CC BY
16ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОКТОРА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОРА В.И. ВАСИЛЬЕВА*
1. Сущность жалоб граждан Гурмана Ю.А., Болтушенко И.И. и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации состоит в том, что в Хомутининском сельском поселении Увельского муниципального района Челябинской области, где проживают граждане Гурман Ю.А. и Болтушенко И.И., Уставом сельского поселения мажоритарная система выборов в представительный орган поселения была заменена пропорциональной системой выборов, в результате чего указанные граждане, не являющиеся членами политических партий, которые выдвинули свои списки кандидатов на прошедших 11 октября 2009 года выборах Совета Хо-мутининского сельского поселения, и не поддерживающие данные списки, не смогли непосредственно реализовать свое конституционное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, выдвинуть свои кандидатуры, а также участвовать в выдвижении кандидатов в депутаты и голосовать за них.
Гражданин Гурман Ю.А., поддерживающий его Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П., а также гражданин Болтушенко И.И. считают, что для обеспечения конституционного права граждан быть избранными в представительный орган Хомутининского сельского поселения необходимо, чтобы выборы проводились не по пропорциональной, а по мажоритарной или смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательным системам. Причем, мажоритарная или смешанная избирательная система должны применяться при выборах не только представительных органов сельских поселений, но и представительных органов всех муниципальных образований, исходя из конституционной природы местного самоуправления.
В этой связи они считают необходимым признать неконституционность соответствующих норм федеральных законов и основанных
на них норм законов Челябинской области, которыми предусматривается возможность применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы.
2. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на ограниченных территориях с традиционно сложившимися особенностями решения местных задач, обусловленных социально-экономическими, социально-культурными, историческими и другими факторами. Местные задачи, как это следует из ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивающего и конкретизирующего конституционные основы местного самоуправления, связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, то есть составляют компонент повседневной жизни граждан, проживающих в городах и селах.
Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-
*
Васильев Всеволод Иванович - главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравни- 57
тельного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
58
ния через выборные и другие органы местного самоуправления.
Данным правовым положениям корреспондирует ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ), указывающая в качестве отличительных признаков местного самоуправления его максимальную приближенность к гражданам и масштаб территориальных образований, на которых оно осуществляется.
Из смысла указанных норм Конституции Российской Федерации вытекает, что на уровне местного самоуправления формы непосредственного волеизъявления граждан должны применятся в большей мере, чем на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Отсюда следует, что и выборы органов местного самоуправления, в том числе представительных органов, должны в большей степени осуществляться при непосредственном участии населения не только в голосовании за кандидатов, но и в их выдвижении. Субъектами избирательного процесса, как и местного самоуправления в целом, прежде всего, выступают граждане индивидуально, а также существующие в рамках местного сообщества территориальные и социальные коллективы (органы общественного местного самоуправления, профессиональные группы, организации по интересам и т.д.) сообразно их численности, организованности, степени участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании. И обратные связи депутатов представительных органов муниципальных образований должны быть шире, чем у депутатов представительных органов государственной власти, включая право отзыва депутатов избирателями.
Все эти и другие особенности избирательной демократии на муниципальном уровне не может обеспечить пропорциональная избирательная система. При ее применении невозможно реализовать право отзыва депутатов избирателями. В определенной мере использование этой системы было бы оправдано, если наряду с партийными списками кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, право выдвижения списков кан-
дидатов принадлежало иным общественным объединениям, действующим в границах муниципальных образований. Однако федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О политических партиях» содержат правило, в соответствии с которым единственными коллективными субъектами избирательного процесса при применении пропорциональной системы выборов являются политические партии.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении № 11-П от 16 июля 2007 г., уясняя конституционный смысл законодательного регулирования порядка формирования политических партий, указал, что такое регулирование осуществляется с целью интеграции интересов и потребностей общества в целом и различных территориальных слоев и групп России, отражать которые могут только достаточно крупные политические партии. В том же Постановлении Суд указал, что партии создаются в целях участия граждан России в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли. Однако, кроме политических, у российских граждан имеются другие интересы и потребности, связанные с повседневной жизнью местных сообществ (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), которые призвано обеспечивать местное самоуправление. Именно по этой причине нет оснований рассматривать оспариваемый заявителями порядок муниципальных выборов по пропорциональной системе как механизм возможно более полного и пропорционального выражения интересов социальных групп, образующих местное сообщество.
