CC BY
9
УДК 342.5(55)
DOI: 10.12737/jflcl.2022.073
Правовая основа организации и функционирования системы исламских советов в Иране
Сергей Евгеньевич Вылцан
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Москва, Россия, servyltsan@mail.ru
Аннотация. В настоящее время на политической карте мира существуют четыре исламские республики: Иран, Пакистан, Мавритания и Афганистан (в последнем все еще формально действует Конституция 2004 г.). Одним из элементов, характеризующих форму правления «исламская республика», является обоснование необходимости создания государственных органов со ссылкой на религиозные нормы. В Иране согласно конституционным нормам, отсылающим к конкретным положениям Корана, действует система так называемых исламских советов. Прежде всего из самого названия системы данных органов неясен их функционал, место и роль в государственном механизме современного Ирана. Также не вполне очевидно, в чем именно заключается исламский характер функционирования данных советов на практике. Исходя из этого, цель настоящего исследования — анализ правовой основы организации и функционирования исламских советов в Иране, определение их правовой природы и значения для иранского государства и общества.
Вывод: исламские советы на низовом уровне (советы городов и сельских поселений) являются органами местного самоуправления. Вышестоящие уровни советов — это органы, обеспечивающие межмуниципальное сотрудничество, а также контроль за деятельностью органов исполнительной власти в отдельных административно-территориальных образованиях в Иране. Религиозная характеристика, заложенная в самом названии данных советов, на практике проявляется лишь в наличии религиозного ценза для кандидатов на выборах в данные органы.
Ключевые слова: Исламская Республика Иран, исламские советы, органы местного самоуправления, государственный механизм, религиозный ценз, контрольные полномочия
Для цитирования. Вылцан С. Е. Правовая основа организации и функционирования системы исламских советов в Иране // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. №№ 6. С. 31—39. DOI: 10.12737/j flcl.2022.073
Legal Basis of Organization and Functioning of the System of Islamic Councils in Iran
Sergey E. Vyltsan
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia, servyltsan@mail.ru
Abstract. At present, there are four Islamic republics on the political map of the world: Iran, Pakistan, Mauritania and Afghanistan. One of the elements that characterize the form of government — known as the "Islamic republic" — is the justification for the creation of state bodies with reference to religious norms. In Iran, according to the constitutional norms referring to specific provisions of the Koran, there is a system of so-called "Islamic councils". First of all, from the very name of the system of these bodies it is not clear what their function, place and role are in the state mechanism of modern Iran. It is also not quite clear what exactly is the Islamic nature of the functioning of these councils in practice. On this basis, within the framework of the presented article, the author aims to analyze the legal basis of the organization and functioning of Islamic councils in Iran, to determine their legal nature and importance for the Iranian state and society.
As a result of the study, the author comes to the conclusion that Islamic councils at the grassroots level (cities and rural settlements) are local self-government bodies. The higher levels of the councils, on the other hand, are bodies that provide inter-municipal cooperation, as well as control over the activities of the executive authorities in certain administrative-territorial formations in Iran. The religious characteristic inherent in the very name of these councils is realized in practice only in the presence of a religious qualification for election of these bodies.
Keywords: Islamic Republic of Iran, Islamic councils, local self-government bodies, state mechanism, religious qualification, control powers
For citation. Vyltsan S. E. Legal Basis of Organization and Functioning of the System of Islamic Councils in Iran. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 6, pp. 31—39. DOI: 10.12737/jflcl.2022.073
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Исламские советы появились в Исламской Республике Иран вскоре после революции 1979 г. Правовой основой их создания послужил указ аятоллы Хомейни от 26 апреля 1979 г.1, гласящий: «Для уста-
1 URL: https://clck.ru/32XxYh (дата обращения: 14.05.2021).
новления народовластия в Иране и для предоставления возможности народу самому распоряжаться своей судьбой, что является обязательными элементами строя Исламской Республики, необходимо подготовить документ, который бы регулировал деятельность советов как органов руководства делами
на уровне городов и деревень по всей стране. После утверждения этот документ необходимо направить в правительство для скорейшей реализации». Данный указ был адресован Совету Исламской революции — органу, занимавшемуся правотворческой деятельностью в период, когда новая конституция Ирана находилась в стадии разработки, а следовательно, отсутствовала нынешняя система органов законодательной власти.
