CC BY
264
Координация природоохранными прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью
Добрецов Д. Г., Игонина Н. А., Какителашвили М. М.1
Ключевые слова: гастояние законности, природные ресурсы, распространенность экологических преступлений, специализированные природоохранные прокуратуры, формы координации, соглашения о взаимодействии.
Аннотация. Целью статьи является выработка предложений по повышению эффективности работы органов прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.
Экологические преступления широко распространены и представляют угрозу не только окружающей среде и населению, но и национальной безопасности страны. Правоохранительными органами выявляются и раскрываются в основном очевидные посягательства на природные ресурсы, совершаемые маргинализи-рованными одиночками, тогда как организаторы преступных групп, входящих в международные криминальные сети, налаживающие незаконную добычу, переработку и реализацию ценных пород древесины, редких минералов, ценных пород рыбы, редких и исчезающих животных и растений, их частей и дериватов, к уголовной ответственности привлекаются крайне редко. Указанные проблемы свидетельствуют, по мнению авторов, о существенных недостатках в борьбе с экологической преступностью. Отмечается, что относительная эффективность специализированных природоохранных прокуратур выше, чем территориальных прокуратур.
На основе анализа сложившейся правоприменительной практики, авторы приходят к выводу, что повышение статуса органа прокуратуры позволяет эффективней осуществлять деятельность прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью. В заключение высказываются предложения по созданию системы специализированных природоохранных прокуратур на правах прокуратур субъекта Российской Федерации, в том числе: Азовско-Черноморской, Амурской, Арктической природоохранных прокуратур.
DOI: 10.21681/2412-8163-2017-2-29-35
(Стабильно негативная экологическая ситуация в стране [1, с. 108], обусловленная многочисленными нарушениями закона в этой сфере, требует активизации функции прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.
Совершаемые в сфере экологии правонарушения и преступления не только препятствуют реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ),
но и представляют реальную угрозу национальной безопасности страны, указанной в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537).
В теоретическом аспекте экологическая преступность - сложная совокупность экологических преступлений, то есть общественно опасных, виновных, противоправных, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека деяний, запрещенных и наказуемых в соответствии с
1 Добрецов Денис Григорьевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: denisdobretsov@mail.ru
Игонина Надежда Александровна, кандидат юридических наук, заведующая отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: igonadezhda@yandex.ru
Какителашвили Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: mmk2010@yandex.ru
уголовным законом, посягающих на общественные отношения по охране окружающей человека природной среды и рациональному использованию природных ресурсов, включая обеспечение экологической безопасности личности, населения, общества, нации и устойчивого развития государства.2
Несмотря на то, что экологическая преступность является одним из наиболее общественно опасных видов преступности, статистические данные о совершаемых посягательствах на объекты окружающей среды далеко не полно отражают ее реальное состояние (см. Рис. 1).
тельства на природные ресурсы, совершаемые мар-гинализированными одиночками. Организаторы преступных групп, в т.ч. «встроенных» в международные криминальные сети, налаживающие незаконную добычу, переработку и реализацию ценных пород древесины, редких минералов, водных биоресурсов, объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, их частей и дериватов, к уголовной ответственности практически не привлекаются.
Неэффективность противодействия экологическим преступлениям обусловлено ориентацией правоохранительных органов на борьбу с насиль-
50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0
□ Зарегистрировано преступлений ■ Выявлено лиц, (по наиболее тяжкому состаЕ
ШИРМШ
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
46 607 39 155 29 151 27 583 24 743 25 566 24 857
Еу) 25 992 22 800 16 418 15 542 14 714 14 893 14 775
Рис. 1. Динамика зарегистрированной экологической преступности в Российской Федерации в 2009-2015 гг.
Наглядно представлена тенденция к снижению количества регистрируемых экологических преступлений и выявленных лиц, их совершивших. Незначительный прирост показателей в 2014 г. по сравнению с 2013 г. (+3,2% по преступлениям, +1,2% по лицам) картину не меняет и в целом приведенные цифры слабо коррелируют с реальной распространенностью экологических преступлений, представляющих угрозу не только окружающей среде и населению, но и национальной безопасности страны.
