».
Заявитель полагает, что законодатель субъекта Российской Федерации, закрепляя возможность установления в муниципальном образовании пропорциональной избирательной
30
>1<
Данная правовая позиция изложена в письме председателя Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А.И. Александрова от 6 июня 2011 г. (исх. № 3.1-34/326), адресованном судье Конституционного Суда Российской Федерации Л.М. Жарковой.
системы, допустил неоправданное чрезмерное ограничение прав граждан быть избранными в органы местного самоуправления, что не соответствует ст. 19 (ч. 2), 32 (ч. 2), 130, 131 Конституции Российской Федерации.
Позиция заявителя представляется недостаточно мотивированной.
В самом деле, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации, следовательно, вопросы установления гарантий права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления являются прерогативой федерального законодателя.
Положение ч. 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» соответствует ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.
То есть заявителю следовало бы оспаривать в первую очередь именно эти положения федерального законодательства, а не положения принятых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Что касается мнения заявителя о неправомерности вообще применять пропорциональную избирательную систему при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в условиях, когда единственным видом избирательного объединения, обладающим правом выдвиже-
ния списков кандидатов, являются общероссийские политические партии, данная позиция также представляется недостаточно обоснованной.
В соответствии с п. 21 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Порядок реализации указанного права, в том числе порядок создания объединения или союза политической партии с иным общественным объединением, его региональным отделением или иным структурным подразделением, порядок включения кандидатур, предложенных таким общественным объединением, в списки кандидатов установлены Федеральным законом «О политических партиях». В частности, п. 51 ст. 25 данного Федерального закона установлено, что число кандидатур, включаемых в выдвигаемый политической партией список кандидатов по предложению общественного объединения или его соответствующего структурного подразделения, должно быть не более 15 процентов от числа всех кандидатов, но не менее одной кандидатуры.
Таким образом, в федеральном законодательстве установлены определённые гарантии и механизмы, в соответствии с которыми общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, - в том числе региональные и местные общественные объединения - могут выдвигать кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований в рамках пропорциональной избирательной системы.
Жалоба граждан Российской Федерации Ю.А. Гурмана и ИИ. Болтушенко представляется более аргументированной. Из жало-
31
№4/2011
32
бы следует, что в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Следовательно, именно в федеральном законодательстве должны содержаться все необходимые гарантии реализации гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В частности, федеральным законом должны быть предусмотрены процедуры, гарантирующие гражданину Российской Федерации, не являющемуся членом какой-либо политической партии или общественного объединения, возможность быть выдвинутым кандидатом в депутаты Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования.
И, хотя само по себе установление пропорциональной избирательной системы не противоречит Конституции Российской Федерации, с учётом вышеизложенного, на наш взгляд, заслуживают внимания доводы заявителей, согласно которым действующие редакции федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержат достаточных гарантий реализации права граждан быть избранными депутатами представительных органов муниципальных образований.
Так, п. 31 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливается: если законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской
Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами этого представительного органа муниципального образования. Тем самым федеральный законодатель фактически переадресовал решение вопроса об установлении надлежащих гарантий реализации пассивного избирательного права законодателям субъектов РФ.
Аналогично, ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Представляется, что законом субъекта Российской Федерации могут регулироваться порядок назначения, подготовки, проведения, определения результатов муниципальных выборов, но гарантии избирательных прав граждан при их проведении должны быть установлены федеральным законом.
Примером установления вышеназванных гарантий в федеральном законодательстве может служить механизм, в соответствии с которым общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, могут включать своих кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в списки кандидатов, выдвигаемые политическими партиями (п. 21 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Вместе с тем, механизм, гарантирующий реализацию пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами не только политических партий, но и иных общественных объединений, в федеральном законодательстве не установлен.
