CC BY
31УДК 338.43
ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПО ВОПРОСАМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАПРАВЛЕНИЙ ПОГРАНИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А.Г. Григорьев, В.А. Захарова
LEGAL DESCRIPTION COORDINATION AND INTERACTION
ON ISSUES OF ENVIRONMENTAL PROTECTION
WHEN IMPLEMENTING THE AREAS OF BORDER MANAGEMENT
G.A. Grigoriev, E.A. Zakharova
Аннотация. В статье исследуются существующие проблемы координации деятельности по охране окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности и взаимодействия в процессе ее осуществления. Основными результатами исследования является выявление современных тенденций развития координации деятельности и организации взаимодействия, научно обоснованное определение координации охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, пограничная деятельность, координация деятельности и организация взаимодействия.
Abstract. The article presents a study of existing problems of coordination of environmental protection in the implementation of border activity and interaction in the process of its implementation. The main results of the study is to identify current trends in coordination and interaction, science-based definition of environmental coordination in the implementation of border activities.
Keywords: environmental protection, border activities, coordination and organization of interaction.
Охрана окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности включает в себя два направления:
- координация деятельности и взаимодействие при защите и охране Государственной границы Российской Федерации;
- координация деятельности и взаимодействие при защите и охране экономических и иных интересов Российской Федерации на приграничной территории, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.
По результатам экспертного опроса ее уровень как высокий оценили лишь 2,6 % респондентов.
Потребность в координации может возникать как в связи с обязанностью управления со стороны субъекта управления с институционально закрепленными властными полномочиями, так и из соображений упорядочивания общей деятельности взаимодействующих субъектов при достижении общей цели.
Целью координации охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности может являться повышение эффективности согласованного применения разноведомственных сил и средств в интересах охраны экономических и иных интересов Российской Федерации на приграничной территории, во внутренних морских водах, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в международных водах, конвенционных районах Мирового океана. Координация обеспечивает функционирование единой системы, действующей по единым принципам, подчиняющуюся реализации основной цели - обеспечения национальной безопасности, где каждый элемент имеет установленные действующим законодательством цели, задачи, функции и полномочия, выражающиеся в основных направлениях их деятельности.
Так, Федеральная служба безопасности Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. На Пограничную службу возложена функция координации деятельности соответствующих подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации их природных ресурсов.
При этом, координация охраны внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов [2, п. 3 ст. 39], охраны исключительной экономической зоны прямо возложена на Федеральную службу безопасности Российской Федерации [3, п. 2, ст. 35.].
Координация охраны континентального шельфа осуществляется федеральным органом исполнительной власти, определенным Президентом РФ [1, ст. 42]. В то же время следует отметить отсутствие единого подзаконного акта, который устанавливал бы систему указанных органов, права и обязанности как координирующих, так и координируемых субъектов.
В некоторых случаях органы исполнительной власти, учитывая диспозитивность требований по координации деятельности, перехватывают инициативу у институционально закрепленного координирующего органа власти. Так, в работе межведомственного совета по разработке предложений по совершенствованию организации охраны водных биологических ресурсов организационно-техническое обеспечение деятельности Совета, а значит, и полномочие координировать деятельность в рассматриваемой сфере правового регулирования осуществляется Минсельхозом России [6, ст. 10], хотя полномочие осуществлять координацию охраны водных биологических ресурсов закреплено и за другими органами власти.
В других случаях органы исполнительной власти делегируют полномочия координации совместным совещательным органам взаимодействующих субъектов. Так, Межведомственная комиссия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Минсельхоза Российской Федерации, Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Российской Федерации уполномочена: обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по вопросам организации охраны водных биологических ресурсов; координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти по выполнению международных обязательств Российской Федерации в области охраны водных биологических ресурсов; координировать работы с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по выполнению принимаемых Межведомственной комиссией решений [8, ст. 3].
Из вышеизложенного следует, что координация охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности осуществляется исходя из принципов взаимодействия уполномоченных субъектов и коллегиальности принимаемых решений, будучи
направленной на совместное решение задач, к которым действующим законодательством отнесены: охрана морских биологических ресурсов; охрана среды обитания водных биологических ресурсов; поддержания биологического разнообразия, сохранения редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений.
