CC BY
44
ВЕСТНИК
Казанского юридического института МВД России__________________№ 1(23) 2016
УДК 355/359.08
Л.В. Готчина А.Г. Григорьев
ПРАВОВАЯ ОЦЕНКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ КООРДИНАЦИИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В ПРЕДЕЛАХ КОМПЕТЕНЦИИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ
В статье дается правовая оценка координации деятельности по охране окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности, взаимодействию в процессе ее осуществления. Основными результатами исследования являются: выявление тенденций развития координации деятельности и организации взаимодействия; направления системного совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, пограничная деятельность, координация деятельности, организация взаимодействия.
Государственное управление Российской Федерации построено на линейных связях между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определенных институционально. Так, компетенция всех органов государственной власти определена законодательно. В то же время на некоторых направлениях государственного управления происходит концентрация компетенций сразу нескольких субъектов, уполномоченных относительно одного объекта. Примером может служить пограничная деятельность. Так, в осуществлении пограничной деятельности принимают участие субъекты, не связанные непосредственными линейными связями. Деятельность таких одноуровневых органов, объединенная общей целью, характеризуется наличием функциональной управленческой связи (управленческие функции координации и взаимодействия). Особенность пограничной деятельности вынуждает законодателя наделять некоторые органы государственной власти специфическими
полномочиями. Так, пограничные органы наделены рядом полномочий, характеризуемых ст. 1 Федерального закона от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133] как природоохранная деятельность или охрана окружающей среды.
Данная деятельность направлена, прежде всего, на обеспечение национальной безопасности и заключается в защите Государственной границы Российской Федерации, осуществляемой совместно с федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами; охране окружающей среды в процессе осуществления оперативно-служебной и иной (производственной, хозяйственной) деятельности органов безопасности; деятельности по охране морских биологических ресурсов [1, с. 44].
Именно пограничные органы при осуществлении пограничной деятельности соприкасаются с нарушениями природоохранного законодательства, связанного с существенным ущербом наци-
Готчина Лариса Владимировна, доктор юридических наук, кандидат социологических наук, доцент, начальник кафедры уголовного права Санкт-Петербургского университета МВД России e-mail: lgotchina@ya.ru
Григорьев Алексей Григорьевич, аспирант Балтийского Федерального университета имени Канта e-mail: g585ag@gmail.com © Готчина Л.В., 2016 © Григорьев А.Г., 2016 Статья получена: 01.11.2015
16
УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ
ональным интересам Российской Федерации, при этом их функции в природоохранной деятельности выходят за рамки экономической и экологической функций.
Анализ компетенции пограничных органов позволил выявить недостаточность правовых средств для реализации своих функций, определенных законодательно. Так, при наличии полномочия по защите и охране экономических интересов Российской Федерации отсутствуют экономические правовые средства. Специфика объекта охраны позволяет использовать лишь природоохранные правовые средства. Данное обстоятельство повышает значимость координации природоохранной деятельности и взаимодействия [3, с. 166].
Природоохранная деятельность включает в себя два направления координации: координация деятельности и взаимодействие при защите и охране Государственной границы Российской Федерации; координация деятельности и взаимодействие при защите и охране экономических и иных интересов Российской Федерации на приграничной территории, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. Лишь 2,6% экспертов оценили уровень данных направлений координации как высокий.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. На Пограничную службу возложена функция координации деятельности соответствующих подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, их природных ресурсов.
При этом координация охраны внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов [О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации: Федеральный закон № 155-ФЗ от 31 июля 1998 г.: с изм. по сост. на 17 окт. 2015 г.; п. 3 ст. 39], охраны исключительной экономической зоны прямо возложена на Федеральную службу безопасности Российской Федерации [Об исключительной экономической зоне Российской Федерации: Федеральный закон № 191-ФЗ от 17 дек. 1998 г.: с изм. по сост. на 17 окт. 2015 г., п. 2 ст. 35]. Координация охраны континентального шельфа осуществляется федеральным органом исполнительной власти, определенным Прези-
дентом Российской Федерации [О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон № 187-ФЗ от 30 нояб. 1995 г.: с изм. по сост. на 17 окт. 2015 г., ст. 42]. В то же время следует отметить отсутствие единого подзаконного акта, который устанавливал бы систему указанных органов, права и обязанности как координирующих, так и координируемых субъектов.
В некоторых случаях органы исполнительной власти, учитывая диспозитивность требований по координации деятельности, перехватывают инициативу у институционально закрепленного координирующего органа власти. Так, в работе межведомственного совета по разработке предложений по совершенствованию организации охраны водных биологических ресурсов организационно-техническое обеспечение деятельности Совета, а значит и полномочие координировать деятельность в рассматриваемой сфере правового регулирования осуществляется Минсельхозом России [О создании Межведомственного совета по разработке предложений по совершенствованию организации охраны водных биологических ресурсов : приказ Министерства сельского хозяйства Рос. Федерации от 1 авг. 2005 г. № 137/450 : по сост. на 17 окт. 2015 г.: опубликование был; ст. 10], хотя полномочие осуществлять координацию охраны водных биологических ресурсов закреплено и за другими органами власти.