«Лидерами» по количеству зарегистрированных фактов являются ст. 256 (Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов), 258 (Незаконная охота), 260 (Незаконная рубка лесных насаждений) (см. Таб. 1). Преступления, связанные с загрязнением природных объектов, практически не регистрируются.
Правоохранительными органами выявляются и раскрываются в основном очевидные посяга-
2 Криминология: учебник / А.И. Долгова. 4-е изд., пере-раб. и доп. М.: Норма, 2016. 368 с.
ственной, экономической и некоторыми другими видами преступности, недооценкой последствий их совершения для общества и государства.
Основными причинами совершения экологических преступлений являются: обусловленность преступлений социально-экономическими факторами (бедность, отсутствие работы, востребованность и высокая цена продуктов браконьерского промысла на зарубежных рынках и т. д.) [2, с. 12], которые нельзя устранить «полицейскими» мерами; несвоевременное поступление сообщений о таких преступлениях из-за неудовлетворительной работы органов экологического надзора; трудно-доступность мест их совершения; сложность и затратность проведения экспертиз.
Распространенность экологических преступлений в ряде субъектов Российской Федерации связано, как правило, с природно-климатическими, географическими факторами, т. е. наличием условий для добычи древесины, ценных минералов, незаконной охоты, рыболовства и др.
Современное состояние экологической преступности характеризуется ее связью с незакон-
Таб. 1.
Динамика зарегистрированных экологических преступлений по наиболее распространенным статьям по Российской Федерации в 2009-2015 гг.
Статьи УК РФ 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ст. 256 19 259 18 025 15 841 17 407 13 644 8 963 8 172 7 343 6 566 6 276
ст. 258 1 397 1 292 1 186 1 560 1 540 1 517 1 613 1 640 1 615 1 928
ст. 260 16 281 19 128 23 802 24 932 20 826 16 077 15 795 14 640 14 834 14 192
Таб. 2.
Количество уголовных дел, возбужденных по материалам, направленным прокурорами в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ за 2011-2015 гг.
Годы об охране земли, почв об охране вод и атмосферного воздуха об отходах производства и потребления об охране и использовании животного мира об охране и добыче водных биоресурсов о лесопользовании
2015 84 27 43 38 274 1 195
2014 119 17 27 38 264 1 217
2013 93 18 16 25 180 901
2012 79 18 32 49 274 791
2011 52 22 17 30 299 759
ным предпринимательством и иными экономическими преступлениями.
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор в ходе досудебного производства по уголовному делу уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Следуя этому положению, прокуроры направляют для принятия процессуальных решений материалы, о нарушениях природоохранного законодательства, выявленных в ходе осуществления надзорной деятельности и содержащих признаки преступлений, предусмотренных статьями главы 26 УК РФ. В Таб. 2 представлены данные о возбужденных по таким материалам уголовных делах.
Очевидны превалирование дел о преступлениях, совершенных в сфере лесопользования, а также тенденция роста их количества за истекшие 5 лет.
Вместе с тем недооценка государством важности решения экологических проблем приводит к умалению значения борьбы с экологической преступностью со стороны ряда правоохранительных органов [3, с. 68].
Аккумулировать усилия правоохранительных органов на борьбе с экологической преступностью позволяет координационная деятельность органов прокуратуры. Суть координации заключается в объединении усилий правоохранительных органов, согласовании их по месту и времени действий, во взаимосогласованной, упорядоченной деятельности указанных органов для достижения общей цели [4, с. 251]. Целью координационной деятельности прокуратуры является повышение эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Путь координации, по нашему мнению, способен привести к реальному воздействию на экологическую ситуацию, позволит поставить барьер на пути губительных тенденций техногенного и криминогенного характера. Отметим, что согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» именно прокуратура призвана координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, сплотить их вокруг себя.
3 Дифференцированные показатели по направлениям надзора в экологической сфере введены в форме «ОН» «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» с 2011 г. Ранее в аналогичной по содержанию форме «П» выделялись только нарушения закона об охране животного мира и водных биоресурсов, а также о лесопользовании, данные об охране земли, вод, атмосферного воздуха и об отходах производства давались одной цифрой.