Статус и порядок функционирования исламских советов в стране были закреплены в Конституции Исламской Республики Иран2. Нормы, регулирующие порядок создания и функционирования исламских советов на территории страны, закреплены в девяти статьях. В Конституции указано на выборность членов советов: в ст. 6 закреплено, что государственные дела должны решаться по общему согласию, которое выражается в проведении выборов различных должностных лиц. В числе таких лиц в статье названы члены исламских советов.
Седьмая статья Конституции содержит отсылку к Корану, а именно к аяту 38 суры 42 «Совет» и аяту 159 суры 3 «Семейство Имрана». В статье указано, что на основе обозначенных аятов Корана в Иране функционирует система исламских советов, включающая следующие уровни: Меджлис исламского совета, советы останов, областей, городов, районов, сельских поселений и иные советы как органы принятия и реализации государственных решений. Также в данной статье Конституции обозначено, что более подробная правовая регламентация системы исламских советов будет приведена в отдельном органическом законе.
Приведение в качестве отсылки не одного, а сразу двух аятов из Корана для религиозно-правового обоснования необходимости создания системы исламских советов продиктовано тем, что в данных аятах по-разному раскрывается необходимость принципа совместного обсуждения проблем и выработки пути их решений. В суре «Совет» акцент делается на том, что коллегиальный принцип решения вопросов является позитивным с точки зрения религиозных ценностей для мусульман. В суре «Семейство Имрана» необходимость обсуждения выдвигается в качестве требования к пророку Мухаммеду как к руководителю мусульман, соответственно, и к последующим руководителям, так как пример жизни пророка является священным в исламе и обязателен для подражания со стороны верующих. Поэтому возможно утверждать, что в совокупности эти два аята обосновывают необходимость коллегиального принципа принятия решений как для действующей власти, с одной стороны, так и для граждан — с другой. В иранской богословско-правовой среде имеется мне-
2 URL: https://www.majlis.ir/fa/content/iran_constitution (дата обращения: 10.09.2021).
ние, что принцип коллегиальности является гарантией соблюдения прав заинтересованных лиц3, а также препятствием для установления деспотизма и узурпации власти.
Для понимания смысла отсылки в Конституции Ирана к содержанию аята 38 суры 42 «Совет» необходимо привести также текст аятов 36—38 в совокупности: «Все, что вам доставлено, — удел жизни ближней. А то, что у Аллаха, — лучше и длительнее для тех, которые уверовали и на Господа своего полагаются, — и тех, которые сторонятся всяких грехов и мерзостей, а когда гневаются, то прощают, — и тех, которые ответили своему Господу и выстаивали молитву, а дело их — по совещанию между ними, и тратят они из того, чем Мы их наделили»4. В приведенном отрывке описываются добродетели человека с точки зрения ислама: богобоязненность, милосердие, довольство малым. Одной из обозначенных добродетелей является стремление решать возникающие вопросы путем их совместного обсуждения: «...а дело их — по совещанию между ними».
В аяте 159 суры 3 «Семейство Имрана» читаем: «По милосердию от Аллаха ты смягчился к ним; а если бы ты был грубым, с жестоким сердцем, то они бы рассеялись от тебя. Извини же их и попроси им прощения и советуйся с ними о деле. А когда ты решился, то положись на Аллаха, — поистине, Аллах любит полагающихся!»5. Приведенный аят содержит описание требуемого поведения от Мухаммеда — пророка ислама. Одним из божественных требований к нему является обсуждение имеющихся проблем со своими сподвижниками для выработки решения. Согласно мусульманским воззрениям пророк Мухаммед являлся человеком, обладающим выдающимися добродетелями и являющимся образцом для подражания мусульманам во все времена. А если он как глава мусульман был обязан совещаться со своими сподвижниками-подчиненными, то и иные мусульманские лидеры обязаны это делать.
