Правовая политика в сфере организации нетипичных субъектов управления территориями с особым режимом хозяйствования Текст научной статьи по специальности «Право»

О. А. Лакаев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

O.A. Lakaev,

Candidate of Law, Senior Researcher of the Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences olegoleg81@mail.ru

DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-83-91

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ НЕТИПИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЯМИ С ОСОБЫМ РЕЖИМОМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Аннотация: актуальность статьи связана с необходимостью упорядочения

механизма публичного управления территориями с особым правовым режимом у р

осуществления экономической деятельности, представленного многочисленными а о

субъектами с разным правовым положением. Цель статьи заключается в выявлении | 8

нетипичных субъектов управления территориями с особым режимом хозяйствования § а

» §

для определения оптимальной модели законодательного регулирования структуры органов управления указанными территориями. Поставленные задачи были решены на основе задействования общенаучных методов (формально-логического, системно-структурного методов, анализа, синтеза) и формально-юридического метода.

иа

т5

о п

и О 8

Посредством анализа действующих нормативных правовых актов федерального § т5 и регионального уровня автор пришел к выводу о том, что нетипичные субъекты п р

С1

>J

публичного управления территориями с особым правовым режимом осуществления экономической деятельности не вписываются в соответствующий иерархический механизм по причинам координационно-совещательного характера их деятельности р и

£ 5

либо выполнения функций общественного контроля. Наблюдательные и экспертные

советы должны быть выведены из структуры публичного управления, а их правовое 0 §

положение следует определять в специальных нормах, регламентирующих межве- 5 §

домственное взаимодействие, формой которого они и являются. Общественные | |

советы должны быть выведены за рамки законодательства об особых режимах О. О

0 I

правилами осуществления общественного контроля. а 2

п

хозяйствования, а их нормативно-правовое регулирование должно охватываться

Ключевые слова: правовая политика, правовой режим, экономическая деятельность, публичное управление, правовое регулирование.

I g

S s 83

LEGAL POLICY IN THE FIELD OF ORGANIZATION £

OF ATYPICAL SUBJECTS OF MANAGEMENT |

OF TERRITORIES WITH A SPECIAL ECONOMIC REGIME B

CD

Abstract: the relevance of the article is connected with the need to streamline the mechanism of public administration of territories with a special legal regime of economic activity, represented by numerous entities with different legal status. The purpose of the article is to identify atypical subjects of management of territories with a special management

regime in order to determine the optimal model of legislative regulation of the .structure of governing bodies of these territories. The tasks were solved on the basis of the use of general scientific methods (formal-logical, system-structural methods, analysis, synthesis) and the formal-legal method. By analyzing the current regulatory legal acts of the federal and regional levels, the author came to the conclusion that atypical subjects of public administration of territories with a special legal regime for economic activity do not fit into the appropriate hierarchical mechanismfor reasons ofthe coordinating and advisory nature of their activities or the performance of public control functions. Supervisory and expert councils should be removed from the structure of public administration, and their legal status should be defined in special norms regulating interdepartmental interaction, the form of which they are. Public councils should be removedfrom the framework of legislation on special economic regimes, and their regulatory regulation should be covered by the rules on the implementation of public control.

Keywords: legal policy, legal regime, economic activity, public administration, legal regulation.

£

го Организация публичного управления является ядром ад-

министративно-правового обеспечения формирования и функциони-№ рования территорий с особым режимом осуществления экономической § деятельности. Правоотношения, возникающие в связи с учреждением § особых и свободных экономических зон, территорий опережающего 2 развития, технопарков, индустриальных парков и подобных им территорий, где реализуется государственная политика по стимулирова-— нию экономического роста, рассматриваются как часть социальных

§ связей, урегулированных нормами административного права. В дан-с

§ ном аспекте на указанные режимы оказывается упорядочивающее § воздействие государства, но с особенностями, позволяющими бла-^ годаря введению различного рода административных и финансовых преференций ускорить развитие несырьевых производств и в конеч-

00

о ном счете повысить экономический потенциал государства. Ключевая ^ роль в этом принадлежит субъектам публичного управления, ориен-С тация которых на достижение запланированного хозяйственного результата на конкретной территории призвана обеспечивать эффектив-84 ность соответствующих режимов. Их особое предназначение должно ^ способствовать достижению больших результатов, нежели в случае (V применения стандартных управленческих механизмов, стабилизиру-® ющих социальные процессы и позволяющих поддерживать их каче-^ ственные параметры [1, с. 7].

