CC BY
44
УДК 342.5
МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ КООРДИНАЦИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
INTER-REGIONAL COORDINATION IN THE SPHERE OF ENVIRONMENTAL PROTECTION
М.А. БУЧАКОВА (M.A. BUCHAKOVA)
Исследуется межрегиональная координация в сфере охраны окружающей среды, проблемы её осуществления и эффективности.
Ключевые слова: окружающая среда, координация, регион, взаимодействие.
The author researched the regional coordination in the sphere or the environment, the problems of it realization and effectiveness.
Key words: environment, coordination, region, cooperation.
Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации, проявляющееся в конкретизации полномочий, осуществляемых каждым уровнем публичной власти, неразрывно связано с развитием регионов, их взаимодействием и сотрудничеством в различных сферах жизнедеятельности общества [1]. В этих отношениях гармоничное, согласованное развитие экономики, природопользования и охраны окружающей среды как на территории субъекта Федерации, так и в рамках взаимодействия между несколькими субъектами Федерации должно рассматриваться в качестве основы устойчивого развития общества. На особенности межрегиональной координации, выступающей в качестве механизма социально-экономического развития регионов, оказывает воздействие комплекс факторов экономического, географического, социального, политического, правового характера: инфраструктурные, различия или схожесть в производственном, научно-техническом, природно-ресурсном потенциале регионов, взаимозависимость отраслей производства регионов и их задействованность в едином производственном процессе, исторические, национальные традиции и т. п.
Межрегиональная координация в сфере охраны окружающей среды обусловлена особенностями состояния экологической ситуации, ее схожестью в ряде субъектов Федерации и потребностью в совместной охране окружающей среды регионов, отдельно взятых объектов природы, экосистем. Эти направления деятельности требуют единообразного правового регулирования, закрепления координации в качестве функции их управленческой деятельности по применению единых методов в решении совместных вопросов правовой охраны окружающей среды, например экосистемы озера Байкал, реки Волга и др.
Так, В.В. Никишин отмечает, что особенностью Волго-Вятского района (включающего Республики Марий Эл, Мордовию, Чувашскую, а также Кировскую и Нижегородскую области) является наличие нескольких небольших по площади, но густонаселенных территорий. Здесь наблюдается высокая степень хозяйственного освоения территории, большая плотность населения, сильный трансграничный перенос загрязняющих веществ. Серьезными проблемами являются: обеспечение качества воды (Республики Марий Эл и Чувашская); снижение
© Бучакова М.А., 2010
выбросов специфических веществ в атмосферный воздух (Кировская область); обезвреживание и переработка промышленных и бытовых отходов (Кировская область); устранение нарушений границ зеленых насаждений (Нижний Новгород) [2].
Как видим, схожая экологическая ситуация, приграничная территория субъектов Федерации, высокая вероятность трансграничного переноса загрязняющих веществ обусловливают интересы и потребности субъектов Федерации в межрегиональном сотрудничестве в природоохранной сфере. Практическое значение для межрегиональной координации в области охраны окружающей среды имеет территориальный фактор, так как правовой охране окружающей среды подлежит экосистема или часть экосистемы конкретной территории. Одновременно территориальная расположенность регионов, состояние транспортных коммуникаций способствуют расширению возможностей в организации межрегиональной координации в исследуемой сфере.
Основу таких координационных отношений составляет определенная правовая и экономическая самостоятельность субъектов Федерации и независимость от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений по широкому спектру вопросов социально-экономического и экологического характера. Предоставление региональным органам власти значительной самостоятельности в решении экономических, экологических и других проблем вызвало потребность поиска действенных способов и форм их функционирования и взаимодействия. Очевидно, что эффективное осуществление регионами совместной природоохранной деятельности возможно при условии согласования деятельности по ее охране органами государственного управления субъектов Федерации. Для усиления межрегионального сотрудничества создаются и действуют специализированные органы управления, которые призваны координировать взаимоотношения субъектов Федерации в различных сферах жизнеобеспечения населения, в том числе и в экологической. В частности, в их полномочия входят совместное принятие решений по вопросам, отнесенным к ведению органов межрегионального сотрудниче-
ства и обязательному их исполнению на территории соответствующих субъектов, а также контроль за их осуществлением. В свою очередь, это требует разработки теоретикоправовой основы для формирования реальной и эффективной системы межрегиональной координации. При этом качество окружающей среды на соответствующей территории тесно связано с экономическими и социальными факторами.