Основным нормативным документом, регламентирующим координационную деятельность правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью является Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567 (ред. от 25.07.2014) (далее - Положение).
Кроме того, практикуется заключение соглашений о взаимодействии, которые дополняют координационную работу. Так в регионах Волжского бассейна заключаются соглашения о взаимодействии между Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой и управлениями МВД России по областям и республикам по борьбе с преступлениями в сфере охраны окружающей среды, природопользования и сопряженными с ними преступлениями коррупционной направленности.
К органам, деятельность которых по борьбе с преступностью, координирует прокуратура, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и Положением отнесены: органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенные органы Российской Федерации, органы уголовно-исполнительной системы, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации.
Вместе с тем, имеются некоторые вопросы, требующие разрешения в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации [5, с. 431], в связи с чем полагаем целесообразным изменить редакцию абзаца 10 п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84, заменив слова «с экологическими правонарушениями» на «с экологической преступностью», исключив тем самым необоснованное расширение рамок координационной деятельности.
Работу по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью выполняют прокуроры всех уровней [6, с. 98]. Вместе с тем для реализации задач непосредственно в рассматриваемой области общественных отношений в системе прокуратуры создана сеть специализированных природоохранных межрайонных прокуратур во всех федеральных округах Российской Федерации: в Центральном федеральном округе их - 15, Северо-Западном - 11, Южном - 4, Северо-Кавказском - 3, Приволжском - 14, Уральском - 6, Сибирском - 10, Дальневосточном - 7, в Крымском - 2; всего 72. Более 10 из них созданы в последние годы. Этот факт наглядно
подтверждает то обстоятельство, что данное направление в органах прокуратуры является одним из основных, что оно все более совершенствуется и укрепляется. Указанное направление зафиксировано в п. 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и в п. 1.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».
Особое место в системе специализированных природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, объединяющая в своем составе 16 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в бассейне р. Волги - от ее истока (Тверская область) до Каспийского моря (Астраханская область).
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» координационная деятельность по борьбе с экологической преступностью, осуществляемая на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, возложена на Волжского межрегионального природоохранного прокурора. Данная прокуратура осуществляет, в том числе, координацию по борьбе с экологической преступностью органов дознания - специализированных экологических подразделений Управления МВД России по Астраханской области и Главного управления МВД России по Волгоградской области.
Помимо самой межрегиональной прокуратуры, единственным правоохранительным органом, действующим в целом по Волжскому бассейну, координацию деятельности которого по борьбе с преступностью осуществляла Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, было Волжское межрегиональное природоохранное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации (далее - ВМПСУ СК России). С 08.02.2015 ВМПСУ СК России реорганизовано в форме его присоединения к следственному управлению Следственного комитета Российской Федерации по Тверской области4.
Координационная деятельность правоохранительных органов по борьбе с экологическими преступлениями, осуществляемая на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Волги, осуществляется в различных формах. Наиболее распространенными и дей-
4 http://vmpsu.sledcom.ru/news/item/948376/ (дата обращения 26.10.2015).
ственными формами координации являются: проведение координационных совещаний, разработка планов совместных мероприятий, создание рабочих групп с территориальными прокуратурами.
Анализ информационных документов органов прокуратуры свидетельствует о том, что в сфере охраны окружающей среды с преступлениями, предусмотренными гл. 26 УК РФ «Экологические преступления» (преимущественно - ст. 256 «Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов», ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений», а также ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов», наиболее часто оказываются сопряжены должностные преступления и преступления коррупционной направленности, предусмотренные ст. 286 «Превышение должностных полномочий», ст. 290 «Получение взятки», ст. 291 «Дача взятки», ст. 292 «Служебный подлог», а также ст. 175 «Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем». Поэтому в рамках координации особое внимание правоохранительных органов необходимо акцентировать на необходимости выявления и раскрытия таких взаимосвязанных преступлений.
