CC BY
41ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
По поводу находящихся в Конституционном Суде Российской Федерации на предварительном изучении жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан положением части третьей ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» и жалоб граждан Гурмана Ю.А. и Болтушенко И.И. на нарушение их конституционных прав положениями ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 31 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «б» п. 31 ст. 9 и п. 4 ст. 12 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», ч. 2 и 3 ст. 9, ст. 211 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», п. 4 ст. 1 Закона Челябинской области «О внесении изменений в Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» и Закон Челябинской области «Об избирательных комиссиях в Челябинской области», сообщаю следующее.
Как следует из представленных материалов, граждане Гурман Ю.А. и Болтушенко И.И. с 1996 г. неоднократно избирались с состав представительного органа Хомутинского сельского поселения Увельского муниципального района Челябинской области, с 2004 г. по 2009 г.
*
являлись депутатами (выборы проводились по мажоритарной избирательной системе). На последних выборах, которые проводились по пропорциональной избирательной системе, заявители, не являющиеся членами политической партии и не разделяющие программы участвовавших в выборах политических партий, не смогли выдвинуть свои кандидатуры.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации поддерживает жалобу гражданина Гурмана Ю.А. в связи с нарушением федеральными законами и законами Челябинской области его права быть избранным в органы местного самоуправления.
Как усматривается из материалов жалоб, заявители оспаривают конституционность вышеназванных норм в части, допускающей установление пропорциональной избирательной системы как единственной на муниципальных выборах. По мнению заявителей, эта система не только необоснованно ограничивает пассивное избирательное право граждан, не являющихся членами политических партий и не разделяющих партийные программы, но и в целом не соотносится с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.
Между тем, данные утверждения заявителей не согласуются с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, уже рассматривавшего затронутые в жалобах вопросы.
В Определении Конституционного Суда от 1 июня 2010 г. № 830-0-0 указывается, что виды избирательных систем, применяемых
Данная правовая позиция изложена в письме полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Кротова от 4 апреля 2011 г. (исх. № А61-8-78), адресованном судье Конституционного Суда Российской Фе- 33 дерации Л.М. Жарковой.
№4/2011
на местном уровне, должны соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти. Их определение должно быть по возможности гибким, с тем, чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций.
Так, ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. В соответствии с этими видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Статьей 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» установлены три альтернативных вида избирательных систем - мажоритарная, смешанная и пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 1 июня 2010 г № 830-0-0 подтвердил допустимость применения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Причем данный вывод был сделан в отношении местных выборов, проводившихся по пропорциональной избирательной системе в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, которым не предусматривалась возможность применения иных видов избирательных систем. Формулируя свою правовую позицию, Конституционный Суд сослался на приведенные выше положения ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоу-34 правления в Российской Федерации», а также
на положения пункта 31 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые оспариваются заявителями.
Как следует из пункта 31 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в случае если законом субъекта Российской Федерации предусматривается возможность проведения региональных и муниципальных выборов на основе пропорциональной избирательной системы, законом должны устанавливаться гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий.
Такое регулирование, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, не предполагает ограничение права граждан быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Оно имеет характер определенной государственной гарантии создания условий, направленных на консолидацию местных сообществ и одновременно - на обеспечение возможно более полного и пропорционального выражения интересов основных социальных групп, образующих местные сообщества, в том числе в процессе формирования представительных органов.
Применительно к выборам депутатов представительных органов муниципальных образований Челябинской области, проводимым на основе пропорциональной избирательной системы, такие гарантии установлены ст. 211 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», которой, в частности, предусматривается, что каждый гражданин, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любую политическую партию, ее региональное отделение и иное структурное подразделение с предложением о включении его в список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, ее региональным отделением или иным
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
структурным подразделением. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, она должна быть рассмотрена на заседании постоянно действующего органа политической партии, на конференции или общем собрании ее регионального отделения или иного структурного подразделения.
