CC BY
58Экология, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
УДК 349 © М. А. Бучакова, 2011
Координация охраны окружающей среды в законодательных актах субъектов Российской Федерации
М. А.Бучакова *
І ІІ
Проводится сравнительно-правовой анализ координационных механизмов в области охраны окружающей среды, устанавливаемых в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. На этой основе формулируются выводы о необходимости законодательного совершенствования регулирования данных правоотношений с учетом региональной специфики.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, законодательная деятельность, субъект Федерации, координация.
Необходимость регионального подхода к решению экологических проблем обусловливается многими факторами, и главные среди них — природногеографические, экономические, национальные. Обширность российской территории, многообразие природно-климатических зон определяют существенные различия региональных природоресурсных потенциалов, влияют на природоохранную деятельность региона. «Каждый регион, обладающий специфической структурой природного комплекса, определенным территориальным сочетанием природных ресурсов, имеет и возможности для эффективного их использования» *.
Важным направлением в деятельности органов государственной власти субъекта Федерации является законотворческая деятельность, при осуществлении которой органы государственной власти субъекта Федерации, учитывая экологическую обстановку в регионе, масштабы негативного воздействия на окружающую среду, самостоятельно определяют приоритеты в формировании экологического законодательства: охрану атмосферного воздуха, борьбу с выбросами, обеспечение экологической безопасности, контроль за промышленными и бытовыми отходами. В. Н. Синюков, размышляя об особен-
ностях региональных правовых систем, отмечает, что для региональных правовых систем принципиальное значение имеют национальные, природногеографические, местные источники 2.
Включение координации в законотворческую деятельность проявляется в нескольких аспектах: в согласованности нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными органами государственной власти одного уровня (горизонтальная координация) по правовому регулированию общественных отношений определенных сфер деятельности; в соответствии нормативных правовых актов регионального уровня Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам (вертикальная координация); наличие координационных механизмов осуществления управленческой деятельности в принимаемых нормативных правовых актах, что способствует повышению его качества, создает основу для успешной реализации заложенных в нем предписаний и ведет к совершенствованию правоприменительной деятельности в целом. В этой связи значение координации законотворческой деятельности на региональном уровне проявляется не в количестве принятых правовых актов в природоохранной сфере, а в соз-
* В нашем журнале опубликовала статью «Координация в управлении: теоретические подходы» (2009. № 2).
дании тех правовых координационных механизмов, которые позволят улучшить экологическую обстановку в регионе 3.
Специфика координации при этом заключается в том, что, с одной стороны, региональная законодательная деятельность должно осуществляться с соблюдением норм федерального законодательства, регулирующего природоохранную компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. С другой стороны, неотъемлемым компонентом и условием реализации региональной экологической политики является наличие собственной нормативно-правовой базы регионального и муниципального уровня, содержание которой, в свою очередь, напрямую зависит от федерального правового регулирования в сфере охраны окружающей среды. Иначе говоря, нормативная правовая база всех уровней власти в природоохранной сфере — федерального, регионального и муниципального — должна обладать согласованностью нормативных положений каждого из территориальных уровней. Этот процесс осуществляют законодательные (представительные) органы субъекта Федерации. Назначение его заключается в разработке и принятии нормативных актов, которые способны оказать позитивное воздействие на экологическую ситуацию региона. При этом указанные нормативные правовые акты должны быть вписаны в программы социально-экономического развития региона и соответствовать им. Системный подход к развитию законодательства субъекта Федерации обеспечивается с помощью планирования законотворческой деятельности, что помогает скоординировать действия всех участников законотворческого процесса, способствует упорядоченному развитию законодательства и формированию полноценной правовой базы 4.
Координационные начала взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, их взаимоотношения с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления получают определенное закрепление в конституционном (уставном) регулировании в субъектах Российской Федерации. Практически во всех конституциях, уставах субъектов Российской Федерации за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации закреплена функция координатора деятельности, осуществляемой на территории субъекта Федерации. Так, в соответствии с Уставом Алтайского края, губернатор обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти края с иными органами государственной власти края и, в соответствии с законодательством Российской Федерации, может организовывать вза-
имодействие органов исполнительной власти края с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями 5. Глава Администрации Хабаровского края координирует деятельность и взаимодействие органов федеральной исполнительной власти на территории края 6.