Важное значение для согласованной деятельности субъектов Российской Федерации имеет сочетание территориального и межведомственного принципов управления в организации межрегиональной интеграции, пространственное рассредоточение элементов производительных сил и взаимодополняемость природных и хозяйственных комплексов его территорий, что позволяет без привлечения больших финансовых ресурсов повысить конкурентоспособность и устойчивость многих отраслей экономики сотрудничающих регионов, в том числе по должному осуществлению охраны окружающей среды. В процессе межрегиональной интеграции используются такие организационные механизмы, как кластеры, технопарки, ГЧП, центры трансферта технологий и т. п. Эти инструменты способствуют поднятию интеграции на новый уровень регионального развития и превращению ее в решающий источник устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации всего общественного развития [3]. По справедливому замечанию А.Л. Бажайкина, только посредством использования современных технологий можно кардинально повлиять на улучшение состояния окружающей среды. Это обусловливает важность обеспечения экологических приоритетов и их баланса в соотношении с иными приоритетами государства в приборостроении, электронике, информатике и вычислительной технике, электротехнике, связи, легкой и пищевой промышленности, сельском хозяйстве, медицинской технике, фармакологии, в разработке стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий [4].
Межрегиональная координация посредством использования интеграционных связей регионов позволяет усилить их возможности в обеспечении баланса экологических и со-
циально-экономических интересов. Особенность межрегиональной координации состоит в горизонтальном характере связей, создаваемых между равноправными субъектами правоотношений и направленностью на расширение ее возможностей для наращивания внутреннего потенциала территорий и удовлетворения жизненно важных потребностей населения регионов. Данная координация как форма деятельности субъектов Федерации не только способствует укреплению взаимоотношений регионов, но и позволяет избежать регионального монополизма. По мнению Т.Г. Морозовой, «межрегиональные экономические связи представляют собой систему экономических отношений и интересов регионов, формирующихся и развивающихся в процессе функционирования общественного производства. Эта система обусловлена разделением и специализацией общественного труда, размещением производительных сил и природно-географическими условиями^ [5]. В этой связи существует необходимость проведения единой, согласованной структурной, экологической, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово-кредитной и научно-технической политики, для чего необходимо объединение ресурсов, технологий, информации многих территорий со схожими условиями.
Благодаря межрегиональным координационным связям формируются системы взаимодействия регионов, что позволяет более эффективно использовать преимущества их скоординированных усилий. В этой связи ученые, исходя из направлений совместной деятельности, выделяют несколько форм межрегиональной координации. Так, И.Н. Шапкин, А.О. Блинов, Я.М. Кестер отмечают следующие формы взаимодействия регионов: производственная и научно-техническая кооперация; торговля товарами, оказание услуг; бартерный обмен; кредитно-финансовая деятельность; миграция трудовых ресурсов; информационный обмен и др. [6] В классификацию форм межрегиональных экономических отношений исследователи включают также использование и освоение природных ресурсов [7]. Указанные классификации межрегиональных связей носят в основном открытый характер, что позволяет говорить о возможности расширения перечня координа-
ционных сфер приложения и координационных мероприятий, которые могут быть применены. К сожалению, в приведенных классификациях природоохранная деятельность в качестве самостоятельного направления межрегиональной координации рассматривается нечасто. Данный подход, при котором природоохранная деятельность не включается в сферу скоординированных совместных мероприятий, объясняется сложившимися стереотипами мышления, основанными на интенсивном развитии экономико-хозяйственных комплексов, не учитывающем экологические факторы. Однако именно комплексный подход позволяет в полной мере выявить все преимущества межрегиональной координации и оценить действие природоохранного механизма в рамках данного сотрудничества, так как практически все сферы деятельности имеют экологическую составляющую. Значимость межрегиональной координации в сфере охраны окружающей среды обусловлена в том числе и реальными возможностями регионального несовпадения территорий, на которых функционируют объекты определенного сектора/комплекса, и территорий, где проявляется экологический эффект, положительные экстерналии от развития данного комплекса [8].
Специфика межрегиональной координации в области охраны окружающей среды проявляется в том, что взаимодействие может осуществляться на разных территориальных уровнях. Наиболее распространенным видом межрегиональной координации является координация на уровне субъектов Федерации. Преимущественно именно этот вид координации применяется к межрегиональному сотрудничеству. Другой разновидностью межрегиональной координации выступает объединение муниципальных образований, расположенных на территории разных субъектов Федерации. И хотя этот вид координации относится к межмуниципаль-ному сотрудничеству, однако, в силу вовлеченности в данный процесс территорий нескольких регионов, может быть также отнесен к межрегиональной координации. Кроме того, последняя проявляется на уровне действия производственных комплексов, отраслей, отдельных предприятий, организаций, фирм, осуществляющих социально-экономи-
ческие и экологические мероприятия на территории нескольких регионов.
