CC BY
86
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ № 27 2012
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO HUMANITIES
№ 27 2012
УДК 94(47)+329.013
ВЫБОРЫ ПО ПАРТИЙНЫМ СПИСКАМ В РАМКАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Е. А. ШАПОШНИКОВА Московский государственный областной университет, кафедра политологии e-mail: [email protected]
Шапошникова Е. А. - Выборы по партийным спискам в рамках реформирования местного самоуправления в современной России // Известия ПГПУ им. В.Г. Белинского. 2012. № 27. С. 1110-1114. - Статья посвящена изучению распространения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне после начала реализации реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Автор проводит анализ перехода от мажоритарной избирательной системы, наиболее распространенной в н. 2000-х гг., до постепенного законодательного введения пропорциональной системы на местных выборах в РФ. Итогом закрепления пропорциональных выборов на местном уровне автор называет принятие Закона об обязательном использовании в той или иной форме системы выборов по партийным спискам в муниципалитетах РФ.
Ключевые слова: Выборы, политические партии, пропорциональная избирательная система, выборы по партийным спискам.
Shaposhnikova E. A. - Election based on parties lists during reforms of local government in modern Russia // Izv. Penz.gos. pedagog. univ.im.i V.G. Belinskogo. 2012. № 27. С. 1110-1114. - The article is devoted to studying of proportional election system expansion at the level of municipal governments after start of local government reforms in Russian Federation. The author analyses escape from majority election system, the most wide spread in the 2000th, until gradual legislative introduction of the proportionate election system for municipal elections in the Russian Federation. In Author’s belief, the result of proportionate election introduction at the municipal level, is implementation of the Law concerning more or less compulsory adoption of party list elections to the municipal authorities of the Russian Federation.
Keywords: elections, political parties, proportional elections system, party lists elections.
После принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [20] от 6 октября 2003 г. в России была выстроена двухуровневая модель местного самоуправления: поселения -муниципальные районы. Поселения (раньше они существовали лишь в 31 субъекте федерации) - это базовый и наиболее близкий к населению уровень местного самоуправления. Он осуществляет деятельность по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах. Районы, в свою очередь, занимаются координацией деятельности поселений.
Теперь количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза: примерно с 12 500 до 24 208. Появилось более 12 000 новых муниципальных образований. Количество сельских поселений - 19 892, число городских поселений увеличилось более, чем в 4 раза и составило 1756 [3]. Следовательно, теперь населению необходимо было избрать 12 121 представительный орган и 8 523 главы вновь созданных муниципальных образований. А избрано депу-
татами органов местного самоуправления в результате реализации реформы было около 250 тыс. человек [8. С. 34].
Местные выборыв большинстве муниципальных образований являются практически единственной реально существующей формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, благодаря которой население может хоть как-то повлиять на существующую власть.
По сравнению с законом о местном самоуправлении 1995 г. [18], Федеральный закон № 131-ФЗ практически ничего не изменил в предусмотренном ранее порядке проведения муниципальных выборов. Однако, если раньше порядок проведения муниципальных выборов определялся законами субъектов РФ, то теперь в соответствии с п.3 ст.23 Федерального закона о местном самоуправлении основным источником правового регулирования муниципальных выборов являются федеральные законы и принимаемыми в соответствии с ними законы субъектов РФ [20].
В н. 2000-х гг. муниципальные выборы проводились в основномпо мажоритарной избирательной системе, потому что политические партии за редким исключением были не в состоянии выдвинуть своих кандидатов в представительные органы местного самоуправления [17. С. 59]. После реализации Федерального закона № 131-ФЗ и значительном увеличении количества представительных органов муниципальных образований в России, активность политических партий на муниципальных выборах по-прежнему оставалась достаточно слабой. Так, в 2005 г. 99,6% представительных органов были сформированы по мажоритарной системе.
Однако после 2005 г. количество регионов, применяющих систему выборов по партийным спискам, увеличивается. Так, смешанная система появляется в Тульской, Волгоградской, Нижегородской, Сахалинской областях. Полностью по партийным спискам избирается представительный орган в г. Волжский в Волгоградской области [12].
В начале 2006 г. смешанная система применяется на выборах в 53 муниципальных образованиях 8 субъектов (красноярский край, Волгоградская, нижегородская, Томская, Тульская, Сахалинская и Читинская области). В 2006-2007 гг. начали использовать систему партийных списков в Рязани, Сыктывкаре, Владивостоке, ногинском районе Московской области [11].