Реализация мероприятий, разработанных на координационных совещаниях, способствует укреплению состояния законности в рассматриваемой сфере, позволяет привлечь внимание руководителей правоохранительных органов регионов к наиболее острым экологическим проблемам, сконцентрировать все усилия на их решении.
Например, во исполнение решения проведенного Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в г. Астрахани расширенного межведомственного совещания по вопросу «О состоянии законности в области охраны водных биологических ресурсов в Астраханской области» прокуратурой во взаимодействии с управлением внутренних дел по Астраханской области, Пограничным управлением ФСБ России по Республике Калмыкия и Астраханской области, МЧС РФ по Астраханской области ежегодно осуществляются целевые мероприятия под условным наименованием «Путина» по выявлению преступлений в сфере незаконного оборота водных биоресурсов на территории Волжско-Каспийского бассейна Астраханской области.
В результате данных мероприятий были уничтожены дорогостоящие браконьерские снасти, что позволило приостановить незаконный лов рыбы, освободить основные миграционные пути и нерестилища рыб ценных видов, в т. ч. особо ценных осетровых видов, от запрещенных орудий лова и тем самым обеспечить проход рыбы на нерест, воз-
можность отнереститься. По данным фактам в органы предварительного расследования направлено 49 материалов за 2011 г., по которым возбуждено 45 уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 256 «Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов» УК РФ, ст. 175 «Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем» УК РФ, ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти» УК РФ.
Формы координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью можно подразделить на общие и специальные. К общим формам относится: проведение координационных совещаний, совместных выездов в регионы и других мероприятий, к специальным - проведение совместных заседаний коллегий участников координационной деятельности, направление субъектами координации совместных информационных писем, обзоров в сфере борьбы с преступностью [7, с. 20]. Вместе с тем перечень таких форм не носит исчерпывающего характера и может быть расширен в зависимости от конкретных задач, решаемых в ходе координации.
Следует указать на необходимость при разработке планов совместных мероприятий правоохранительных органов, направленных на обнаружение и пресечение преступных деяний, в том числе сопряженных с должностными злоупотреблениями в обязательном порядке проводить анализ криминогенных факторов, экологической обстановки, состояния законности в сфере охраны окружающей среды
В качестве положительного примера координационной деятельности по борьбе с экологическими преступлениями можно привести работу прокуратуры Забайкальского края: в результате реализации согласованных мер, выработанных на совещании, проведенном с правоохранительными органами края по вопросам противодействия незаконному обороту древесины, удалось добиться активизации оперативно-розыскной деятельности, работы лесной службы края по осуществлению полномочий, направленных на охрану лесов, а также пресечение массовых фактов незаконной переработки древесины на частных подворьях. Была пресечена деятельность 4 организованных преступных групп численностью около 35 человек, специализирующихся на незаконных рубках, в отношении 12 членов двух преступных групп, причинивших ущерб на сумму свыше 11 млн руб., уголовные дела уже направлены в суд.
Объединение усилий правоохранительных органов в этой сфере способствовала повышению эффективности противодействия преступлениям
в лесной сфере в Читинском районе, в котором на протяжении последних 7 лет совершалась каждая четвертая незаконная рубка, а удельный вес оконченных расследованием преступлений не превышал 25%. Реализация координационных мероприятий способствовала повышению раскрываемости незаконных рубок в этом районе.
В прокуратурах Приморского края, Свердловской области обеспечена активная реализации мер координационного характера, выработаны совместные меры по противодействию экологическим преступлениям в сфере лесопользования, в том числе по декриминализации лесопромышленного комплекса. Вопросы противодействие преступлениям в сфере добычи и реализации водных биологических ресурсов рассматривались в формате межведомственного совещания.
В прокуратуре Калининградской области на заседаниях координационных совещаний рассматривались вопросы работы правоохранительных органов по противодействию преступности, связанной с лесопользованием и лесопереработкой. На особом контроле находились вопросы противодействия экологическим преступлениям, в том числе в янтарной отрасли. По указанным вопросам проводились проверки с рассмотрением их результатов на различных совещаниях, в том числе координационных, межведомственных.