Законотворческая практика показала вариативность подходов к организации моделей публичного управления на территориях с особым правовым режимом осуществления экономической деятельности, для каждой из которых предусмотрен определенный набор управляющих

субъектов. В зависимости от их повторяемости при установлении законодателем структуры управления на той или иной территории они могут быть разделены на типичные и нетипичные. По большому счету, в основной своей массе они являются нетипичными, поскольку законодатель отходит от стандартного порядка организации публичного управления, которая базируется на реализации полномочий органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Применительно к особым правовым режимам осуществления экономической деятельности используется схема, предполагающая дополнение стандартной структуры субъектов публичного управления специфическими элементами, прямо не предусмотренными Конституцией РФ, но используемыми государством для достижения цели повышения эффективности хозяйствования. Кроме того, даже а «администрации» соответствующих территорий сложно в полной мере £ рассматривать как типичных субъектов управления, несмотря на то |8 что функции таких «администраций» выполняют исполнительные | | органы субъектов РФ специальной компетенции. Они приобретают || | новое качество, выделяясь из общего ряда подобных органов за счет "I ^ возложения на них обязанности не только осуществлять общерегуля- ■§ " тивные функции в области экономики на территории соответствую- | ■§ щего субъекта РФ, но и управлять обусловленными особым правовым £ .§ режимом процессами. ° |

Вместе с тем нужно иметь в виду, что сложившаяся практика | Ц законотворчества свидетельствует о наличии устойчивых вариантов Ц I организации публичного управления на рассматриваемых территори- | | ях. Чаще всего в этой сфере задействованы центральные органы го- ^ | сударственного управления (Правительство РФ, Минэкономразвития | | России, Минвостокразвития России, Минстрой России), которые 15 ответственны за выработку и реализацию государственной политики § £ в отношении тех или иных территорий с особым правовым режимом | § хозяйствования, вышеупомянутые «администрации» территорий, а также управляющие компании как непосредственные субъекты

85

управления экономическими процессами на соответствующих терри- о ториях, взаимодействующие с резидентами и напрямую ответствен- ь ные за их развитие. Стабильность выбора законодателем названных 1 субъектов как раз и определяет их условное обозначение в качестве § типичных.

В меньшей степени востребованы наблюдательные, общественные и экспертные советы, которые характерны для отдельных режимов, что показывает их нетипичный характер.

Представляется, что текущий этап развития законодательства об особых правовых режимах осуществления экономической деятельности является не последним, поскольку сложившаяся практика демонстрирует резкий рост их разновидностей в отсутствие какой-либо концепции ускорения экономического развития с использованием инструментов стимулирования предпринимательской активности. При этом под каждый такой режим закладывается определенная идея (раскрытие экономического потенциала Арктики, восстановление разрушенных в ходе боевых действий территорий Донбасса, расширение внешнеторговых возможностей порта Владивосток, повышение уровня интегрированности Республики Крым в общероссийское экономическое пространство и др.). Однако, несмотря на все законодательные и организационные меры по расширению номенклатуры площадок с преференциальным режимом предпри-„о нимательства, от центральных государственных органов исходит инициатива приведения всех этих режимов к общему знаменателю. Аналогичным образом ставится данный вопрос и в научной литературе, где указывается на единство цели создания всех территорий

с особым правовым режимом хозяйствования и отмечается целесообразность разработки единого проекта экономического стимули-

оа

2 рования в рамках режимного регулирования [2, с. 93]. Указанные обстоятельства напрямую связаны с перспективами дальнейшего — функционирования нетипичных субъектов управления рассматри-§ ваемыми территориями, поскольку уже начинают возникать пред-^ посылки к отказу от их формирования.