После 2008-2009 г. полностью по партийным спискам начинают избираться представительные органы в Ставрополе, Электрогорске Московской области, в Алданском районе Республики Саха (Якутия); в ряде муниципальных образований Брянской области; в г. Долгопрудный, Луховицком и Можайском районах Московской области [10]. Смешанная система введена в 5 районах Якутии, в 70 муниципальных образованиях Тверской области, в г. Ноябрьск, г. Лабытнанги Ямало-Ненецкого автономного округа, в г. Тольятти Самарской области, в г. Уссурийске Приморского края, в г. улан-удэ, а также еще в 12 городах и районах Бурятии [10].
Федеральный закон о местном самоуправлении в то время предписывал субъектам РФ определить те избирательные системы (числом не менее двух), возможные для использования муниципальными образованиями. Хотя некоторые субъекты РФ (например, Магаданская и Орловская области) выходили из этой ситуации, называя в качестве различных систем, например, мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства. Хотя обе они являются разновидностью одной и той же мажоритарной системы [2. С. 16].
И все таки большинство субъектов РФ приняли законы, в которых устанавливалось использование на муниципальных выборов мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательных систем.
Так, в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства (реже -смешанная или пропорциональная системы); в город-
ских округах и муниципальных районах - смешанная и пропорциональная. Иногда смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, а в ряде случаев при наличии в них значительного числа зарегистрированных избирателей - свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). А в Тульской области для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система при количестве избирателей в этих округах более 20 тыс. человек
[2. С. 18].
С 2010 г. общее число муниципальных образований, применяющих систему партийных списков, постепенно начинает увеличивается: пропорциональная система применяется уже в 43 муниципальных образованиях, смешанная - в 50 [4]. Так, полностью пропорциональная система на муниципальных выборах 10 октября 2010 г. вводится в Дагестане, Спасском районе Приморского края, Гусевском районе Калининградской области [9]. Смешанная система вводится в Тамбове, Оренбурге, в некоторых городах Удмуртии, в ряде районов Смоленской, Тверской, Новосибирской и Псковской областях, Московской области и Забайкальском крае, а также г. Казань, Набережные челны, Альметьевск и Нижнекамск [7. С. 11].
и, наконец, важнейшим элементом в системе выстраивания пропорционализма на муниципальном уровне явился Федеральный закон от 20.03.2011 г. № 38-Ф3 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» [21].
В соответствии с законом, в муниципальных районах и городских округах с численностью представительного органа менее 20 депутатов должна использоваться пропорциональная, смешанная или мажоритарная избирательная система, а при численности представительного органа 20 депутатов и более
- должна применяться пропорциональная или смешанная избирательные системы.
Президент РФ д. А. Медведев отметил, что данный закон укрепит доверие населения к партийной системе и повысит ответственность партий перед избирателями [13].
Также, по мнению некоторых политиков, закон позволит приблизить политические партии к населению [14]; начнут развиваться местные отделения политических партий, которые станут в первую очередь заботиться о доверии населения и заниматься политикой муниципалитетов; повысится ответственность депутата перед своими избирателями, т.к. теперь работу депутата на избирательном участке контролирует политическая партия [5], а за ненадлежащую работу в округе извлечь депутата из партии (что, следователь-
но, повлечет потерю мандата депутатом) гораздо проще, нежели отозвать его от должности населением. Все это является основой к укреплению демократии и партийной системы.
Однако в качестве недостатков введения пропорциональных выборов на муниципальном уровне политические исследователи выделяют гораздо большее количество веских аргументов. Так,
М. котегова отмечает, что политические партии в первую очередь занимаются именно политической деятельностью, а назначение муниципальных представительных органов - хозяйственная деятельность [6].
В результате избрания муниципального представительного органа по партийным спискам, по мнению В. Васильева, отсутствует прямая связь между депутатом и избирателями, когда избиратели не знают, за кого именно они голосуют, т.е. с кого им потом спрашивать выполнение избирательных обещаний. [2. С. 18].
Ведь на местном уровне очень важны не политические лозунги, а конкретные действия депутата. Здесь избиратель во время предвыборной кампании хочет видеть кандидатов, ознакомиться с их биографией, задать интересующие вопросы на предвыборных встречах, и на основании их сделать свои выводы. Поэтому на муниципальных выборах избирателю важно знать своего депутата в лицо. А выборы по партийным спискам обезличивают представительный орган МСу.