Возможно, это звучит несколько странно для европейской правовой традиции, но Конституция Ирана, ссылаясь на Коран, по сути выступает в качестве акта, детализирующего его положения, касающиеся исламских советов. Например, ст. 100 Конституции содержит общее описание целей функционирования системы исламских советов. В ней указано, что для быстрой реализации общественных, экономических, культурных, образовательных и иных программ по
3 Разница между положениями Корана о совещательно-сти. URL: http://quran-edu.blogfa.com/post/559 (дата обращения: 14.05.2021).
4 Коран. Перевод и комментарии И. Ю. Крачковского / ред. В. И. Беляев. М., 1963. URL: https://falaq.ru/quran/krac/42 (дата обращения: 14.05.2021).
5 Там же. URL: https://falaq.ru/quran/krac/3 (дата обращения: 14.05.2021).
улучшению жизни населения посредством взаимодействия населения с учетом местной специфики, для управления делами сельских поселений, районов, городов, областей и останов действуют исламские советы соответствующих уровней. Членов этих советов избирает население соответствующей территориальной единицы. На основании содержания данной статьи Конституции можно сделать вывод, что исламские советы позиционируются не только как органы местного самоуправления, но и как элементы системы государственных органов.
Принадлежность исламских советов к системе государственных органов подтверждается также и тем, что согласно ст. 103 Конституции главы останов, областей, районов и иные должностные лица, назначаемые иранским правительством, должны подчиняться правомерным решениям исламских советов.
Также в ст. 101 Конституции закреплено, что в целях предотвращения дискриминации и поддержания взаимодействия при составлении программ по улучшению жизни населения в останах, а также для контроля за их исполнением функционирует орган под названием Высший совет останов (щоура-э али-э останха), который состоит из членов советов останов. Согласно ст. 102 данный орган обладает законодательной инициативой, что показывает особую его значимость среди государственных органов Ирана, так как помимо данного совета только депутатские группы и правительство обладают правом законодательной инициативы.
Ирано-иракская война 1980—1988 гг. оказалась непреодолимым препятствием для проведения выборов в исламские советы, хотя первоначальная нормативная база для их создания и деятельности уже существовала. Функционирование системы исламских советов началось 26 февраля 1977 г. после проведения шестых выборов президента Ирана. 21 мая 1996 г. был принят Закон Ирана «Об организации, задачах, выборах исламских советов в стране и о выборах глав городов»6 (далее — Закон об исламских советах). Именно этот закон содержит наибольшее число норм, на основе которых происходит функционирование исламских советов разного уровня на современном этапе.
Согласно указанному закону в Иране функционируют исламские советы следующего уровня: сельских поселений (деревень), районов, городов, областей, останов и Высший совет останов. Примечательно, что парламент Ирана, имеющий название «Меджлис исламского совета» и сущность деятельности которого соответствует критериям, указанным в Ко -ране и указе аятоллы Хомейни, не входит в единую систему исламских советов. Причиной этого являет-
6 та^ http://www.sssup.it/UploadDocs/14633_4_O_Rules_ and_regulations_of_Islamic_Councils_MOI.pdf (дата обращения: 14.05.2021).
ся его особый правовой статус, выражающийся в том, что Меджлис согласно Конституции Ирана — формально единственный орган законодательной власти в стране, а исламские советы, как будет показано далее, являются (с определенными оговорками) органами местного самоуправления с приданными им некоторыми государственными полномочиями.
Исламские советы на уровне сельских поселений и городов избираются населением путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования относительным большинством голосов. Срок полномочий советов сельских поселений и городов составляет четыре года.