§ Во-первых, с 2017 г. Минэкономразвития России по инициати-с ве Правительства РФ разрабатывался проект федерального закона «О преференциальных режимах в Российской Федерации |и о внесении

00

о изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» со

^ [3], итоговый вариант которого предполагал создание единого режима С специальных экономических зон. Организация его функционирования не подразумевала возможность формирования органов, которые ранее 86 были обозначены как нетипичные субъекты управления. Его разработ-^ чики остановились на модели управления, сочетающей полномочия СЧ органов исполнительной власти по общей организации экономиче-® ских процессов на режимной территории и управляющей компании, ^ являющейся субъектом, который предназначен для непосредственного управленческого воздействия на участников экономической деятельности. Несмотря на то, что дальнейшая разработка указанного проекта остановлена, его разработчиками предлагается логичный вариант компактного устройства публичного управления на территории с пре-

ференциальным режимом, объективно не нуждающегося в каких-либо дополнительных структурах.

Во-вторых, осуществляемая федеральным законодателем правовая политика показывает случаи упразднения ранее учрежденных субъектов управления. Так, организация функционирования свободного порта Владивосток более не предполагает деятельности общественного совета, который ранее предусматривался ст. 9 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N° 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (в ред. от 13 июня 2023 г.) [4]. Кроме того, в настоящее время отсутствует законодательное основание для создания экспертных советов особых экономических зон. Официально к числу органов публичного управления законодатель их не относил, о них были упоминания вне соответствующей главы Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. э

от 4 августа 2023 г.) [5]. Однако фактически содержание их полно- 5 §

§|

мочий показывало управленческую направленность их деятель- | 2

ности. Они принимали ряд обязательных для исполнения решений | |

санкционирующего свойства в части возможности производства ,3 |

научно-технической продукции в технико-внедренческой особой "I ^

экономической зоне, осуществления технико-внедренческой деятель- I "

ности в промышленно-производственной особой экономической зоне, | £

оценивания бизнес-планов с последующей их поддержкой или отказом | .§

в этом, что имело значение для получения статуса резидента соответ- ° |

ствующей территории. Несмотря на то что вышеупомянутый Закон | Ц

более не содержит норм об экспертных советах, необходимо отметить Ц I

рассинхронизацию нормативно-правового регулирования в данном | I

| §

направлении, поскольку подзаконные акты по-прежнему ориенти- 8 | рованы на создание названных субъектов [6, 7]. Более того, офици- § | альные сайты особых экономических зон свидетельствуют о случаях 15 продолжения их функционирования [8]. На понимание экспертных § £ советов как субъектов управленческой деятельности ориентирует | § и ст. 10 Федерального закона от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя 87 и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым о и города федерального значения Севастополя» (в ред. от 18 марта ь 2023 г.) [9], которая встраивает их вместе с органами исполнительной 1

ш

власти в соответствующую систему управления. §

В законодательной практике встречаются случаи упразднения лишь тех нетипичных субъектов публичного управления, которые имеют вспомогательное значение либо официально не включены в его механизм. Если правовое регулирование показывает определя-