Роль и значение координационных совещаний, их тематика и спектр, постоянно расширяются. В ряде случаев повышается результативность совместных с правоохранительными органами действий.
Анализ нормативного правового регулирования и деятельности органов прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью показывает, что функционирующие в системе прокуратуры Российской Федерации специализированные природоохранные прокуратуры (за исключением Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры) не имеют возможности самостоятельно осуществлять координационную функцию - ее реализуют прокуроры субъектов Российской Федерации.
Среди недостатков работы по противодействию экологической преступности можно выделить такие, как: наличии фактов несвоевременного направления уполномоченными органами экологического надзора в правоохранительные органы материалов проверок для принятия решений о возбуждении уголовных дел; ненадлежащее взаимодействие в работе контролирующих и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и устранению преступлений в сфере охраны окру-
жающей среды, слабая профилактическая работа, в том числе через средства массовой информации.
В целях предупреждения преступлений в рассматриваемой сфере, а также техногенных и природных катастроф правоохранительные органы следует ориентировать, в частности, на налаживание тесного взаимодействия и принятие адекватных мер реагирования в случае выявления нарушений.
Вместе с тем работа прокуратуры в части координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью должна осуществляться и по «горизонтальному» принципу в повседневном режиме. Реализация такой формы координации, полагаем, возможна путем наделения природоохранных прокуроров полномочиями по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью. Необходимость такой меры обусловлена важностью оперативного решения проблем охраны окружающей среды на соответствующих территориях.
Активность реагирования специализированных природоохранных прокуратур на нарушения природоохранного законодательства выше, чем у территориальных прокуратур. Наиболее существенными результатами отличается деятельность межрегиональных природоохранных прокуратур, объединённых по бассейновому принципу в Волжскую природоохранную прокуратуру, подчинённую непосредственно Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Специализированная природоохранная прокуратура имеет правовую и фактическую независимость от местных властей. Другие природоохранные и контролирующие органы в силу зависимости от исполнительной власти положения часто вынуждены идти на компромиссы, так как исполнительная власть принимает окончательные экологические и экономические решения.
Как показывает практика, повышение статуса прокуратуры позволяет эффективней осуществлять деятельность прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.
Изложенное позволяет выделить перспективные направления повышения эффективности деятельности прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью - создание системы специализированных природоохранных прокуратур на правах прокуратур субъекта Российской Федерации.
В связи с вхождением в состав Российской Федерации новых субъектов - города федерального значения Севастополь и Республики Крым -представляется целесообразным образование Азовско-Черноморской природоохранной прокуратуры на
правах прокуратуры субъекта Российской Федерации по типу Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры с включением в зону ее ответственности территорий Республики Крым, Краснодарского края, Ростовской области, города федерального значения Севастополь.
Также было бы желательным для повышения эффективности деятельности прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью создать на р. Амур природоохранную прокуратуру на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации по
всему бассейну с единым аппаратом управления по аналогии с Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой.
С учётом стратегических планов российского государства по активному освоению и опережающему развитию северных территорий одно из приоритетных направлений этой работы - повышение эффективности прокурорской деятельности в сфере охраны окружающей среды в Арктической зоне. Полагаем целесообразным создать Арктическую природоохранную прокуратуру на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации.
Литература
1. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2014 год: информ.-анали-тич. записка / под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015
2. Старшинов М.Е. Мониторинг состояния дел в сфере лесного браконьерства и законодательные решения по его предупреждению // Мониторинг правоприменения. № 1(14). 2015. С. 12-15.
3. Добрецов Д.Г. Мониторинг преступности в сфере охраны и использования объектов животного мира // Мониторинг правоприменения № 2 (19). 2016. С. 68-76.
4. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Издательство Юрайт, Серия: Настольная книга специалиста, 2012.
5. Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: избранные статьи. М. 2012.
6. Какителашвили М.М. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в лесной сфере / Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: сб. материалов круглого стола 29.04.2015 М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. 128 с. С. 98-102.
7. Кобзарев Ф.М. Оценка эффективности координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью // Законность. 2014. № 11. С. 20.