В других случаях органы исполнительной власти делегируют полномочия координации совместным совещательным органам взаимодействующих субъектов. Так, Межведомственная комиссия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Минсельхоза Российской Федерации, Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Российской Федерации уполномочена: обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по вопросам организации охраны водных биологических ресурсов; координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти по выполнению международных обязательств Российской Федерации в области охраны водных биологических ресурсов; координировать работы с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по выполнению принимаемых Межведомственной комиссией решений [Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по организации охраны водных биологических ресурсов: приказ
17
ВЕСТНИК
Казанского юридического института МВД России
№ 1(23)2016
ФСБ РФ, МВД РФ, Минсельхоза РФ, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 12 окт. 2007 г. № 535/884/546/1265/386: по сост. на 17 окт. 2015 г.; ст. 3].
Из вышеизложенного следует, что координация охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности осуществляется исходя из принципов взаимодействия уполномоченных субъектов и коллегиальности принимаемых решений, направленная на совместное решение задач, к которым действующим законодательством отнесены: охрана морских биологических ресурсов; охрана среды обитания водных биологических ресурсов; поддержания биологического разнообразия, сохранения редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений.
Изучение практики охраны водных биологических ресурсов выявило ряд недостатков координации. В частности, в условиях функционального характера управленческих связей возникает проблема с нормативной неопределенностью форм координации деятельности, прав и обязанностей субъектов координации [3, с. 58-61]. В некоторых случаях исследователи отмечают отсутствие координирующего органа на отдельных направлениях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов. Так, И.В. Корчагина применительно к водным биоресурсам на Каспийском море отмечает отсутствие специального межведомственного координирующего органа. При этом выделяют проблему с разграничением полномочий между тремя уровнями системы федеративного устройства - федеральным, субъектным и местным. В некоторых случаях они не разграничены, что приводит к последующему дублированию [4, с. 215-217]. Устоявшаяся форма координации деятельности - делегирование полномочий координации межведомственным комиссиям и советам, решения которых носят рекомендательный характер - привело к вытеснению координирующего органа из управленческих процессов.
Результаты анализа нормативных правовых документов и практики пограничной деятельности выявили: во-первых, институциональное закрепление за пограничными органами юридической обязанности координировать деятельность всех уровней органов исполнительной власти Российской Федерации по охране морских биологических ресурсов во внутренних морских водах, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации; во-вторых, нормативную неопределенность ком-
петенции субъектов координационной деятельности; в-третьих, делегирование полномочий координационной деятельности межведомственным комиссиям и советам; в-четвертых, отсутствие обратных управленческих связей координации деятельности в сфере охраны морских биологических ресурсов более соответствует управленческой такой функции, как взаимодействие.
Реализация пограничными органами своей компетенции при защите и охране экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации невозможна без взаимодействия с другими государственными органами, осуществляющими природоохранную деятельность. Очевидно, что для каждого отдельно взятого государственного органа возможности по защите национальных интересов нашей страны в процессе осуществления природоохранной деятельности будут различными. Поэтому необходимым фактором обеспечения безопасности Российской Федерации являются совместные согласованные действия всех субъектов [5, с. 86], осуществляющих полномочия в выделенной сфере.
Исходя из основных задач, стоящих перед пограничными органами, целями взаимодействия с органами исполнительной власти Российской Федерации по защите национальных интересов в сфере охраны окружающей среды являются: развитие международных связей России; повышение эффективности природоохранной деятельности; выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, отнесенных к подведомственности пограничных органов в сфере природоохранной деятельности; обеспечение комплексного, эффективною и дифференцированного использования сил и средств органов исполнительной власти при осуществлении природоохранной деятельности; исключение дублирования функций взаимодействующих подразделений органов исполнительной власти при осуществлении ими природоохранной деятельности.
В практике правоохранительных органов межведомственное взаимодействие может осуществляться различными способами. Специфика предназначения этих государственных органов требует постоянного и конструктивного взаимодействия всех их подразделений [6, с. 55]. Это
18
УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ
предопределяется, во-первых, общностью их целей. Во-вторых, каждый из них по отдельности не обладает необходимым комплексом сил и средств для решения задач в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В-третьих, совместная деятельность помогает избежать параллелизма, пробелов и дублирования в выполнении своих функций ее участниками, тем самым обеспечивает максимально результативное и эффективное использование специфических форм и методов взаимодействия при обеспечении национальной безопасности.