Применительно к обеспечению национальной безопасности координация деятельности по обеспечению безопасности осуществляется: Президентом РФ, Советом Безопасности, Правительством РФ в пределах своей компетенции; федеральными органами государственной власти; органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органами местного самоуправления [4, ст. 6].
Совместное с уполномоченными субъектами охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности обеспечение национальной безопасности достигается путем обязательного учета роли и места каждого из субъектов природоохранной деятельности в решении совместных задач.
По результатам экспертного опроса, необходимо координировать деятельность уполномоченных субъектов при реализации полномочий пограничных органов в сфере охраны морских биологических ресурсов по следующим направлениям (в порядке убывания):
- установление правил рыболовства для каждого рыбохозяйствен-ного бассейна - 52,1 %;
- регулирование добычи (вылова) анадромных видов рыб, определение границ рыбопромысловых участков - 43,6 %;
- установление перечня видов водных биологических ресурсов, в отношении которых устанавливается общий допустимый улов, для каждого рыбохозяйственного бассейна - 42,7 %;
- охрана общественного порядка на водных объектах, расположенных в районах с наиболее ценными природными ресурсами, примыкающих к внутренним морским водам - 41,0 %;
- государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации - 32,5 %;
- установление перечня видов водных биологических ресурсов, в отношении которых осуществляются промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство - 31,6 %;
- установление перечня особо ценных и ценных видов водных биологических ресурсов - 31,6 %;
- государственный надзор в области обращения с отходами - 28,2 %;
- государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации - 27,4 %;
- перемещение через таможенную границу Российской Федерации рыбы, ракообразных, моллюсков, прочих водных беспозвоночных - 26,5 %;
- перемещение через таможенную границу Российской Федерации мяса и продуктов из мяса осетровых рыб, икры осетровых рыб - 24,8 %;
- государственный надзор в области использования и охраны водных объектов - 24,8 %.
Изучение практики охраны водных биологических ресурсов выявило ряд недостатков координации. В частности, в условиях функционального характера управленческих связей возникает проблема с нормативной неопределенностью форм координации деятельности, прав и обязанностей субъектов координации. В некоторых случаях исследователи отмечают отсутствие координирующего органа на отдельных направлениях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов. Так, И.В. Корчагина применительно к водным биоресурсам на Каспийском море отмечает отсутствие специального межведомственного координирующего органа. При этом выделяют проблему с разграничением полномочий между тремя уровнями системы федеративного устройства - федеральным, субъектным и местным. В некоторых случаях они не разграничены, что приводит к последующему дублированию [8, с. 215-217]. Такая устоявшаяся форма координации деятельности, как делегирование полномочий координации межведомственным комиссиям и советам, решения которых носят рекомендательный характер, привела к вытеснению координирующего органа из управленческих процессов.
Результаты анализа нормативных правовых документов и практики пограничной деятельности свидетельствуют, что более соответствуют такой управленческой функции, как взаимодействие: во-первых, институциональное закрепление за пограничными органами юридической обязанности координировать деятельность всех уровней органов исполнительной власти Российской Феде-
рации по охране морских биологических ресурсов во внутренних морских водах, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации; во-вторых, нормативная неопределенность компетенции субъектов координационной деятельности; в-третьих, делегирование полномочий координационной деятельности межведомственным комиссиям и советам; в-четвертых, отсутствие обратных управленческих связей координации деятельности в сфере охраны морских биологических ресурсов.
Основой возникновения потребности во взаимодействии является заинтересованность участника общественных отношений получить часть ресурсов, имеющихся у других участников взаимодействия в родственной или смежной сфере общественных отношений. Притом, для возникновения правовых отношений часто недостаточно одностороннего желания потенциального их участника и его готовность предоставить потенциальным субъектам взаимодействия те или иные необходимые им ресурсы. Необходимо наличие определенного уровня правового регулирования данных взаимоотношений, охватывающего минимальный уровень компетенции каждого из них.