ющее место того или иного органа в данном механизме, законодатель не рассматривает возможность отказа от него. Подобное положение имеют наблюдательные советы, а также упомянутые экспертные советы свободных экономических зон на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя. В связи с этим представляет интерес порядок перечисления субъектов управления той или иной территорией, который должен отражать их иерархичность. В свободном порте Владивосток он выглядит следующим образом: наблюдательный совет - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - управляющая компания. Такая же модель реализована на территориях опережающего развития [10]. В свободных экономических зонах на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, где экспертные советы действуют вместо управляющих компаний, схема управления опре-„о делена иначе: уполномоченный федеральный орган исполнительной го власти - экспертный совет - высший исполнительный орган субъекта РФ. Вряд ли такой законодательный прием можно рассматривать как удачный, поскольку органы исполнительной власти образуют собственную систему, в иерархическое устройство которой не включаются другие элементы, тем более стоящие выше них. Поэтому 2 в механизме управления территориями с особым правовым режимом ^ хозяйствования целесообразно разграничивать органы государствен— ной исполнительной власти и иные публично-властные субъекты, § не входящие в их систему.

5 Другой более важный с теоретической и практической точек § зрения вопрос состоит в том, могут ли вообще наблюдательные, экс-^ пертные и общественные советы быть органами публичного управления. Последнее отличается постоянным и непрерывным характером, о требующим принятия оперативных решений в повседневной деятель-^ ности осуществляющих его органов, а любые задержки в этом чреваты С неблагоприятными последствиями для управляемых отраслей и сфер [11, с. 12], в том числе экономических. Наблюдательные советы -типичные координационно-совещательные органы с расширенными полномочиями (связанными с определением доли привлекаемых СЧ резидентами иностранных работников). В целом возможность ре® ализации расширенных (властных) полномочий не исключается ^ исследователями данного вопроса [12, с. 124]. Комплектование их состава предполагает включение в него должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти, законодательного органа субъекта РФ, глав муниципальных образований, представителей управляющей компании и территориальных объединений рабо-

88

о

тодателей и профсоюзов. Очевидно, что повседневное организующее воздействие такого органа на управляемые объекты не представляется возможным, что не способствует его обозначению в качестве субъекта управления. Функция координации, безусловно, также является управленческой, способствуя согласованному функционированию различных органов публичного управления для решения их общих задач [13, с. 40], но ее реализация не делает орган полноценным субъектом управления. Для этого требуется наличие у него комплекса управленческих функций. К тому же в их составе присутствуют представители внешних по отношению к публично-властным органам субъектов [14, с. 37] (профсоюзов, работодателей), которые сами по себе не могут выполнять функции публичного управления.

Спорной выглядит модель публичного управления в свободных экономических зонах на территориях Республики Крым и города э федерального значения Севастополя, где экспертные советы (как Ш § координационно-совещательные органы) полностью заменить управ- § 2

| ¡о

ляющие компании не могут в силу наличия у последних прямых | | распорядительных полномочий и непрерывного характера деятель- 5 | ности. При этом непосредственное управление территорией возло- | О жено на высший исполнительный орган субъекта РФ, для которого " подобное полномочие не соответствует характеру его деятельности | £ как органа общей компетенции. Для такой цели можно было бы вы- | 3 делить орган исполнительной власти специальной компетенции, как ° | это сделано в отношении «администраций» территорий в рамках иных | Ц режимов (зон территориального развития, особых экономических зон Ц I в Калининградской и Магаданской областях). | | Еще более спорным видится включение в механизм публичного 8 | управления территорией с особым правовым режимом хозяйствования | | общественных советов. На сегодняшний день сохранился лишь один 15 пример такого подхода - в Арктической зоне РФ [15]. В общественные § £ советы не входят должностные лица публично-властных органов, | § и предназначены они не для публичного управления, а для общественного контроля, что вытекает из содержания соответствующего 89 законодательного акта [16]. Поэтому их рассмотрение законодателем о как органа публичного управления территорией представляется некор- ь ректным и требующим регламентации иным - специально предназна- 1 ченным для этого - законодательством (об общественном контроле). £§

В итоге можно прийти к выводу о том, что нетипичные субъекты публичного управления территориями с особым правовым режимом осуществления экономической деятельности не вписываются в полной мере в соответствующий иерархический механизм по причинам

координационно-совещательного характера их деятельности либо выполнения функций общественного контроля. Однако это не означает необходимость отказа от соответствующих структур. В данном случае целесообразно иначе определить их место в структуре законодательного регулирования соответствующих отношений. Наблюдательные и экспертные советы должны быть выведены из структуры публичного управления, а их правовое положение следует определять в иных положениях законодательных актов, регламентирующих межведомственное взаимодействие, формой которого они и являются. Общественные же советы должны быть выведены за рамки законодательства об особых режимах хозяйствования, а их нормативно-правовое регулирование должно охватываться правилами об осуществлении общественного контроля.