Практика показывает, что межрегиональная координация в экологической сфере чаще применяется между субъектами Федерации, имеющими не только схожую экологическую ситуацию и территориально близко расположенными, но и имеющими более прочные экономические, экологические, хозяйственные связи, обусловленные историческим единством территорий, производственным комплексом, социальными связями, например Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область. В целом направлениями межрегиональной координации в экологической сфере являются: рациональное размещение, обезвреживание и переработка отходов производства и потребления, обеспечение экологической безопасности, охрана лесов и др. [9].
Для повышения эффективности межрегиональной координации создаются межрегиональные ассоциации и межрегиональные координационные органы. Деятельность указанных координационных органов должна основываться на четком соблюдении принципа невмешательства в управленческую деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и одновременно на сбалансированном учете интересов жителей соответствующих территорий.
Межрегиональная координация представлена в деятельности межрегиональных ассоциаций, которые стали образовываться с 1991 г. по инициативе региональных органов государственной власти [10]. Количественный состав этих объединений, характер связей, проблематика решаемых вопросов не остаются неизменными, находятся в развитии и поиске оптимальных форм и моделей сотрудничества. Наиболее известны в части объема решаемых задач, количества участников, охвата территории действия ассоциаций экономического взаимодействия: «Сибирское соглашение» Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада РФ (Ассоциация «Север □ Запад^; Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона [11]; Ассоциация экономического взаимодействия областей и рес-
публик Уральского региона «Большой Урал»; Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье»; Ассоциация социальноэкономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа «Северный Кавказ» Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации «Центральная Россия» и Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного района РФ «Черноземье □ В 2001 г. последние две ассоциации объединены и образована Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная □ Территория
действия межрегиональной координации, как правило, совпадает с координацией, осуществляемой в границах федерального округа. В то же время межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение □ распространяет свое действие на два крупных экономических района □ Западную и Восточную Сибирь. Тюменская область входит в состав двух межрегиональных ассоциаций «Большой Урал» и «Сибирское соглашение» забайкальские субъекты Федерации включены в состав Сибирской и Дальневосточной ассоциаций. Межрегиональная координация между Москвой и Московской областью заключается в том, что одновременно эти субъекты РФ входят в межрегиональную Ассоциацию Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная» При этом субъекты Федерации вступают в межрегиональные ассоциации с целью активизации экономических связей, а экологический аспект становится одним из направлений совместной деятельности. Данные ассоциации существенно различаются по масштабам, формам организации, реальным результатам деятельности и декларируемым целям и задачам. Однако по характеру взаимоотношений они относятся к межрегиональным объединениям.
Правовое регулирование данных объединений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» [12], в соответствии с которым
органы государственной власти субъектов Федерации в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации выступают учредителями Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации [13]. Создаются Координационный и Консультативный советы Ассоциаций, определяющие генеральную линию развития, приоритетные задачи и программы, а также утверждающие структуру организации и персональный состав ее рабочих органов [14]. Например, реализация «Основных направлений стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 г.» [15] осуществляется с участием исполнительных и законодательных органов всех субъектов Федерации данного федерального округа. Комитет по природным ресурсам и экологии является профильным экспертным органом Ассоциации «Север □ Запад» консультативным и координирующим органом Исполнительного комитета Ассоциации по вопросам освоения, переработки, транспортирования и эффективного использования природных ресурсов, внедрения природоохранных мероприятий и экологически чистых технологий на территории Северо-Западного федерального округа.
Межрегиональные отношения между субъектами Федерации в экологической сфере создаются как по проблемам природоохранной деятельности экосистемы в целом, на территории которой они действуют, так и по охране отдельных объектов, представляющих особую экологическую значимость [16]. Так, Ассоциацией «Сибирское соглашение» основные направления охраны окружающей среды Сибири предусмотрены в соответствии с общими принципами государственной политики в данной области, которые включают: платность природопользования и возмещение вреда, нанесенного окружающей среде; обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; сохранение биологического разнообразия.