Совет района избирается из числа членов советов сельских поселений простым большинством голосов членов данного совета. При этом избранные в совет района не прекращают своих полномочий в совете сельского поселения. Совет района формируется только после того, как будут сформированы не менее трех четвертей от общего числа советов сельских поселений, находящихся в данном районе. Из каждого сельского поселения можно выдвинуть только одного человека в качестве представителя в совет района.
Совет области избирается из представителей советов городов и районов, расположенных на территории данной области, абсолютным большинством голосов членов данных советов. Если не достигнуто абсолютного большинства голосов, проводится второй тур, где представителей избирают относительным большинством голосов. Численный состав совета области составляет минимум пять человек. Избирается после формирования двух третей советов городов и районов по указу главы области.
Совет остана избирается из представителей советов областей, расположенных на территории данного остана, абсолютным большинством голосов членов данных советов. Если не достигнуто абсолютного большинства голосов, проводится второй тур, где представителей избирают относительным большинством голосов. Численный состав членов совета остана составляет минимум пять человек. Избирается после формирования двух третей советов областей по указу главы остана.
Верховный совет останов избирается из представителей советов останов абсолютным большинством голосов членов данных советов. Если не достигнуто абсолютного большинства голосов, проводится второй тур, где представителей избирают относительным большинством голосов. Останы с населением до 2 млн человек выбирают двух представителей, с населением свыше 2 млн — трех. Тегеран имеет четыре представителя.
Активным избирательным правом на выборах членов советов сельских поселений и городов обладают граждане Ирана, достигшие возраста 18 лет, проживающие не менее года в избирательном округе, за
исключением городов с населением свыше 100 тыс. человек.
Кандидатом на выборах имеет право быть иранский гражданин, достигший возраста 25 лет, исповедующий ислам и принцип велаят-э факих, преданный Конституции Ирана. Также для кандидатов установлен образовательный ценз — от умения читать и писать до наличия высшего образования. Степень строгости данного ценза зависит от вида населенного пункта, в совет которого проходят выборы, и от численности его населения. Принадлежность к какой-либо разрешенной политической партии значения не имеет. В рассматриваемом законе, являющемся базовым для регулирования местного самоуправления в Иране, отсутствует запрет на переизбрание одних и тех же лиц на новые сроки в исламские советы. Иностранцы не имеют избирательных прав на выборах в советы.
Религиозность является обязательным требованием к кандидатам в советы. Это, однако, не означает, что члены советов непременно должны исповедовать ислам: кандидаты от признанных религиозных меньшинств также участвуют в выборах как представители своей религии. Помимо этого, для кандидатов и избранных членов советов городов и сельских поселений устанавливается обязательное требование проживать в своем избирательном округе. Смена места жительства является основанием для лишения мандата.
На первом заседании сформированного совета избирается его глава, заместитель главы и минимум один секретарь. На первом заседании должны присутствовать главы административно-территориальных образований, в рамках которых функционирует совет, а на первом заседании Высшего совета останов присутствует министр внутренних дел. Заседания советов очные. Они правомочны в том случае, если присутствуют не менее двух третей от общего числа их членов. Решения принимаются большинством голосов присутствующих. Возможно проведение заочного заседания по решению не менее двух третей членов совета.
На заседаниях советов могут присутствовать главы соответствующего им уровня административно-территориальных образований, а также депутаты Меджлиса исламского совета, избранные от округа, на котором расположен совет, но без права голоса. Также по письменному требованию советов на заседание должны явиться главы административно-территориальных образований соответствующего им уровня. В свою очередь, у этих должностных лиц имеется право внеочередного созыва заседаний советов, а у министра внутренних дел — право внеочередного созыва Высшего совета останов.