Функция координации закрепляется в конституциях (уставах) субъектов не только за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, но и в отношениях органов государственной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти. Например, органы государственной власти Вологодской области строят свои взаимоотношения с федеральными органами государственной власти и входящими в их систему органами, расположенными на территории области, на основе сотрудничества и координации действий 7; органы государственной власти Приморского края выстраивают свою деятельность в соответствии с федеральными органами государственной власти и входящими в их систему органами, расположенными на территории края, на основе сотрудничества и координации действий и с сохранением самостоятельности в решении вопросов, входящих в их компетенцию, а также оказывают содействие федеральным органам власти в осуществлении ими своих полномочий на территории края 8.
В отдельных конституциях (уставах) предусматривается создание координационных и консультативных органов. Так, при губернаторе Калужской области могут действовать консультативные и совещательные органы по различным направлениям деятельности. Порядок образования и деятельности таких органов определяется губернатором Калужской области 9. На конституционном (уставном) уровне определены основополагающие начала взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, указывается на возможность высшего должностного лица организовывать взаимодействие высшего исполнительного органа государственной власти с органами местного самоуправления. Это закреплено в Уставе г. Санкт-Петербурга, Конституции Республики Татарстан, Конституции Республики Дагестан 10. Представительным органам муниципальных образований для координации нормотворческой деятельности предоставляется право совместно с Законодательным Собранием края образовывать Совет представительных органов муниципальных образований (абз. 2 ч. 5 ст. 34 Устава Пермского края) 11.
В целом, как показывает сравнительный анализ данных нормативных правовых актов, субъек-
ты Федерации неодинаково подходят к правовому установлению взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами местного самоуправления. Некоторые конституции (уставы) достаточно подробно регламентируют указанные взаимоотношения, уточняют формы и виды координации между главой субъекта, органами исполнительной и органами законодательной власти субъекта Федерации. Это характерно для Алтайского, Красноярского, Приморского, Забайкальского, Камчатского краев, Вологодской, Воронежской, Иркутской, Тульской, Томской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и др. Стремление к подробной регламентации координационных отношений между органами власти в большей мере прослеживается в тех субъектах Федерации, где конституции (уставы) были приняты в последние годы, что объективно обусловлено повышением юридической техники законотворческого процесса, более совершенной нормативной системой, включающей не только закрепление полномочий органов публичной власти, но и механизмы координации и взаимодействия.
В некоторых конституциях (уставах) субъектов Федерации указаны направления региональной государственной политики и предпринимаемые меры по охране окружающей среды, в том числе координационного характера. Так, на основе Устава Томской области органы государственной власти региона организуют и осуществляют межмуници-пальные программы и проекты в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обеспечивают население достоверной информацией о состоянии окружающей среды 12. Хозяйственная деятельность на территории области, которая может повлечь серьезные экологические, санитарноэпидемиологические и демографические последствия, в том числе межтерриториального характера, осуществляется с согласия и под контролем органов государственной власти области. В соответствии с Уставом Орловской области в регионе обеспечивается охрана окружающей среды, экономное потребление и использование природных ресурсов 13. В этих целях органы государственной власти области осуществляют взаимодействие с общественными объединениями граждан, содействуют их деятельности, связанной с охраной окружающей среды (ст. 44). На основе Устава в Республике Тыва ведутся учет и оценка состояния природных ресурсов, экологически вредных объектов; планируется охрана окружающей природной среды; координируется природоохранительная деятельность органов госу-
дарственного управления, предприятий, учреждений, организаций; осуществляется государственный экологический контроль и др. (ст. 93).