Отсутствие в избирательном процессе, организованном на муниципальном уровне по пропорциональной системе, коллективного или индивидуального субъекта местного самоуправления опровергает также довод о возможности рассматривать этот процесс в качестве баланса местных и общегосударственных интересов. Участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения только представи-
телей федеральных политических партий является неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах и противоречит конституционной сущности местного самоуправления.
3. Учитывая, что в муниципальных образованиях могут действовать общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, а число граждан, не входящих в состав политических партий и не поддерживающих их идеологию, может быть значительным, а также, что кандидаты, включенные в партийные списки, могут не выражать их локальные интересы, Федеральный закон «О политических партиях» и, соответственно, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрели возможность включения в партийные списки кандидатур, предложенных общественными объединениями, не являющимися политическими партиями, по согласованию с соответствующей политической партией. Кроме того, ч. 5 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях» предусмотрена возможность рассмотрения предложений кандидатур, не являющихся членами данной политической партии, о включении их в соответствующий партийный список кандидатов. Пунктом 31 ч. 3 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами данного представительного органа муниципального образования.
В соответствии с этим правилом ст. 211 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» определено, что каждый гражданин Российской Фе-
дерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований вправе обратиться в любую политическую партию, ее региональное отделение или иное структурное подразделение с предложением о включении его в список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением. В случае поддержки данной кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии (при наличии регионального отделения политической партии указанные члены политической партии должны состоять в данном региональном отделении) она должна быть рассмотрена на заседании постоянно действующего органа политической партии, на конференции, общем собрании регионального отделения или иного структурного подразделения.
Конституционный Суд Российской Федерации ранее уже высказывался по вопросу об обеспечении индивидуального права гражданина быть избранным депутатом в условиях, когда используется пропорциональная избирательная система как применительно к выборам законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, так и к выборам представительного органа муниципального образования. В частности, в своем Определении от 17 июня 2008 г. № 436-О-О Суд указал, что право граждан на обращение в любое избирательное объединение с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением, является одной из гарантий осуществления пассивного избирательного права гражданина. Однако признать такую гарантию достаточной для обеспечения права граждан быть избранными депутатами представительных органов как субъектов Российской Федерации, так, в особенности, муниципальных образований, где значение реализации индивидуального пассивного избирательного права весьма велико, было бы неправильно. Осуществление указанного права на обращение зависит целиком от воли соответствующего избирательного объединения (политической пар-
тии или ее региональной структуры). В этом случае право гражданина, как указывает сам Конституционный Суд Российской Федерации, не предполагает соответствующую обязанность политического объединения (политической партии). Конституционный Суд Российской Федерации объясняет эту ситуацию тем, что в условиях свободных выборов реализация избирательных прав осуществляется на добровольной основе. Однако этот тезис недостаточно обоснован. Добровольность выборов означает право потенциального субъекта избирательного процесса войти или не войти в этот процесс. Если он решает участвовать в выборах, его избирательные права в полной мере должны быть обеспечены путем законодательного урегулирования соответствующих избирательных процедур, в том числе определением условий применения той или иной избирательной системы. Такое обеспечение отсутствует, а право граждан быть избранными депутатами представительных органов муниципальных образований чрезмерно ограничено. Причем те гарантии, которые существуют, будучи нереальными, на практике не применяются. На прошедших выборах представительных органов как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований по пропорциональной системе в партийных списках кандидатов в депутаты почти не было непартийных граждан.
4. При применении на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы возникает противоречие между индивидуальным пассивным избирательным правом гражданина - члена местного сообщества и пассивным избирательным правом политических партий, которые являются, согласно действующему законодательству, единственными коллективными субъектами избирательного процесса.