По мнению экспертов, взаимодействие по вопросам охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности должно реализовываться преимущественно в следующих формах (в порядке убывания): планировании и проведении совместных действий - 83,8%; обмене информацией - 76,1%; совместном анализе обстановки и обмене аналитическим материалом - 53,8%; совместной разработке и принятии нормативных правовых актов - 53,0%.
Таким образом, анализ взаимодействия пограничных органов при реализации ими своей компетенции в сфере охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности позволил сделать следующие выводы: отсутствие единого подхода в правовом регулировании взаимодействия снижает потенциал его использования; взаимодействие пограничных органов с другими государственными органами должно осуществляться преимущественно в формах: планирования и проведения совместных действий, обмена информацией, совместного анализа обстановки и обмена аналитическим материалом, совместной разработки и принятия нормативных правовых актов.
Проведенное исследование выявило следующие современные тенденции развития координации деятельности и организации взаимодействия: делегирование полномочий в сфере охраны морских биологических ресурсов межведомственным коллегиальным органам, решения которых носят рекомендательный характер; недостаточное правовое регулирование реализуемых функций органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, межведомственной координацией деятельности и организацией взаимодействия при защите и охране экономических и иных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, посредством организации межведомственных мобильных групп. Данные тенденции свидетельствуют о необходимости учета оценки
природоохранной деятельности органов исполнительной власти по направлениям организации и координации деятельности других органов государственной власти и организации взаимодействия.
При отсутствии линейных управленческих связей для реализации некоторых функций пограничных органов при осуществлении природоохранной деятельности необходимо использовать определяемые правовыми нормами функциональные управленческие связи по координации деятельности других органов исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченных в сфере управления и охраны водных биологических ресурсов. Координация охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности - это совместное решение, осуществляемое на принципах взаимодействия уполномоченных субъектов и коллегиальности принимаемых решений по охране морских биологических ресурсов; охране среды обитания водных биологических ресурсов; поддержанию биологического разнообразия, сохранению редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений.
Системному совершенствованию правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности и ее организации будут способствовать изменения в нормативных правовых актах, которые по степени общности правовых норм можно условно разделить на две группы:
- внесение изменений в нормы общего действия, выраженные в нормативных правовых актах органов исполнительной власти Российской Федерации, касающихся природоохранной деятельности с целью максимального учета стратегических целей обеспечения национальной безопасности по сохранению окружающей природной среды и обеспечение ее защиты [О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г.: по сост. на 27 нояб. 2015 г.; ст. 85];
- совершенствование нормативных предписаний, установленных нормативными правовыми актами ФСБ России, касающихся: организации природоохранной деятельности при защите и охране экономических и иных законных интересов Российской Федерации пограничными органами; координации деятельности и организации взаимодействия по вопросам охраны окружающей среды; совершенствования методики оценки результативности и эффективности охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности.
19
ВЕСТНИК
Казанского юридического института МВД России
№ 1(23)2016
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Холопова Е. Н., Григорьев А. Г. Правовая характеристика охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности // Юридический мир. 2014. № 10. С. 40-44.
2. Готчина Л. В. Молодежный наркотизм в современной России: криминологический анализ и профилактика: дис. ... док. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2011.
3. Готчина Л. В. Профилактика молодежного наркотизма: теория, опыт, перспективы: монография. Санкт-Петербург: ООНИ и РИД Санкт-Петербургского университета МВД России, 2009. 201 с.
4. Корчагина И. В. Государственно-правовая система органов специальной компетенции в сфере рыболовства и охраны водных биологических ресурсов: некоторые проблемы законодательного регулирования // Гуманитарные исследования. 2014. № 2 (50). С. 215-217.
5. Готчина Л. В. Молодежный наркотизм: состояние и проблемы профилактики (на материалах социологического исследования в Центральном федеральном округе России): монография. Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2006.
6. Готчина Л. В. Организация межведомственного взаимодействия в процессе профилактики молодежного наркотизма: монография. Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2004.
ИЗДАНИЯ КАЗАНСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
Ф.К. Зиннуров, В.Ф. Габдулхаков, Г.Г. Чанышева, Р.И. Рассыпнова
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОММУНИКАТИВНЫХ СПОСОБНОСТЕЙ СТУДЕНТОВ ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ
Зиннуров Ф.К., Габдулхаков В.Ф., Чанышева Г.Г., Рассыпнова Р.И.
Становление и развитие коммуникативных способностей студентов юридических вузов: монография. -Казань, 2016. - 532 с.
Одной из важных задач современного ведомственного юридического образования является качественная профессиональная подготовка офицеров полиции, готовых профессионально и компетентно выполнять свои служебные задачи. Выпускники этих вузов являются хорошо подготовленными специалистами юридического профиля, но при этом зачастую имеют низкие знания, умения и навыки в области психологии и педагогики, этики и культуры общения с подростками ненормативного, девиантного типа поведения.
Монография адресована преподавателям, курсантам и слушателям образовательных организаций МВД России.
20