Реализация пограничными органами своей компетенции при защите и охране экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации невозможна без взаимодействия с другими государственными органами, осуществляющими свою деятельность природоохранной деятельности. Очевидно, что для каждого отдельно взятого государственного органа возможности по защите национальных интересов нашей страны в процессе осуществления природоохранной деятельности будут различными. Поэтому необходимым фактором обеспечения безопасности Российской Федерации являются совместные согласованные действия всех субъектов, осуществляющих полномочия в выделенной сфере.
Инициатива взаимодействия также может исходить от потенциального участника. Но, тем не менее, это добровольные отношения, основанные на взаимной заинтересованности и готовности взаимодействовать в существующей институциональной среде.
Необходимость взаимодействия обусловлена, с одной стороны общностью задач, стоящих перед органами исполнительной власти, осуществляющими свою деятельность в пограничной сфере, с другой стороны, различиями в их функционировании, разными ролью и местом в общегосударственной системе мер обеспечения безопасности Российской Федерации.
Очевидно, что взаимодействию органов федеральной службы безопасности с иными федеральными органами исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности присущи практически все черты категории «взаимодействие», используемой различными науками.
Цели взаимодействия заключаются в сосредоточении сил и средств для решения общей задачи, стоящей перед системой управления. В процессе взаимодействия его участники, обладая необходимой автономностью при решении возложенных на них задач, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана. Иными словами, целью взаимодействия является обеспечение эффективного выполнения задач с наименьшими затратами сил и средств.
Исходя из основных задач, стоящих перед пограничными органами федеральной службы безопасности, целями взаимодействия с органами исполнительной власти Российской Федерации по защите национальных интересов в сфере охраны морских биоресурсов являются: развитие системы международных связей России с другими государствами; повышение эффективности природоохранной деятельности; выявление, предупреждение и пресечение правонарушений отнесенных к подведомственности пограничных органов в сфере природоохранной деятельности; обеспечение комплексного, эффективною и дифференцированного использования сил и средств органов исполнительной власти при осуществлении природоохранной деятельности; исключение дублирования функций взаимодействующих подразделений органов исполнительной власти при осуществлении ими природоохранной деятельности.
Взаимодействие органов федеральной службы безопасности
с иными федеральными органами исполнительной власти относится к категории так называемого межведомственного взаимодействия. В практике правоохранительных органов межведомственное взаимодействие может осуществляться различными способами. Специфика предназначения этих государственных органов требует постоянного и конструктивного взаимодействия всех их подразделений. Это предопределяется, во-первых, общностью их целей. Во-вторых, они каждый из них не обладает необходимым комплексом сил и средств для решения задач в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В-третьих, совместная деятельность помогает избежать параллелизма, пробелов и дублирования в выполнении своих функций каждым ее участником, тем самым обеспечивает максимально результативное и эффективное использование специфических, форм и методов взаимодействия на такое сложное явление, как обеспечение национальной безопасности.
Анализ деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по направлениям охраны окружающей среды показал, что взаимодействие организовано лишь по направлению охраны морских биоресурсов, в то же время компетенция в сфере охраны окружающей среды, определенная на сухопутном направлении, реализуется недостаточно.
Взаимодействие пограничных органов с органами исполнительной власти обретает определенные организационно-правовые формы.
По мнению экспертов, взаимодействие по вопросам охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности преимущественно должно осуществляться в следующих формах (в порядке убывания): планирование и проведение совместных действий - 83,8 %; обмен информацией - 76,1 %; совместный анализ обстановки и обмен аналитическим материалом - 53,8 %; совместная разработка и принятие нормативных правовых актов - 53,0 %; совместные совещания - 44,4 %; совместная оценка результатов совместной деятельности - 37,6 %; направление и выполнение поручений - 24,8 %; проведение совместных научных исследований - 16,2 %.
К проблемам взаимодействия между органами федеральной службы безопасности и другими государственными органами можно отнести несовершенство форм предоставления информации, что зачастую затрудняет установление фактов нарушения действующего
законодательства. Так, информация о судовых суточных донесениях отраслевой системы мониторинга обрабатывается по неподконтрольным пограничным органам алгоритмам и программам на информационных узлах Федерального агентства по рыболовству.