Важно, что в соответствии со ст. 15 Закона об исламских советах членство в советах любого уровня является почетной обязанностью и не считается тру-
довой деятельностью. Вместе с тем члены советов получают материальное обеспечение от государства. В соответствии с постановлением Министерства внутренних дел Ирана «О порядке выплат членам исламских советов»7 члены советов получают денежное обеспечение за каждый час, проведенный ими на заседаниях. Постановлением установлены максимальное количество оплачиваемых часов заседаний в зависимости от уровня совета, а также соответствующие суммы почасовой оплаты. Исходя из этого, максимальная денежная выплата за месяц членам советов сельских поселений составляет 700 тыс. риалов (примерно 16 долл. США), районов — 588 тыс. риалов (примерно 14 долл. США), городов — 2,94 млн риалов (примерно 68 долл. США), областей — 735 тыс. риалов (примерно 17 долл. США), останов — 1,26 млн риалов (примерно 30 долл. США), Высшего совета останов — 3,76 млн риалов (примерно 87 долл. США)8.
С учетом того, что минимальная сумма заработной платы9 в Иране по состоянию на 2021 г. составляет чуть более 63 долл. США, указанные суммы денежного довольствия членам советов являются более чем скромными. Поэтому лица, не имеющие избытка материальных средств и вынужденные тратить значительное количество времени на исполнение трудовых обязанностей с целью заработка, с малой вероятностью будут баллотироваться; этот факт можно рассматривать как существование неформального материального ценза для кандидатов в исламские советы.
В целом функции исламских советов возможно классифицировать на следующие виды: планирование, контроль, нормотворческая, социальная, кадровая, а также участие в реализации отдельных задач государственной политики на подведомственной территории. Эти функции имеют существенные отличия в зависимости от уровня административно-территориального образования, в рамках которого действует конкретный совет.
Не останавливаясь подробно на разборе конкретных функций отдельных уровней советов, отметим, что советы сельских поселений и выбираемые ими главы сельских поселений являются низовым звеном органов местного самоуправления в Иране. Следующим уровнем исламских советов являются советы районов. Под районом в данном случае подразумевается объединение нескольких сельских поселений.
Исходя из имеющихся задач у исламских советов районов, можно утверждать, что они являются выше-
7 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/124926 (дата обращения: 02.06.2021).
8 Согласно конвертору курсов обмена валют. URL: https:// ru.coinmill.com/ (дата обращения: 02.06.2021).
9 Таблица минимальной заработной платы на 1400 год хиджры. URL: https://clck.ru/32Xxut (дата обращения: 02.06.2021).
стоящей инстанцией по отношению к советам сельских поселений на их территории и обладают в их отношении организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Учитывая, что советы районов состоят из действующих членов советов сельских поселений, расположенных в этих районах, советы районов возможно рассматривать как органы, представляющие интересы входящих в них сельских поселений.
Ввиду особой важности для осуществления самоуправления необходимо более подробно рассмотреть кадровые и контрольные полномочия исламских советов городов.
Кадровая функция исламских советов городов заключается в выборе кандидатуры на пост главы города на срок четыре года. Также совет решает вопрос о возможности досрочного прекращения им своих полномочий. Выборы главы города должны быть организованы сразу после официального начала функционирования совета. Кандидат на пост главы города не может быть членом совета города или сельского поселения.
Основываясь на знании задач, стоящих перед главой города, члены исламского совета выбирают кандидата, который способен, на их взгляд, справиться с данными задачами. Но при этом на должность главы города с населением более 200 тыс. человек или в городах, являющихся административными центрами останов, предложенные советами кандидатуры должны быть утверждены министром внутренних дел. Предложенных кандидатов на пост главы иных городов утверждает глава остана.
Министр внутренних дел и глава остана обязаны рассмотреть предложенную кандидатуру и принять решение о ее утверждении в течение 10 дней. В случае если указанные должностные лица считают, что предложенный советом кандидат не соответствует должности, они направляют в совет мотивированное отрицательное решение. Если совет настаивает на выборе первоначального кандидата, данное разногласие подлежит решению со стороны комиссии по урегулированию10.
