CC BY
71
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
А.В. Горбунова,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России, капитан полиции Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Научный руководитель: Власенков В.В., к.ю.н.
E-mail: [email protected]
Аннотация: статья посвящена анализу особенностей охраны окружающей среды. Делается вывод о том, что основной причиной ухудшения экологической обстановки является отсутствие эффективной системы административно-правовой охраны окружающей среды.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, природоохранная деятельность
ESPECIALLY THE LEGAL AND ADMINISTRATIVE ENVIRONMENT PROTECTION
A.V. Gorbunova,
graduated in a military academy of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia, police captain
Annotation: The article is dedicated to the analysis of the features of the natural environment. It is concluded that the main cause of environmental degradation is the lack of an effective system of administrative and legal protection of the environment.
Keywords: environment protection, environmental management.
На протяжении длительного времени ухудшение экологической ситуации на территории России сопровождалось не убедительными попытками государства урегулировать важнейшую сферу общественной жизни. Глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, затрагивают интересы Российской Федерации и всех её граждан.
К главной причине этого можно отнести отсутствие эффективной системы административно-правовой охраны окружающей среды. Такая система, безусловно, должна основываться на качественных нормативно-правовых актах, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Заметим, что окружающая среда традиционно рассматривается как часть среды, непосредственно окружающей некоторую живую систему (человека, животного и т.д.) и состоящей из объектов живой и неживой природы.
В этой связи окружающая среда как объект административно-правовой охраны не является однородным образованием, это сложная категория, состоящая из взаимосвязанных системных элементов.
В настоящее время устоявшимся является представление о том, что объектами охраны являются окружающая природная среда в целом и отдельные природные объекты, которые должны обладать определенными признаками и выполнять комплекс присущих только им функций. Так С.А. Боголюбов исходя из экономического, социального и экологического их значения выделяет несколько групп таких объектов: естественные системы, особо охраняемые территории и иные объекты охраны1.
Окружающая среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Под компонентами природной среды понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. Иными словами, компоненты природной среды — это ее основные,
№ 5/2013
Вестник Московского университета МВД России
175
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
укрупненные составляющие.
Природная среда, или природа, включает в себя компоненты природной среды, природные и при-родно-антропогенные объекты. Таким образом, это более узкое понятие, чем окружающая среда, поскольку за его рамки выведены антропогенные объекты. Следовательно, в природную среду входят лишь такие объекты, которые обладают естественными природными свойствами, будь эти свойства сохранены в неприкосновенности, в остаточном виде либо привнесены усилиями самого человека. Объекты и явления, носящие чисто антропогенный (технический, потребительский и т.п.) характер, являются частью окружающей среды, но исключены из состава природной среды.
Охрана окружающей среды современным законодателем определяется как деятельность, проводимая по следующим направлениям:
а) сохранение и восстановление природной среды,
б) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов,
в) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
г) ликвидация последствий такого воздействия.
Охрана окружающей среды, таким образом, выделяется лишь по своему содержанию, а не по субъектам, которыми могут быть не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и общественные и иные некоммерческие объединения, любые юридические и физические лица. Синонимом охраны окружающей среды, в соответствии с законом, является понятие «природоохранная деятельность».
В свою очередь, административно-правовая охрана окружающей среды представляет собой составную часть природоохранной деятельности.
Одной из ее особенностей является обязательное участие соответствующего субъекта исполнительной власти в профильных общественных отношениях, возникающих и развивающихся по поводу осуществления охраны окружающей среды.
В рассматриваемой сфере охранительную функцию призвано осуществлять законодательство об административных правонарушениях, законодателем предусмотрена административная ответственность за нарушение правил землепользования, водопользования, правил охраны и воспроизводства лесов, охраны животного и растительного мира, в том числе живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Объектами административно-правовой охраны являются живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Понятие «объекты административно-правовой охраны» непосредственно связано с понятием, «объекты охраны окружающей среды». Объектами охраны окружающей среды являются ее составные части, элементы. К объектам окружающей природной среды подлежащим охране, относятся и природные комплексы-заповедники, национальные
176
и природные парки, заказники, памятники природы, зеленые и лечебно-оздоровительные зоны и т. д.
Объекты охраны окружающей природной среды находятся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом.
В литературе было высказано суждение о том, что природные объекты, подлежащие охране, отличаются: естественным характером происхождения; они являются звеньями в единой цепи экологической системы природы и выполняют функции, которые свидетельствуют о социальной и экологической ценности этих объектов для общества2.
По мнению В.В. Петрова, признаками, которые позволяют отграничить природный объект от иных объектов, являются: естественное происхождение природных объектов и их экологическая взаимосвязь с окружающей средой3.