Следовательно, роль депутата муниципального представительного органа гораздо лучше прослеживается на мажоритарных выборах, где взаимосвязь между избирателями и кандидатами хорошо прослеживается, и кандидату в депутаты можно точнее изучить настроения, нужды и потребности избирателей.
А обязательное введение пропорциональных выборов на местном уровне может привести к увеличению недоверия избирателей к местным органам власти, а также переориентировать муниципальные представительные органы с решения местных проблем на борьбу за решающее большинство мест в представительном органе на выборах.
Тем более, что в соответствии с конституцией РФ, местное самоуправление - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Оно не относится к органам государственной власти и не занимается политической деятельностью. Поэтому органы местного самоуправления не должны становиться платформой политической борьбы партий за власть и места в представительном органе, а заниматься решением таких важных для местного населения вопросов, как жизнеобеспечение, социальная поддержка нуждающихся, решение местных хозяйственных вопросов и др. Таким образом, введение партийных выборов на муниципальном уровне, превращающее муниципальные выборы в политическую борьбу партий за места в представительном органе, противоречит конституционному принципу независимости местного самоуправления.
из этого следует сделать вывод, что пропорциональная избирательная система больше подходит для
федеральных выборов, а на муниципальном уровне наиболее близкая к населению власть должна заниматься решением не политических вопросов, а таких хозяйственных задач, как, например, ремонт дорог, благоустройство дворовых территорий и т.д.
Поэтому принятие Федерального закона № 38-ФЗ подразумевает под собой «укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления», что, в свою очередь, нарушает принцип Конституции о самостоятельности местного самоуправления
[2. С. 19].
Так посчитали и бывшие депутаты муниципального совета сельского поселения Хомутино Челябинской области Ю. Гурман, И. Болтушенко, а также уполномоченный по правам человека В. Лукин.
По их мнению, при проведении муниципальных выборов исключительно по партийным спискам, беспартийные кандидаты лишены конституционного права быть избранными в органы местного самоуправления. Потому что реализация права быть избранными ставится в этом случае в прямую зависимость «от принадлежности к политическим партиям», а в этом состоит нарушение «принципа равенства прав и свобод граждан, право на свободное выражение мнений и гарантированное конституцией право граждан на местное самоуправление» [16].
Исходя из этого 7 июля 2011 г. Конституционный суд признал недопустимым применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в небольших сельских поселениях с малым количеством депутатов, а следовательно положения ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ч. 2 и ч. 3 ст. 9 закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» не соответствующими Конституции РФ [16].
Теперь федеральные законодательные органы в течение шести месяцев должны установить «критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (и как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений, обязательные для учета в избирательном законодательстве субъектов РФ» и установить метод распределения мандатов между депутатами, при соблюдении которого достоверность результатов выборов будет обеспечена [16].
Но, если уж говорить о введении партийных выборов в муниципалитетах, тоследует обратить внимание на пп. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [19].
В старой редакции обозначенного закона иным общественным объединениям разрешалось участвовать в любых муниципальных выборах. Теперь же общественные объединения не могут соревноваться с политическими партиями, выдвигая на выборах свои списки кандидатов. Поэтому введение выборов по партийным спискам на муниципальном уровне фак-
тически исключает общественные объединения из избирательного процесса, что не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она наиболее адекватна природе местного самоуправления [2. С. 19].
С точки зрения автора, при введении партийных выборов на муниципальном уровне наоборот нужно наоборот дать возможность участия в выборах общественным объединениям, тем самым расширяя политический выбор избирателей.
На муниципальном уровне уместны и различные модификации пропорциональных выборов, позволяющие выразить свое отношение к кандидатам,
- например, система ограниченного вотума, система единственного непередаваемого голоса, система «открытых» списков и система единственного передаваемого голоса [1.С. 125-130].
Также избирать представительный орган по партийным спискам можно только в крупных муниципальных образованиях, сильно урбанизированных районах или крупных городских округах, где крупный по численности представительный орган, хорошо развита партийная система и функционируют отделения основных политических партий. В таких муниципальных образованиях депутаты наиболее отдалены от избирателей, их мало кто знает в лицо, и зачастую решаются не только хозяйственные вопросы, но и политические [2. С. 19].