.а Список литературы:

^ 1. Юридическая техника : учебное пособие по подготовке законопроектов

§ и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под

I

С

I

ред. Н.А. Власенко, Т.Я. Хабриевой. - М. : Эксмо, 2009. - 272 с

^ 2. Лабонин И. В. Проблематика правовых режимов специальных экономи-

§ ческих зон / И.В. Лабонин // Образование и право. - 2019. - № 6. - С. 90-95. ® 3. О преференциальных режимах в Российской Федерации и о внесении

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : ^ проект федерального закона // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/ § PuЫicView?npaЮ=83729 (дата обращения: 08.11.2023).

4. О свободном порте Владивосток : федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 29, ч. 1, ст. 4338; 2023. - № 25, ст. 4417.

5. Об особых экономических зонах в Российской Федерации : федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) // Собр.

3 законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 30, ч. 2, ст. 3127; 2023. - № 32, ч. 1, ст. 6180.

С; 6. Об утверждении Положения об экспертном совете особой экономи-

ческой зоны : приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2012 г. № 145 90 (в ред. от 25 мая 2017 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных

_ органов исполнительной власти. - 2012. - № 29; Официальный интернет-

(*} портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru, 31.07.2017.

7. О формировании Экспертного совета особой экономической ® зоны технико-внедренческого типа в Санкт-Петербурге : постановление

Правительства Санкт-Петербурга от 5 сентября 2017 г. № 755 (в ред. от 23 ав-^ густа 2023 г.). - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс. Региональное законодательство».

8. Официальный сайт особой экономической зоны «Санкт-Петербург». - иКЪ: https://www.spbsez.ru/ (дата обращения: 08.11.2023).

9. О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя : федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ (в ред. от 18 марта 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 48, ст. 6658; 2023. - № 12, ст. 1897.

10. О территориях опережающего развития в Российской Федерации : федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ (в ред. от 10 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 1, ч. 1, ст. 26; 2023. - № 29, ст. 5323.

11. Миронов, А.Н. Административно-правовые формы государственного и муниципального управления : учеб. пособие / А.Н. Миронов.

- М. : Академия управления МВД России, 2021. - 152 с.

12. Теплякова, О.А. О статусе совещательных и координационных органов в Российской Федерации / О.А. Теплякова, А. А. Костюков // Вестник Тюмен. гос. ун-та. Социально-экономические и правовые исследования. -2021. - Т. 7, № 2 (26). - С. 122-134. 5 а

13. Бахрах, Д.Н. Административное право : учебник для вузов / Ш§ Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 2-е изд. изм. и доп. § §

- М. : Норма, 2005. - 800 с. ||

14. Поздеев, П.В. Этапы становления совещательных, консультативных ^ | и координационных органов в России / П.В. Поздеев // Вестник Вят. гос. 3 1 ун-та. - 2014. - № 8. - С. 37-43. | Ь

15. О государственной поддержке предпринимательской деятельности "|

в Арктической зоне Российской Федерации : федеральный закон от 13 июля | £ 2020 г. № 193-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. | 5 Федерации. - 2020. - № 29, ст. 4503; 2022. - № 29, ч. 3, ст. 5238.

16. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) £ | // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 30, ч. 1, ст. 4213; | £ 2018. - № 53, ч. 1, ст. 8424. ||

8 ^ 8 I

2 8 § ^

|

00 (О

11

2 §

° 1 г §

8

91

р ь