В конституциях (уставах) закрепляются меры по охране окружающей среды, однако отсутствуют координационные механизмы взаимодействия уполномоченных субъектов в этой сфере. Так, Уставом Нижегородской области закреплены объекты особой охраны в виде государственных природных заповедников, природных заказников, памятников природы, редких или находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных и места их обитания, образующие природно-заповедный фонд области 14. В соответствии с Уставом Иркутской области, использование и охрана природных ресурсов в области осуществляются на основе принципов сохранения природного баланса, рационального природопользования и воспроизводства природных ресурсов, ответственности за нанесение ущерба окружающей среде, здоровью, социальному благополучию и безопасности населения области. В регионе обеспечивается контроль в сфере охраны и рационального использования природных ресурсов, сохранения окружающей среды (ст. 31) 15. Подчеркнем, что анализ многих уставов показал отсутствие координационных начал в системе государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды.
В большинстве конституций (уставов) субъектов Федерации содержатся лишь общие положения, затрагивающие вопросы охраны окружающей среды и повторяющие, по сути, положения Конституции Российской Федерации. Таким образом, охрана окружающей среды закреплена в конституциях Кабардино-Балкарской Республики, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесской Республики, Ингушетии 16.
Основные нормативные положения конституций (уставов) субъектов Федерации получают свое развитие в законах субъектов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды. Однако анализ этих документов свидетельствует о том, что субъекты Федерации, устанавливая полномочия государственных и муниципальных органов в сфере охраны окружающей среды, недостаточно прорабатывают механизмы координации и взаимодействия властей в решении данных вопросов. Несмотря на то что в отдельных законах координация закрепляется в качестве полномочия администрации субъекта Федерации либо специально уполномоченного органа государственного управления в сфере охраны окружающей среды, в целом проявляется слабость правового регулирования данного направления деятельности. Так, в Законе Липецкой области от 8 января
2003 г. № 33-03 «Об охране окружающей среды в Липецкой области» 17 только к полномочиям Комитета экологии администрации области отнесено взаимодействие с органами местного самоуправления, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды (ст. 6), в Законе Красноярского края от 6 декабря 2007 г. № 3-804 «Об охране окружающей среды в Красноярском крае» положения лишь одной статьи «Межрегиональное сотрудничество в области охраны окружающей среды» (ст. 4) имеют непосредственное отношение к вопросам координации 18; Законом Республики Северная Осетия — Алания от 22 октября 2007 г. № 51-РЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что решения специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в пределах их полномочий обязательны для всех органов исполнительной власти Республики, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц и могут быть обжалованы в установленном порядке (ст. 9). Однако другие указания на координацию и взаимодействие органов власти отсутствуют 19.
В. В. Никишин обосновывает развитие экологического законодательства субъектов Российской Федерации на основе концептуальных положений, к числу которых относит: соответствие экологического законодательства субъектов федеральному экологическому законодательству; четкое разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; обеспечение системного и взаимосвязанного развития экологического законодательства субъектов Российской Федерации как законодательного комплекса; сбалансированное применение договорного и законодательного способов регулирования экологических отношений в зависимости от круга субъектов таких отношений 20.
Как видим, в данной теоретической конструкции заложены координационные начала относительно системного развития экологического законодательства субъектов Федерации, сочетания различных принципов в системе правового регулирования экологических отношений. Специфика федерального экологического законодательства заключается в его нестабильности в части разграничения природоохранных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления, а также определения объема полномочий каждого из них. Так, в последние годы был принят ряд нормативных правовых актов, содержащих взаимоисключающие подходы к регулированию управленческой компетенции на всех уровнях власти; соответственно, изменялись и компетенция регионального и муниципального
нормативно-правового регулирования, объем полномочий, устанавливаемый для конкретного уровня публичной власти.
В свете реформ государственного и муниципального управления, оптимизации полномочий соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления были приняты Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 21, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» 22, Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» 23.
Данные нормативные документы регулировали объем природоохранной компетенции региональных и муниципальных органов взаимоисключающим образом, что в определенной степени дестабилизировало государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды.
Непоследовательность и противоречивость законодателя в установлении приоритетов при проведении государственной экологической политики, неопределенность объема полномочий, осуществляемых государственными и муниципальными структурами, и их функций негативно сказываются на координационных механизмах, расшатывая их, а необходимость нового структурирования приводит к снижению эффективности в природоохранной сфере субъекта Федерации.