Комплекс мер по охране окружающей среды должен обеспечить: стабилизацию экологи-
ческой обстановки в целом по Сибири и ее улучшение в регионах с наиболее высоким уровнем загрязнения окружающей среды; сохранение качества основных компонентов природной среды, т. е. воздуха, воды, почв, растительного и животного мира на вновь осваиваемых территориях; рациональное использование, охрану и воспроизводство природных ресурсов; предотвращение деградации и сохранение уникальных природных комплексов (Байкал, Алтай), природных систем северных территорий, имеющих низкую экологическую емкость; формирование нормативно-правовых и экономических механизмов регулирования в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и охраны окружающей среды [17].
Наиболее перспективным направлением ее решения является использование имеющихся в распоряжении администраций субъектов Федерации способов координации прежде всего посредством: создания региональных и межрегиональных программ социально-экономического развития; стимулирования прямых долговременных связей крупных предприятий с производителями и поставщиками оборудования, комплектующих и запасных частей, расположенными на территории Сибири, проведения фундаментальных научных исследований и подъема уровня высшего образования в сложившихся научно-образовательных центрах, создания проектов структурных преобразований в экономике Сибири, обеспечивающих производственную специализацию регионов и их тесные кооперационные связи на длительную перспективу. Следует отметить, что в рамках Сибирского соглашения действуют более 30 проектов [18]. Очевидно, что результативность региональной экологической политики может быть усилена путем создания действенных форм межрегионального сотрудничества в области охраны окружающей среды.
Таким образом, объективная потребность межрегиональной координации в сфере охраны окружающей среды обусловлена состоянием экологической ситуации, ее схожестью на территории нескольких субъектов Федерации и необходимостью в этой связи субъектов Федерации, иных уполномоченных субъектов в совместном управлении качеством окружающей среды на соответст-
вующей территории, что требует правового закрепления и применения единообразных методов и форм управленческого воздействия, адекватных ее состоянию.
Природоохранные меры, предпринимаемые в рамках межрегиональной координации, должны представлять собой совокупность средств сбалансированного равновесия, направленных на обеспечение гармоничных взаимоотношений общества и природы на соответствующей территории. Экологический компонент должен являться одним из обязательных направлений межрегиональной координации. Комплексный подход, предусматривающий развитие межрегионального сотрудничества в различных сферах, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, позволяет в полной мере выявить все его преимущества и способствует усилению действия природоохранного механизма в рамках данного сотрудничества.
Основу межрегиональных координационных отношений, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, составляет определенная правовая и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации и независимость от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений по широкому спектру вопросов социально-экономического и экологического характера. Правовые и организационные механизмы межрегиональной координации способствуют поднятию интеграции на новый уровень регионального развития и превращению ее в решающий источник устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации всего общественного развития. Эффективность межрегиональной координации в области охраны окружающей среды возможна лишь в условиях согласованной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других участвующих субъектов при соблюдении принципа невмешательства в управленческую деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации и одновременно сбалансированного учета интересов жителей соответствующих территорий.
1. Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природопользования. □ М., 2007. □ С. 68-69.
2. Никишин В. В. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации. □ М., 2008. □ С. 34.
3. Татаркин А. И. Макроэкономические условия и организационно-экономические формы формирования саморазвивающихся регионов (территорий) // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : матер. VI науч.-практ. конф. □ Омск, 2008. □ С. 411П 413.
4. Бажайкин А. Л. Экологические приоритеты инновационной деятельности в российском праве // Пробелы в законодательстве и пути их преодоления : сб. науч. ст. по итогам Меж-дунар. науч.-практ. конф. (14-15 сентября 2007 г.). □ Н. Новгород, 2008. □ С. 41-47.
5. Региональная экономика : учебное пособие / под ред. Т. Г. Морозовой. □ 2-е изд., перераб. и доп. □ М., 2001. □ С. 24.
6. Шапкин И. Н., Блинов А. О., Кестер Я. М. Управление региональным хозяйством. □ М., 2005. □ С. 269.
7. Буров М. П. Система регулирования экономического взаимодействия регионов. □ М., 2007. □ С. 17.
8. Бобылев С. Н., Ходжаев А. Ш. Экономика природопользования. □ М., 2008. □ С. 149.