В качестве гарантий следует также рассматривать и закрепленную ст. 26 Федерального закона «О политических партиях» обязанность политической партии включать в список кандидатов, выдвигаемый политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, беспартийных граждан по предложению другого (не являющегося политической партией) общественного объединения или его структурного подразделения. При этом по смыслу данной нормы гражданин, кандидатура которого предлагается для включения в список, может не являться членом соответствующего общественного объединения.
Что касается политических партий как единственных коллективных субъектов избирательного процесса, то Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал их существенную роль в реализации избирательных прав граждан.
Так, в Постановлении от 11 марта 2008 г. № 4-П указывается, что политические партии как разновидность общественных объединений создаются в целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества путем формирования и выражения их политической воли на выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Именно реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений, чем, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на по-
литические партии как на основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан и условий их участия в выборах.
В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1-П и от 16 июня 2007 г. № 11-П также подчеркивается непосредственная связь деятельности политических партий с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Политические партии выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы.
В Постановлении от 16 июня 2007 г. № 11-П Конституционный Суд прослеживает взаимосвязь между поэтапным формированием в Российской Федерации устойчивой многопартийной системы и реформированием избирательной системы. В частности, отмечается, что применявшаяся ранее на выборах депутатов Государственной Думы смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система способствовала политическому структурированию общества и становлению партийно-политической системы. Это сформировало необходимые условия для принятия Федерального закона «О политических партиях», закрепившего требования к политическим партиям. Реформирование избирательной системы (то есть переход от смешанной к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы) потребовало согласования с нею правовых основ функционирования политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом, его различных социальных и территориальных слоев и групп, адекватно отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии.
Таким образом, как следует из решений Конституционного Суда Российской Федера- 35
№4/2011
ции, развитие партийно-политической системы диктует необходимость постоянного соотнесения с ней избирательной системы, которая в силу реальной способности политических партий выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на них публичную функцию признает политические партии единственными коллективными субъектами избирательного процесса и, в свою очередь, предъявляет к ним соответствующие требования.
Вместе с тем, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, ссылаясь в своей жалобе на указанные решения Конституционного Суда Российской Федерации, считает, что имеются предпосылки и основания изменения правовой позиции относительно возможности применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы. По его мнению, отсутствие в таком избирательном процессе коллективного или индивидуального субъекта муниципального уровня опровергает довод о возможности рассматривать его в качестве баланса местных и общегосударственных интересов.
Полагаем, что для такого вывода нет достаточных оснований.
1. Как уже отмечалось, закрепление в региональном законодательстве нескольких альтернативных видов избирательных систем позволяет местным сообществам самостоятельно выбирать для себя наиболее приемлемую избирательную систему и закреплять ее в уставе муниципального образования, не запрещая при этом к следующим выборам изменить ранее выбранную избирательную систему. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, а также проекты актов, предусматривающие внесение в устав изменений, в обязательном порядке выносятся на публичные слушания. Тем самым законодатель при регулировании вопросов формирования представительных органов 36 муниципальной власти максимально учитыва-
ет самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип его осуществления.
2. Отмеченное Конституционным Судом Российской Федерации устойчивое развитие партийно-политической системы свидетельствует о необходимости активизации деятельности политических партий на местном уровне. Об этом говорилось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. По инициативе главы государства в марте 2011 г. были внесены изменения в федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», направленные на совершенствование избирательной системы на местном уровне. Согласно этим изменениям не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района и городского округа с численностью 20 депутатов и более должны распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, пропорционально числу голосов избирателей, поданных за каждый список. Тем самым требования к смешанной избирательной системе, применяемой на региональных выборах, распространены на муниципальный уровень, что создает необходимые условия для поэтапного перехода на пропорциональную избирательную систему тех муниципальных образований, которые выберут ее для формирования своих представительных органов.
На основании изложенного полагаю, что оспариваемые положения соответствуют Конституции Российской Федерации. Согласиться с доводами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о необходимости пересмотра правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по затронутым вопросам оснований не усматривается.
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