Указанная комиссия принимает решение в течение 15 дней. Оно является обязательным для исполнения. В случае если в указанный срок комиссия не вынесет решение, ранее вынесенное решение совета вступает в силу и глава города может приступить к исполнению своих обязанностей.
Исламские советы обладают обширными контрольными полномочиями и по отношению к главам городов, уже занимающим свою должность. В соответствии со ст. 83 Закона об исламских советах в случае если кто-либо из членов исламского совета города будет иметь обоснованные претензии в отношении действий главы города или органов вла-
10 Речь о данном органе пойдет далее.
сти города, глава совета выносит главе города предупреждение о недопустимости нарушения и необходимости исправления ситуации. Если глава города проигнорирует данное предупреждение, глава совета в письменной форме направляет главе города имеющиеся претензии. В срок, не превышающий 10 дней, глава города обязан явиться на заседание совета для дачи разъяснений.
Если глава города уклоняется от прибытия на заседание совета или его разъяснения не удовлетворяют членов совета, по запросу одной трети членов совета может быть созвано повторное заседание в срок, не превышающий 10 дней со дня первого заседания. По результатам этого заседания главе города может быть вынесен вотум недоверия со стороны не менее двух третей состава совета. В таком случае глава города освобождается от исполнения своих полномочий и проводятся новые выборы главы города.
Помимо возможности вынесения вотума недоверия главе города у исламских советов городов имеется еще один законодательно закрепленный инструмент контрольных полномочий в отношении данных должностных лиц и подчиненных им. Так, согласно ст. 81 Закона об исламских советах если минимум треть от общего количества членов исламского совета города потребуют проведения расследования деятельности главы города или органов и учреждений, подчиненных ему, глава совета в течение 48 часов направляет письменное поручение на проведение расследования специализированной комиссии, которая формируется из состава членов совета с возможным привлечением специалистов из различных областей. Комиссия имеет право истребовать любую интересующую их информацию в рамках расследования о деятельности должностных лиц городской администрации. Непредоставление информации комиссии является административным правонарушением.
Комиссия должна закончить расследование в течение трех месяцев. Результаты расследования оглашаются на заседании совета в присутствии должностных лиц, деятельность которых стала объектом расследования. Данные лица имеют право на ответную реплику в свою защиту. После этого происходит голосование по вопросу наличия в полученных результатах расследования признаков состава административного или уголовного правонарушения. По результатам голосования в случае подтверждения наличия указанных признаков имеющиеся материалы направляются в компетентные судебные органы для принятия процессуального решения.
В двух вышеуказанных механизмах контроля деятельности глав городов со стороны исламских советов можно выделить ряд отличий. Проведение расследования (ст. 81) возможно не только в отношении глав городов, но и в отношении иных должностных лиц городских органов власти, подчиненных ему. Расследование — более сложный процесс с точки
зрения инициирования (решение одной трети членов совета, тогда как для начала рассмотрения вопроса об импичменте достаточно запроса одного депутата) и проведения. Правовым последствием расследования является постановка перед судебными органами вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении или уголовного дела. Вместе с тем вопрос о начале процесса импичмента может быть связан не с нарушением, допущенным главой города закона, а с неэффективным, на взгляд депутатов исламского совета города, исполнением им своих обязанностей.
При этом, обладая значительным влиянием на деятельность главы города, исламский совет города не имеет права вмешиваться в процедуры назначения на должность или освобождения от должности лиц, служащих в органах государственной власти города или сельского поселения, а также в учреждениях или компаниях, находящихся при данных органах. Также они не имеют права обязывать их совершить какое-либо действие или отказаться от совершения какого-либо действия, предусмотренного их должностными обязанностями.
Таким образом, кадровые и контрольные полномочия исламских советов городов являются ограничением власти глав останов и всего Министерства внутренних дел, так как по законодательству Ирана главы останов и областей являются представителями указанного Министерства11.