Выход из данной ситуации заключается не в том, чтобы дополнять пропорциональную систему выборов процедурами ей не свойственными, а в том, чтобы отказаться от применения на муниципальных выборах данной системы, используя вместо нее мажоритарную или смешанную - мажоритарно-пропорциональную - системы. При этом необходимо учитывать многообразие типов муниципальных образований и различия (прежде всего по численности населения) муниципальных образований одного типа.
В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
На основании п. 3 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органами местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
На практике передаваемые муниципалитетам государственные полномочия занимают достаточно большое место в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Во многих случаях затраты на их реализацию достигают третьей части местных бюджетов. Органам местного самоуправления сельских и городских поселений передаются единичные, небольшие по объему работ, государственные полномочия или такие полномочия вообще не передаются. Именно поэтому в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, прежде всего в деятельности их представительных органов, оправдано участие федеральных политических партий, которое обеспечивается путем использования на муниципальных выборах элементов пропорциональной избирательной системы. Применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной - мажоритарно-пропорциональной (но не пропорциональной) - избирательной системы обеспечивает в их деятельности баланс государственных и местных интересов. Присутствие в представительных органах депутатов -членов политических партий позволяет учесть разные подходы при выработке оптимальных решений, направленных на осуществление государственных полномочий, а мнение депутатов, кандидатуры которых выдвинуты населе-
нием или путем самовыдвижения, не позволяет игнорировать нужды и потребности местных сообществ. При этом применение смешанной избирательной системы дает нужный результат, прежде всего, в крупных муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых достаточно многочисленны, чтобы можно было создать в них дееспособные, достаточные по численности партийные фракции.
Данные обстоятельства в определенной степени учитываются федеральным законодателем. Часть 18 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», хотя и не ограничивает возможность применения пропорциональной избирательной системы в любом муниципальном образовании в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, ориентирует субъекты Российской Федерации и, соответственно, муниципальные образования на применение пропорциональной и смешанной избирательных систем именно в муниципальных районах и городских округах, причем в тех из них, представительные органы которых состоят из 20 и более депутатов.
Поскольку органы местного самоуправления городских и сельских поселений в отличие от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов не осуществляют государственные полномочия или осуществляют единичные государственные полномочия, участие в их деятельности федеральных политических партий не имеет правового смысла. Кроме того, надо иметь в виду, что, будучи в большинстве своем малочисленными по составу населения, эти муниципальные образования могут формировать представительные органы только с малым числом депутатов. Согласно ч. 6 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения с численностью населения менее 1000 человек может составлять 7 человек; от 1000 до 10000 человек - 10 человек. Сельских поселений с такой численностью населения - подавляю-
щее большинство. Создание в представительных органах, формируемых в данных поселениях, фракций политических партий не является оправданным.
Объективная закономерность состоит в том, что малые территориальные коллективы предоставляют большие возможности для самоуправления, чем крупные. Поэтому в поселенческих муниципальных образованиях потенциал непосредственного участия населения в местных делах, в том числе выборных, более высок, чем в муниципальных районах и городских округах. И депутаты представительных органов находятся здесь в прямых, непосредственных отношениях с избирателями. Всем этим обстоятельствам в оптимальной степени соответствует применение на выборах представительных органов сельских поселений мажоритарной избирательной системы.
Действующее избирательное законодательство субъектов Российской Федерации идет именно по этому пути. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется именно мажоритарная избирательная система. Реже - смешанная избирательная система.
5. С учетом изложенного следует признать не соответствующими ст. 12, 130, 132, ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации в их совокупности, п. 31 ст. 32, п. 18 ст. 35, пп. 164 и 165 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 31 ст. 23 и ст. 351 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; пп. 1 и 2 ст. 211 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 г. №36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» в той мере, в какой они предусматривают возможность применения пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов муниципальных образований и применение пропорциональной и смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательных систем на выборах представительных органов сельских поселений.
61