9. Например, в договоре от 21 июня 1999 г. «О взаимопонимании и взаимодействии Мэрии Москвы и Администрации Московской области» (иКЬ: http://ultimod.ru/zakonodatelstvo-г£/814 -dogovor-ot-21061999^-vzaimoponimanii-i-vzaimodejstvii-merii-moskvy-i-administratsii-moskovskoj -oblasti.html (дата обращения: 15.01.2009)) отмечается, что осуществляется взаимодействие в следующих сферах деятельности: утилизация бытовых и промышленных отходов; обеспечение экологической безопасности; использование экологически чистых технологий; сохранение и оздоровление рек и водоемов города и области; эффективное использование земель; сохранение, рациональное использование лесных массивов.
10. Так, Распоряжением Президента РФ от 19 февраля 1992 г. № 61-рп «Об образовании Объединенной коллегии органов управления г. Москвы и Московской области» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. □ 1992. □ № 9. □ Ст. 438) для координации деятельности органов исполнительной власти, а также с целью обеспечения взаимодействия органов управления в Москве и Московской области создана Объединенная коллегия. Позднее распоряжением Президента РФ от 5 июня 1992 г. № 282-рп «О Государственных премиях Российской Федерации в области науки и техники» (Там же. □ № 24. □ Ст. 1337) утверждено Положение
об Объединенной коллегии. К полномочиям этих органов были отнесены вопросы охраны природы, сохранения пригородных зеленых зон, а также градостроительной деятельности.
11. Ассоциация прекратила свое действие.
12. Рос. газета. П1999. «17 дек.
13. По своему правовому статусу ассоциации обладают правами юридического лица и подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ. Функции высших органов управления выполняют, как правило, координационные органы □ Координационный Совет Ассоциации и Консультативный Совет Ассоциации. В состав Координационного Совета, как правило, входят руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ, входящих в Ассоциацию.
14. Например, в Ассоциации «Центральная Черноземная □ созданы координационные советы по вопросам экономики, промышленности, экологии, правовым и др.
15. Основные направления стратегии социальноэкономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 г.: в 2 кн. □ СПб., 2003. □ 220 с.
16. Так, в 2003 г. было подписано «Соглашение о социально-экономическом сотрудничестве между правительством Республики Бурятия и администрацией Иркутской области на 2003 □ 2004 гг.» Этот документ продолжил традицию развития добрососедских многосторонних связей, заложенную договором 1998 г. Основу этих отношений составила природоохранная деятельность по исполнению федерального закона о сохранении озера Байкал. В рамках основного документа □ «Соглашения о социально-экономическом сотрудничестве □ □ стороны подписали еще один важный документ □ «Бассейновое соглашение □ Содержанием договоренности стали условия распределения между бюджетами Бурятии и Иркутской области средств, получаемых за пользование водными ресурсами озера Байкал в соответствии с российским законодательством. Позднее, в ноябре 2007 г., была создана Ассоциация парламентов Байкаль-
ского региона. Ассоциации законодательных органов государственной власти субъектов РФ Байкальского региона обязались сотрудничать между собой, защищать общие интересы при внесении законодательных инициатив в Федеральном Собрании РФ, проводить совместные общественно-политические и культурные акции. Основной своей целью ассоциация ставила объединение интеллектуального потенциала, использование возможностей и средств для решения единых правотворческих задач в интересах территорий членов ассоциации, в том числе охраны озера Байкал. После проведения территориальных преобразований, в результате которых произошло укрупнение субъектов Федерации, Забайкальский край, Иркутская область и Республика Бурятия приняли решение возобновить деятельность Байкальской межправительственной ассоциации (иЯЬ: http://www.pressa.irk.ru; http://www.uralpolit.ru (дата обращения: 16.01.2010)).
17. В качестве первоочередных мероприятий по реализации экологической стратегии органам исполнительной власти регионов Сибири при участии заинтересованных государственных служб, Сибирского отделения Российской академии наук предлагалось разработать основные принципы экологической политики (в том числе касающиеся взимания водного налога, экологического налога, сбора за право пользования объектами животного мира и водными биоресурсами) и основных направлений охраны окружающей природной среды Сибири при широкомасштабном освоении природных ресурсов (ЦЯЬ: http://www.sibfo.ru/ strategiaУ (дата обращения: 22.01.2010)).
18. Например, в Югорском НИИ неоднократно проходил Координационный совет межрегиональных ассоциаций «Сибирское соглашение » и «Большой Урал» по космическому мониторингу Сибири и Урала в связи с тем, что в данном НИИ находится центр дистанционного зондирования Земли, решающий задачи экологического мониторинга месторождений нефти, газа, сельскохозяйственной, рыбной и лесной отраслей (иКЬ: http://www.pan.ru (дата обращения: 25.01.2009)).