Функции исламских советов областей несколько отличаются от функций исламских советов городов. К числу этих функций относятся: планирование — внесение предложений по улучшению жизни на подведомственной территории в комитет по планированию области, в совет остана и иные компетентные органы; а также утверждение бюджета совета области; контрольная функция — контроль за исполнением решений совета области, а также в целом за деятельностью советов районов и городов на подведомственной территории, утверждение и изменение бюджета исламских советов городов, за исключением совета города, являющегося административным центром остана, организация взаимодействия между советами городов и районов на подведомственной территории, решение возникающих между ними разногласий в случаях, при которых не требуется обращение в суд.
В ряду функций исламских советов останов отметим исследование проблем, с которыми сталкивается население остана в различных сферах жизни, и внесение предложений по улучшению условий жизни на
11 Постановление Высшего административного совета Ирана от 20 октября 1998 г. «О задачах и полномочиях глав останов и областей, а также о способах их назначения и снятия с должности». URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/129735 (дата обращения: 26.06.2022).
подведомственной территории в Высший совет останов и иные компетентные органы.
В свою очередь, Высший совет останов аккумулирует полученную информацию от советов останов, анализирует ее и отправляет в виде готового информационного продукта компетентным органам власти. Наиболее важное полномочие Высшего совета останов заключается в том, что данный орган имеет право формировать законопроекты и через правительство или напрямую передавать их в Меджлис исламского совета. Таким образом, Высший совет останов обладает законодательной инициативой. Формально за счет широкого представительства иранских граждан из разных регионов в качестве членов Высшего совета и аккумулирования информации от всех административно-территориальных образований законопроекты данного органа имеют потенциально существенную ценность для законодательного процесса в стране. Однако практика показывает обратное. Так, из 15 законопроектов, поданных в Меджлис девятого созыва (с 27 мая 2012 г. по 26 мая 2016 г.) Высшим советом останов, ни один не был принят12. А в аналитических таблицах13 за все предшествующие периоды работы иранского парламента отсутствует даже упоминание законопроектов Высшего совета останов, что свидетельствует о фактически крайне низком значении данного органа в законодательной деятельности.
Исламские советы всех уровней обязаны предоставлять в течение 10 дней свои документально оформленные решения после их принятия представителям в избирательный округ, вышестоящему совету, компетентным должным лицам исполнительных органов, которые обязаны реализовывать эти решения, а Высший совет останов также предоставляет документы в Меджлис исламского совета.
Главы останов, областей и районов обязаны приглашать представителей соответствующих советов на все совещания и заседания специальных комитетов (кроме заседаний комитета по планированию области), в ходе которых обсуждаются вопросы, входящие в компетенцию соответствующих советов.
Принципиальную значимость представляет положение рассматриваемого закона, согласно которому главы останов, областей, районов, а также иные лица, назначаемые правительством, обязаны исполнять решения исламских советов соответствующих им уровней. При несоблюдении данной нормы эти случаи доводятся до сведения соответствующих вышестоящих должностных лиц и подлежат расследованию в установленном порядке.
12 Сведения Управления по законодательству Меджлиса исламского совета девятого созыва. URL: https://www.icana. ir/Fa/News/252301... (дата обращения: 16.11.2021).
13 Там же.
Исламские советы, обладая широкими контрольными полномочиями, сами являются объектами контроля со стороны специально созданных для этого государственных органов. Так, согласно постановлению Кабинета министров Ирана от 2 августа 2017 г. «О порядке реализации статьи 80 Закона "Об организации, задачах, выборах исламских советов в стране и о выборах глав городов"»14 (далее — постановление Кабинета министров) создаются органы под названием «комиссии по определению соответствия решений исламских советов законам страны» (далее — комиссии по соответствию). Данные комиссии создаются в каждой области и районе. В состав областной комиссии входят следующие лица: глава области в качестве председателя; судья, назначаемый главой судебной власти; представитель совета остана. Областная комиссия рассматривает законность решений советов городов и областей.
