CC BY
466
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ
ЮСУБОВ ЭЛЬМАН СУЛЕЙМАНОВИЧ
Кандидат юридических наук,
председатель Избирательной комиссии Томской области, e-mail: [email protected]
Рассматриваются правовое регулирование и практика реализации основных избирательных систем, используемых на выборах в органы местного самоуправления в российских муниципальных образованиях, анализируются недостатки данных избирательных систем и проблемы, связанные с их применением.
This article considers legal regulation and practice of implementation of basic electoral systems used in elections to organs of local government in Russian municipal unions, analyzes the weaknesses of these electoral systems and problems associated with applying them.
Ключевые слова: выборы, избирательная система, местное самоуправление, муниципальное образование, депутат представительного органа
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, а право граждан на участие в решении вопросов местного значения - одним из демократических принципов. Наличие органов местного самоуправления, сформированных непосредственно населением, признается конституционной гарантией реализации его права на местное самоуправление. Сохранение и развитие местного самоуправления провозглашено важным направлением демократизации и децентрализации власти в РФ.
Эффективность местной демократии неразрывно связана со способом формирования представительного органа муниципального образования и используемой при этом избирательной системой. В современном мире применяются самые разнообразные модели выборов в органы местного самоуправления, в том числе сочетающие элементы мажоритарной и пропорциональной систем, квотного представительства, используются прямые и косвенные выборы, а также ротационные и иные механизмы1.
В настоящее время в РФ применяются различные избирательные системы, которые уже являются неотъемлемым элементом местной демократии, - мажоритарная, пропорциональная и смешанная. С использованием двух по-
Key words: Elections, electoral system, local government, municipal union, deputy of a representative body
следних формируются исключительно представительные органы муниципальных образований. Допускаются также косвенные выборы представительного органа. Согласно ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава2. Такое положение дел вполне соответствует конституционным нормам о местном самоуправлении. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а в силу п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-Ф3 порядок формирования представительных органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.
Федеральный закон № 131-Ф3 устанавливает, что законом субъекта Федерации определяются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Конкретная избирательная система, которая используется при проведении
муниципальных выборов, определяется в уставе муниципального образования.
Так, в соответствии с Законом Томской области от 14 февраля 2005 г. «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. от 24 июня 2010 г.) при проведении муниципальных выборов применяются:
мажоритарная избирательная система относительного большинства - при проведении выборов главы муниципального образования по единому избирательному округу;
мажоритарная избирательная система относительного большинства - при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления;
пропорциональная или пропорционально-мажоритарная избирательные системы - при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, если это предусмотрено уставами муниципальных районов и городских округов. В первом случае все депутаты избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов. Во втором - часть депутатов представительного органа избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, а другая часть -по одномандатным (многомандатным) округам. Конкретное число депутатов, избираемых по единому округу, устанавливается уставом муниципального образования.
Согласно Уставу г. Томска на выборах в 2005 г. одна половина депутатов Думы (18 человек) была избрана на основе пропорциональной системы, а вторая половина -с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Однако в дальнейшем избирательная система претерпела существенные изменения. Так, решением Думы г. Томска от 5 августа 2014 г. была введена мажоритарная избирательная система: все 36 депутатов должны были избираться по 18 двухмандатным округам. Позже эта система также была полностью пересмотрена, и возвращена смешанная избирательная система. Решением о внесении изменений в Устав города Томска от 3 февраля 2015 г. общее число депутатов было увеличено до 37. При этом 10 депутатов избираются по пропорциональной избирательной системе, а 27 - по мажоритарной.
Муниципальные образования на выборах депутатов представительных органов в подавляющем большинстве случаев применяют мажоритарную избирательную систему. Пропорциональная избирательная система полностью или частично используется лишь в отдельных
муниципальных образованиях, как правило, в административных центрах (столицах) субъектов РФ (например, в Томске, Омске, Красноярске, Махачкале, Твери). По состоянию на 1 января 2009 г. мажоритарная избирательная система применялась на выборах более чем в 97 % представительных органов местного самоуправления, смешанная избирательная система - в 1,24 %, пропорциональная избирательная система - в 0,25 %3.
В настоящее время достоянием общественности стали новые статистические сведения о видах избирательных систем, использованных на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований - административных центров субъектов РФ за последние пять лет (с 2009 по 2014 г.)4.
2009 г. - 24 административных центра: мажоритарная избирательная система относительного большинства - 17; пропорциональная избирательная система - 3; смешанная избирательная система - 4.