исходя из вышесказанного, автор делает следующие выводы. Во-первых, реформа местного самоуправления, начатая в России в 2003 г., повлекла за собой значительные изменения в области организационной и территориальной структуры местного самоуправления. Наиболее эффективно реализовать проводимую реформу, по мнению многих авторов, способны муниципальные выборы, которые в России являются фундаментом демократизации общества и механизмом включения граждан в принятие политических решений. Поэтому важным моментом является построение системы эффективных муниципальных выборов в рамках общедемократических преобразований, происходящих в настоящее время Российской Федерации в сфере построения действенной электоральной модели [15].
Во-вторых, Федеральный закон № 38-ФЗ от
20.03.2011 г., предписывающий применение системы выборов по партийным спискам в муниципалитетах, становится значительным шагом на пути закрепления системы партийных выборов на муниципальном уровне.
Однако принятие этого Закона исключает из политического пространства современного Российского государства все имеющиеся несистемные силы, тем самым ограничивая народные демократические инициативы на местном уровне. исходя из этого законодателю было бы целесообразным пересмотреть использование пропорциональной системы в муниципальной практике в той форме, в какой она прописана в данном Федеральном законе № 38-ФЗ.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Белявский Д. С. Роль политических партий в процессе формирования органов и наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления на Юге России //Общественные организации Юга России в контексте становления гражданского общества: история, проблемы и перспективы развития. Материалы региональной научно-практической конференции 15 - 16 октября 2009 г. Ставрополь: изд-во СГУ, 2009. С. 125-130.
2. Васильев В. И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал о выборах. 2010. № 4. С. 16-26.
3. Выписка из протокола заседания ЦИК России от 29 декабря 2005 г. № 164-1-4 «Об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004-2005 годах» // Вестник ЦИК России. 2006. №2.
4. Заявление ассоциации «Голос» по результатам долгосрочного наблюдения хода избирательных кампаний [Электронный ресурс] / Информационное агентство ИА ЯЕХРежим доступа: http://www.iarex.ru/ articles/8443.html#_ftn2.
5. Исходя из доклада Института современного развития «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.» многие политические партии после местных выборов 2005-2008 гг., получив места в представительном органе, прекратили свою работу на местах, что в дальнейшем в ряде муниципалитетов уже привело к потере голосов на следующих выборах / Доклад Института современного развития «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.» [Электронный ресурс]. Сайт Института современного развития. Режим доступа: http://www.insor-russia.ru/.
6. Котегова М. А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт.Дисс. ... канд. юрид. наук. М.: РГБ, 2007. 211с.
7. Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003-2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009. 516 с.
8. Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // ProetContra. 2007. №1 (35). С. 30-42.
9. Кынев А. Понуждение к партийности [Электрон-
ный ресурс] / Информационное агентство Га-зета.гаРежим доступа: http://www.gazeta.ru/
comments/2010/09/16_x_3420077.shtml.
10. Кынев А. Правовые особенности муниципальных выборов 1 марта. [Электронный ресурс] / Информационное агентство RЕGNUM.ruРежим доступа: http:// www.regnum.ru/news/1130385.html.
11. Кынев А. С самоуправлением в России покончено [Электронный ресурс]. Информационное агентство Газета.гаРежим доступа: http://www.gazeta.ru/ comments/2008/10/31_x_2869643.shtml.
12. Кынев А. Центризбирком против всех // Новая газета. 2006. №30. С. 3-4.
13. Медведев расширил представительство полити-
ческих партий на муниципальном уровне [Электронный ресурс]. Информационное агентство РИАНОВОСТИ.гаРежим доступа: http://ria.ru/
politics/20110323/356924855.html.
14. Партии приблизили к населению на одно чтение. Депутаты одобрили законопроект по повышению политической конкуренции на местах [Электронный ресурс]. Информационное агентство Коммерсантъ. гаРежим доступа: http://www.kommersant.ru.
15. Петров Н. Какая власть - такие и выборы, какие выборы - такая и власть (об итогах избирательного цикла 2007-2008г.).М.: Московский центр Карнеги, 2008. Т.10, Вып. 2.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от
07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в РФ и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 18.07.2011. N 29. Ст. 4557.
17. Стрельцов Д. Ю. Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления в Российской Феде-рации.Дисс. ...канд.юрид.наук. М.: РГБ, 2006. 170с.
18. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоу-
правления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28 августа 1995 г.Ст. 3506.
19. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24.Ст.2253.
20. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / / Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
21. Федеральный закон от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // «Собрание законодательства РФ». 28.03.2011. N 13. Ст. 1685.