М.М. Бринчук считает, что основными критериями при определении объекта как элемента природы служат его неотделимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил4.
В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»5 под животным миром понимается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящиеся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Это определение распространяется и на морские живые ресурсы как объекты окружающей среды, подлежащие охране, и объекты административно-правовой охраны на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В настоящее время в нормативных актах, специальной литературе и международно-правовых актах употребляется ряд терминов, обозначающих природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны: «морские биоресурсы», «водные биоресурсы», «живые и минеральные ресурсы», «живые и неживые ресурсы», «природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны», «морепродукты» и др. Все это смежные понятия.
Реальная административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны возможна только при реализации правовых норм:
1) о правах и обязанностях должностных лиц;
2) о разрешительной системе (лицензировании) и регистрации разрешений на ведение промысловой деятельности;
3) о порядке управления охраной живых ресурсов и их рационального использования как одного из звеньев государственного управления, осуществляемого органами специальной компетенции;
4) об ответственности за экологические проступки;
№ 5/2013
Вестник Московского университета МВД России
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
5) об экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
Взятые во внутрисистемных связях и взаимодействиях вышеназванные элементы составляют административно-правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
На сегодняшний день, приходится констатировать, что нерешенными вопросами остаются: координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в деле административно-правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации; четкое разграничение их полномочий; правовое обеспечение их деятельности.
Административно-правовая охрана окружающей среды неразрывно связана с нормами административно-правового института контроля и представляет собой отраслевую форму их реализации. В свою очередь окружающая среда может рассматриваться как один из многочисленных объектов государственного контроля. В рамках осуществления государственного контроля за состоянием окружающей среды задействованы самые разнообразные управленческие механизмы.
Так, оценка воздействия на окружающую среду — это особая деятельность по выявлению, анализу и учету последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности; по результатам такой оценки принимается решение о возможности или невозможности осуществления соответствующей деятельности, в зависимости от того, каким по характеру и масштабу будет воздействие этой деятельности на состояние окружающей среды. Как видно из законодательного определения, во внимание принимаются не только прямые, но также косвенные и иные последствия намечаемой деятельности (при этом не совсем ясно, что законодатель понимает под иными последствиями).
От оценки воздействия на окружающую среду следует отличать механизм административного мониторинга окружающей среды (государственный экологический мониторинг), который включает в себя систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценку и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
До 1 января 2007 г. оценка воздействия на окружающую среду понималась, прежде всего, как процедура, предшествующая государственной экологической экспертизе. С 2007 г. и по настоящий момент в отношении объектов капитального строительства, в том числе особо опасных объектов, проводится единая государственная экспертиза в соответствии с градостроительным законодательством, в ходе которой проектная документация проверяется и на соответствие экологическим требованиям.
Правовыми основаниями для проведения оценки воздействия на окружающую среду в целях го-
сударственной экспертизы являются ст. 49 ГрадК РФ, называющая в числе обязательных документов, предоставляемых на экспертизу план мероприятий по охране окружающей среды, и Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», определяющее, что оценка воздействия на окружающую среду объекта капитального строительства является составной частью плана мероприятий по охране окружающей среды.
Разница между оценкой воздействия на окружающую среду и государственным экологическим мониторингом заключается, во-первых, в направленности (оценка воздействия на окружающую среду призвана определить последствия конкретного вида планируемой деятельности, мониторинг охватывает состояние окружающей среды в целом), во-вторых, в юридических последствиях (оценка воздействия на окружающую среду служит непосредственным основанием для принятия решения о возможности ведения намечаемой деятельности; мониторинг же предназначен для сбора информации, которая может быть использована в самых различных целях).
Ключевым управленческим механизмом, в контексте исследуемой нами проблематики, является еще один вид государственной деятельности, эта административная правоохранительная деятельность, которая представляет собой совокупность мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
В свою очередь, требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) — это юридически обязательные условия, предъявляемые законодательством и иными нормативными актами к хозяйственной и иной деятельности с целью охраны окружающей среды.
Таким образом, в рамках осуществления государственного контроля за состоянием окружающей среды выделяются три основных взаимосвязанных управленческих механизма: оценка воздействия на окружающую среду; государственный экологический мониторинг и административно-правовая охрана окружающей среды.
1 Экологическое право. Учебник для вузов. // Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1998, С. 10-11.
2 Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1997.
3 Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 15.
4 Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2009; Он же. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 8. С. 20-28.
5 Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» // «Собрание законодательства РФ», 24.04.1995, N 17, ст. 1462
№ 5 / 2013 -Вестник Московского университета МВД России-177