Представляется необходимым не только четко определять полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, но и устанавливать координационные механизмы взаимодействия этих уровней публичной власти в охране окружающей среды, что обусловлено отсутствием оптимального сочетания общефедерального и регионального законодательства. В этой связи координационная направ-
ленность деятельности органов государственной власти субъектов Федерации должна определяться исходя из уточнения ими собственной компетенции в природоохранной сфере и ее разграничения с компетенцией федеральных органов исполнительной власти и компетенцией органов местного самоуправления.
Таким образом, особое значение приобретает координация законотворческой деятельности регионального уровня. Значение данного вида координации проявляется в создании тех правовых координационных механизмов, которые позволят улучшить экологическую обстановку в регионе. В целом механизмы координации в нормативных правовых актах субъектов Федерации проработаны слабо, особенно в сфере охраны окружающей среды.
Полагаем, что в основных законах субъектов Российской Федерации должны быть усилены координационные механизмы, устанавливающие взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления.
Координационная направленность органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется исходя из уточнения ими собственной компетенции в природоохранной сфере и ее разграничения с компетенцией федеральных органов исполнительной власти и компетенцией органов местного самоуправления. Только на такой основе возможно создание действенных координационных механизмов, а также отлаженного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. При этом в природоохранной сфере они должны основываться на достаточном финансовом, правовом и организационном обеспечении.
1 Некрасов Н. Н. Региональная экономика. М., 1978. С. 204.
2 Синюков В. Н. Теоретические вопросы формирования правовой системы Саратовской области // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: мат-лы конф. / под ред. В. И. Новоселова. Саратов, 1998. С. 21.
3 Казанцев М. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 12 ; Раянов Ф. М. Экологическое законодательство: пути совершенствования. Уфа, 1996. С. 6-9.
4 Тихомиров Ю. А., Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 2-8.
5 Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. № 3-ЗС. URL: http://www.altairegion22.ru/rus/official_ docs/c-4.html (дата обращения: 02.02.2009).
6 Устав Хабаровского края. URL: http://constitution.ga-rant.ru/D0C_25406546.htm/ (дата обращения: 02.02.2009).
7 Устав Вологодской области от 3 октября 2001 г. № 481 // Красный Север. 2001. 23 окт.
8 Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Устав Калужской области. URL: http://constitution.ga-rant.ru/D0C_15800539.htm/ (дата обращения: 05.02.2009).
10 Устав города Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2 ; Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г.: в ред. от 14 марта 2005 г. № 55-ЗРТ // Республика Татарстан. 2002. 30 апр. ; Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. // Дагестанская правда. 2003. 26 июля.
11 Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК // Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 5, ч. 1.
12 Устав Томской области от 27 июля 1995 г. № 136 // Томский вестник. 1995. 30 авг.
13 Устав Орловской области от 26 февраля 1996 г. № 7-ОЗ (в ред. от 26 января 2007 г. № 653-ОЗ) // Орловская правда. 1996. 2 марта.
14 Устав Нижегородской области. URL: http://www.zaki. ш/ pagesnew.php?id=1543 (дата обращения: 10.02.2009).
15 Устав Иркутской области от 19 января 1995 г. № 8/1-ЗС // Восточно-Сибирская правда. 1995. 14 февр.
16 Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. [Электронный ресурс]: в ред. от 24 марта 2007 г. № 14-РЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г.: в ред. от 4 октября 2006 г. № 47-З // Марийская правда. 1995. 7 июля ; Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г.: в ред. от 1 декабря 2006 г. № 70-З // Известия Мордовии. 1995. 22 сент. ; Конституция Республики Северная Осетия — Алания от 12 ноября 1994 г. [Электронный ресурс]: в ред. от 22 декабря 2006 г. № 7-РКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. [Электронный ресурс]: в ред. от 14 июня 2005 г. № 16-РЗП. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17 Закон Липецкой области от 8 января 2003 г. № 33-ОЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18 Закон Красноярского края от 6 декабря 2007 г. № 3-804 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19 Закон Республики Северная Осетия — Алания от 22 октября 2007 г № 51-РЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20 Никишин В. В. Экологическое законодательство: правотворчество субъектов Российской Федерации. М., 2004. 269 с.
21 Рос. газета. 2004. 31 авг.
22 Там же. 30 дек.
23 Там же. 2005. 31 дек.