Таким образом, анализ взаимодействия пограничных органов при реализации ими своей компетенции в сфере охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности позволил сделать следующие выводы: взаимодействие организовано лишь по направлению охраны морских биоресурсов, в то же время компетенция в сфере охраны окружающей среды, определенная на сухопутном направлении, реализуется недостаточно; отсутствует единый подход к правовому регулированию данного вопроса; взаимодействие пограничных органов федеральной службы безопасности с другими государственными органами преимущественно осуществляется в следующих формах: обмен информацией, совместное принятие нормативных актов, совместное планирование и осуществление мероприятий по охране водных биологических ресурсов и осуществлению государственного контроля в этой сфере.
Проведенное исследование выявило следующие современные тенденции развития координации деятельности и организации взаимодействия: делегирование полномочий в сфере охраны морских биологических ресурсов межведомственным коллегиальным органам, решения которых носят рекомендательный характер; нивелирование недостаточного правового регулирования реализуемых функций органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, межведомственной координацией деятельности и организацией взаимодействия при защите и охране экономических и иных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, посредством организации межведомственных мобильных групп. Данные тенденции свидетельствуют о необходимости учета оценки природоохранной деятельности органов исполнительной власти по направлениям: организации деятельности, координации деятельности других органов государственной власти и организации взаимодействия.
При отсутствии линейных управленческих связей для реализации некоторых функций пограничных органов при осуществлении
природоохранной деятельности необходимо использовать определяемыми правовыми нормами, функциональные управленческие связи по координации деятельности других органов исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченных в сфере управления и охраны водных биологических ресурсов. Координация охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности
- это совместное решение, осуществляемое на принципах взаимодействия уполномоченных субъектов и коллегиальности принимаемых решений по охране морских биологических ресурсов; охране среды обитания водных биологических ресурсов, поддержанию биологического разнообразия, сохранению редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений.
Системному совершенствованию правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности и ее организации будут способствовать изменения в нормативных правовых актах, которые по степени общности правовых норм можно условно разделить на две группы:
- внесение изменений в нормы общего действия, выраженные в нормативных правовых актах органов исполнительной власти Российской Федерации, касающихся природоохранной деятельности с целью максимального учета стратегических целей обеспечения национальной безопасности по сохранению окружающей природной среды и обеспечение ее защиты [5, ст. 85];
- совершенствование нормативных предписаний, установленных нормативными правовыми актами ФСБ России, касающихся: организации природоохранной деятельности при защите и охране экономических и иных законных интересов Российской Федерации пограничными органами; координации деятельности и организации взаимодействия по вопросам охраны окружающей среды; совершенствования методики оценки результативности и эффективности охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. №2 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. по сост. на 17 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
2. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (с изм. по сост. на 17 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.
3. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (с изм. по сост. на 17 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.
4. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (принят Государственной Думой 7 декабря 2010 г., одобрен Советом Федерации 15 декабря 2010 г.; с изм. по сост. на 17 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
5. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (по сост. на 27 ноября 2015 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 27.11.2015).
6. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 1 августа 2005 г. № 137/450 «О создании Межведомственного совета по разработке предложений по совершенствованию организации охраны водных биологических ресурсов» (по сост. на 17 октября 2015 г.): опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 27.11.2015).
7. Приказ ФСБ РФ, МВД РФ, Минсельхоза РФ, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 12 октября 2007 г. № 535/884/546/1265/386 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по организации охраны водных биологических ресурсов) (по сост. на 17 октября 2015 г.). URL: http:// mcx.ru (дата обращения: 27.11.2015).
8. Корчагина И.В. Государственно-правовая система органов специальной компетенции в сфере рыболовства и охраны водных биологических ресурсов: некоторые проблемы законодательного регулирования // Гуманитарные исследования. 2014. № 2 (50).
A.Г. Григорьев
аспирант Балтийского федерального университета им. И. Канта, г. Калининград E-mail:[email protected]
B.А. Захарова
кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: [email protected]