2010 г. - 22 административных центра: мажоритарная избирательная система относительного большинства - 13; пропорциональная избирательная система - 2; смешанная избирательная система - 7.
2011 г. - 13 административных центров: мажоритарная избирательная система относительного большинства - 6; пропорциональная избирательная система - 2; смешанная избирательная система - 5.
2012 г. - 12 административных центров: мажоритарная избирательная система относительного большинства - 0; пропорциональная избирательная система - 2; смешанная избирательная система - 10.
2013 г. - 12 административных центров: мажоритарная избирательная система относительного большинства - 0; пропорциональная избирательная система - 0; смешанная избирательная система - 12.
2014 г. - 20 административных центров: мажоритарная избирательная система относительного большинства - 13; пропорциональная избирательная система - 0; смешанная избирательная система - 7.
При этом правоприменительная практика выявила весьма экзотические случаи использования пропорциональной избирательной системы в сельских и городских поселениях Республики Дагестан, Брянской, Тверской, Тульской, Смоленской областей5. Здесь следует отметить, что в поселениях с небольшим числом избирателей и депутатов крайне сложно распределить мандаты согласно количеству голосов, полученных партиями. Логичнее всего было бы
участие политических партий на выборах депутатов представительного органа поселений в одномандатных и многомандатных округах.
Выбор избирательной системы для формирования представительного органа власти -дело непростое. Избирательное право, избирательное законодательство, избирательная система и избирательная география находятся в отношениях комплементарности. Они взаимодействуют и взаимно дополняют друг друга при формировании органа власти. Именно поэтому они как взаимодействующие элементы должны подходить друг к другу как ключ к замку6.
Представляется, что для муниципальных выборов наиболее подходящей является мажоритарная избирательная система, так как пропорциональная избирательная система значительно ослабляет прямые связи депутата и избирателей. Выборы на основе распределения депутатских мандатов между партийными списками кандидатов политизируют избирательный процесс и деятельность представительного органа местного самоуправления. Однако местное самоуправление не является политической организацией и не занимается политической деятельностью. Оно ведает местным хозяйством, обустройством жизни местного населения и обеспечивает функционирование социальной сферы.
Анализ законодательства субъектов Федерации о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения и самостоятельности регионов при определении вида избирательной системы довольно широки. Общей тенденцией следует признать отсутствие единых общих критериев выбора оптимальной модели избирательной системы. Поэтому очевидно, что одним из условий введения пропорциональной избирательной системы могло бы стать наличие в муниципальном образовании местных отделений всех политических партий или партий, представленных в законодательном органе власти субъекта Федерации.
Одним из серьезных недостатков применения пропорциональной избирательной системы является включение в список кандидатов большого числа лиц, которые после избрания отказываются от депутатского мандата. Российскому обществу и политической традиции широко известны случаи участия на муниципальных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членов Совета Федерации, депутатов законодательных органов власти субъектов РФ и т. д. Например, на выборах депутатов Думы г. Томска V созыва 10 октября 2010 г. по партийным спискам были избраны один член Совета Федерации,
два депутата Государственной Думы, девять депутатов Государственной Думы Томской области. Подавляющее большинство из них отказались от статуса депутата Думы г. Томска и передали свои мандаты другим кандидатам из списков партий.
Очевидно, что это явление нуждается в специальном правовом регулировании. Ведь в соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 муниципальные выборы проводятся только в целях избрания депутата представительного органа местного самоуправления (ст. 23). Исключением из этого следует признать процедуру недавнего прошлого, когда в Совет Федерации делегировались представители субъектов РФ, избранные депутатами представительного
Выборы на основе распределения депутатских мандатов между партийными списками кандидатов политизируют избирательный процесс и деятельность представительного органа местного самоуправления
органа местного самоуправления. Так, в Томской области статусом члена Совета Федерации был наделен В. М. Кресс, избранный депутатом Куяновского сельского поселения Первомайского района.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» избирательными объединениями признаются не только политические партии, но и общественные объединения, уставы которых предусматривают их участие в выборах (подп. 25 ст. 2). Демократический характер данного положения вполне соответствует сущности местного самоуправления. Однако редакция указанного Федерального закона от 5 апреля 2009 г. значительно сужает право общественных объединений на участие в муниципальных выборах: они могут выдвигать кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления только в одномандатных (многомандатных) избирательных округах. Права выдвигать собственные списки кандидатов по единому избирательному округу при пропорциональной избирательной системе они лишены. Очевидно, что это не стимулирует развития общественной инициативы на местном уровне, где она наиболее необходима для разрешения местных проблем.
Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах зна-
чительно осложняет возможность реализации отзыва депутатов, избранных по партийным спискам. Федеральный закон № 131-Ф3 голосование по отзыву депутата относит к числу важнейших институтов непосредственной демократии. Закон Томской области о местном самоуправлении предусматривает возможность отзыва местных депутатов. Возможность отзыва депутата Думы г. Томска закреплена в городском Уставе.
Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления закреплен в законодательстве практически всех субъектов РФ. Сущность его заключается в том, что депутат представительного органа местного самоуправления может быть отозван избирателями путем голосования, т. е. его полномочия прекращаются досрочно7. Поэтому для законодателя остается актуальной проблема выбора
Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах значительно осложняет возможность реализации отзыва депутатов, избранных по партийным спискам
социальной значимости и ценности института отзыва и вида избирательной системы на муниципальных выборах. Мажоритарная избирательная система обеспечивает возможность реализации отзыва депутатов, который вообще невозможно применить при смешанной или пропорциональной избирательных системах. Одной из причин является наличие противоречивых норм в законодательстве о местном самоуправлении.
Еще одной проблемой применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах следует признать формирование закрытого списка кандидатов в депутаты. Это означает, что в составленный партией список кандидатов никаких изменений избиратель вносить не может. Такие списки именуются связанными (жесткими, закрытыми). Если же в списки кандидатов вносить изменения можно, то они называются открытыми (гибкими, свободными).
Открытые списки применяются в сочетании с преимущественным (преференциальным) голосованием. В этом случае избиратель имеет право не только проголосовать за список кандидатов, определенный партией, но и внутри этого списка отдать предпочтение конкретным кандидатам. С этой целью, голосуя за список,
избиратель голосует за кандидата, избрания которого он желает. Ведь общеизвестно, что очередность кандидатов в списке определяет партия, точнее, ее руководящий орган, а наибольшие шансы быть избранными имеют те кандидаты, фамилии которых помещены в начале списка. Это, как правило, руководители партии. Система же открытых списков с преимущественным голосованием может содействовать избранию кандидата, включенного в середину или даже в конец списка.
Однако уставы муниципальных образований и законы субъектов РФ исходят исключительно из принципа закрытых партийных списков кандидатов. Так, в силу ст. 17 Устава г. Твери выборы депутатов Думы проводятся по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками кандидатов. В соответствии со ст. 11 Устава г. Махачкалы все 45 депутатов избираются с применением пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов.
В Томской области, чтобы смягчить недостатки закрытых списков кандидатов, были внесены изменения в Закон «О муниципальных выборах в Томской области», которые можно признать движением к открытым спискам. При проведении выборов по пропорционально-мажоритарной системе список кандидатов партии должен состоять из общегородской (общерайонной) части и территориальных групп. При этом одна территория, которой соответствует одна территориальная группа кандидатов, не может включать в себя более одного одномандатного избирательного округа. Границы территорий полностью совпадают с границами одномандатных (многомандатных) округов (ст. 11 и 31). На выборах депутатов Думы г. Томска V созыва эта новация показала свою эффективность и способствовала максимальному приближению кандидатов в депутаты к избирателям и к потребностям их повседневной жизни.
В связи с изменениями, внесенными в Устав г. Томска, это положение областного закона претерпело обновление. Сегодня согласно Закону Томской области от 11 марта 2015 г. № 23-03 при проведении выборов представительного органа муниципального образования по смешанной избирательной системе, когда число одномандатных избирательных округов больше, чем число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, территория, которой соответствует одна территориальная группа, может включать в себя не более трех граничащих между собой одномандатных избирательных округов. Границы указанной тер-
ритории должны совпадать с границами соответствующих одномандатных избирательных округов.
Кроме приведенных можно выделить и другие аргументы, доказывающие дискусси-онность идеи о внедрении пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Во-первых, развитие местного самоуправления требует системного и стратегического подхода. В Томской области ни одна политическая партия как в период избирательной кампании, так и после избрания выдвинутых ею кандидатов не смогла предложить какой-либо комплексный план развития. Во-вторых, для успешного партийного строительства и развития местного самоуправления необходимы профессиональные кадры, способные заниматься текущими проблемами поселений. Однако в сферу интересов таких людей местное самоуправление пока не входит.
Проблема связи применяемой при формировании органов местного самоуправления избирательной системы с отдельными характеристиками муниципального образования уже находилась в центре внимания правоприменительных органов и правоведов8. Согласно позициям Конституционного Суда РФ законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным. В частности, Суд полагает, что определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно учитывать природу местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее близкого к насе-лению9. Конкретизируя эту позицию, Суд отметил, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для осуществления совместной, под свою ответственность деятельности на территории муниципального образования и решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций», а «использование избирательных систем... должно осуществляться с учетом особенностей избирательной демократии на муниципальном уровне»10.
Анализируемая проблема нашла отражение и в письме Председателя Центральной избира-
тельной комиссии РФ В. Е. Чурова, направленном председателям избирательных комиссий субъектов РФ в 2010 г. В нем подчеркивается, что в тех муниципальных образованиях, в которых представительный орган состоит менее чем из 20 депутатов, при проведении его выборов по пропорциональной избирательной системе вероятность нарушения принципа пропорциональности высока.
Конституционный строй РФ характеризуется политическим многообразием и многопартийностью. Закрепление этого положения в Конституции РФ означает необратимость
Система открытых списков с преимущественным голосованием может содействовать избранию кандидата, включенного в середину или даже в конец списка
процесса формирования гражданского общества, в котором партии играют роль посредника между гражданским обществом и государством. Многопартийность - важное условие демократического развития общества. Партии являются важнейшим элементом механизма воспроизводства политической власти. Именно участие в процессе достижения и осуществления власти отличает политическую партию от иных общественных организаций. Партии обеспечивают организованное участие граждан в общественно-политической жизни путем выдвижения своих кандидатов на выборах.
Таким образом, «с одной стороны, партия предстает как институт гражданского общества, а с другой - она выступает как часть государственно-политической системы»11. Российские политические партии сознают значение местного уровня власти и успешно реализуют свои цели через участие в муниципальных выборах. В связи с этим следует признать наиболее предпочтительным выдвижение кандидатов от политических партий в одномандатных (многомандатных) округах.
1 См: Зарубежное избирательное право: учеб. пособие. М., 2003; Современные избирательные системы. М., 20062009. Вып. 1-4.
2 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. Т. 1. С. 457-459.
3 Вестн. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 5. С. 78 (далее - Вестн. ЦИК РФ).
4 См.: Бородулина К. Ю., Поспеловская Е. Г. Избирательные системы на региональных и муниципальных выборах: ключевые моменты правового регулирования // Избирательное право. 2014. № 4. С. 13-14.
5 Вестн. ЦИК РФ. 2009. № 5. С. 79-80.
6 См.: Социально-экономическое развитие России и Украины: противоречия и комплементарность. М., 2014. С. 14.
7 См.: Авакьян С. А., Лютцер В. Л., Пешин Н. Л., Си-вицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России: учеб. М., 2009. С. 281-287; Нудненко Л. А. Институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000; Ким А. И. Право отзыва депутата в Советском государстве // Сб. работ юрид. фак-та Томского гос. ун-та. Томск. 1961.
8 Бородулина К. Ю. К вопросу о правовом регулировании применения различных видов избирательных систем на муниципальных выборах // Журн. о выборах. 2012. № 5.
9 Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 830-О-О об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича на нарушение их конституционных прав Законом Республики Ингушетия «О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия „О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия"» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2010. № 6.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
11 Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. С. 182.
1 ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
Уральского государственного юридического университета
ПРЕДЛАГАЕТ УСЛУГИ
Разработка дизайна печатной продукции
(визитки, календари, буклеты, брошюры, дипломы, открытки и др.) Редактирование текстов различной сложности Верстка, подготовка оригинал-макетов Изготовление адресных папок, обложек любого формата Послепечатная обработка
(листоподборка, подрезка, фальцовка, биговка, тиснение и др.) Переплет:
в цельнометаллическую скобу, твердая обложка на пластиковую пружину на металлическую пружину термоклеевой переплет брошюровка на скобу
Размещение рекламы в «Российском юридическом журнале», журналах «Бизнес, Менеджмент, Право», «Российское право» и в других печатных изданиях
Услуги фотографа
ПРОДАЖА ЛИТЕРАТУРЫ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ
по адресам:
ул. Комсомольская, 21, каб. 402 ул. Комсомольская, 23, каб. 306 ул. Колмогорова, 54, 1-й этаж (киоск)