В состав районной комиссии входят следующие лица: глава района в качестве председателя; судья, назначаемый главой судебной власти; представитель совета области. Районная комиссия рассматривает законность решений советов сельских поселений и районов.
Заседания комиссий признаются правомочными при наличии минимум двух членов из их состава. При этом на заседания могут быть приглашены специалисты соответствующего профиля для оказания помощи в исследовании возможных нарушений со стороны исламских советов.
Как следует из ст. 6 постановления Кабинета министров, исламские советы сельских поселений, городов, районов и областей обязаны не позднее семи дней с момента принятия решения предоставить его документально закрепленную копию в компетентную комиссию по соответствию, главе сельского поселения или города или исполнительным органам, на которых возложена обязанность по реализации данного решения. В течение 14 дней комиссия по соответствию имеет право рассматривать полученное решение исламского совета и в случае обнаружения в данном решении признаков нарушения законодательства сообщить об этом исламскому совету с требованием пересмотра15. Получив это требование, совет обязан в срок, не превышающий 10 дней, провести заседание, изучить требование комиссии и вынести решение о согласии или несогласии с ним. Свое решение совет отсылает в комиссию. Если этого не будет сделано, то первоначальное решение совета признается недействительным.
14 URL: https://www.rrk.ir/Laws/ShowLaw.aspx?Code=15216 (дата обращения: 09.09.2021).
15 В свою очередь, отсутствие претензий к полученному решению со стороны комиссии по соответствию в течение указанного срока (14 дней) приравнивается к одобрению этого решения.
В том случае, когда исламский совет считает, что вынесенное им решение является законным и не соглашается с требованием комиссии, в течение 48 часов глава комиссии направляет решение совета на рассмотрение комиссии по урегулированию противоречий и расследованию нарушений (далее — комиссия по урегулированию), которая в течение 20 дней принимает окончательный вердикт по вопросу законности вынесенного решения исламским советом.
Согласно ст. 89 Закона об исламских советах эти комиссии действуют на трех уровнях.
Центральная комиссия действует на уровне всего государства, комиссии останов и областей. В этой комиссии заседают заместитель президента Ирана, заместитель министра внутренних дел, глава или заместитель Суда административной справедливости, заместитель генерального прокурора, два депутата Меджлиса, три представителя Высшего совета останов из состава членов данного органа. Центральная комиссия полномочна расследовать нарушения, допущенные в работе Высшего совета останов, советов останов, а также совета г. Тегеран.
Комиссии по расследованию останов имеют следующий состав: глава остана — председатель комиссии, глава судебной власти в остане, один представитель от исламского совета остана, а также два депутата Меджлиса, представляющие интересы конкретного остана. Комиссии по расследованию останов полномочны расследовать нарушения, допущенные в работе исламских советов областей и городов.
В комиссиях по расследованию областей заседают глава области в качестве председателя, глава судебной власти в области, два представителя совета области, один представитель совета остана. Комиссии по расследованию областей полномочны расследовать нарушения, допущенные в работе исламских советов районов и сельских поселений.
В случае если исламский совет сельского поселения примет решение, противоречащее его задачам или потребностям населения, на территории которого функционирует, глава области вносит в комиссию по расследованию остана письменное предложение о роспуске данного совета. Если эта комиссия установит наличие нарушений в деятельности совета сельского поселения, то данный совет распускается. Если установлены нарушения в деятельности совета более высокого уровня (района, города, области), его роспуск возможен по решению комиссии остана после утверждения центральной комиссией. Данный вердикт может быть обжалован в суде в течение одного месяца. Решение суда по данному вопросу будет окончательным.
Существует альтернативный порядок обжалования решений исламских советов. В статье 80 Закона об исламских советах закреплено, что на решения советов сельских поселений и районов может быть подана жалоба со стороны главы района или совета об-
ласти; на решения советов городов и областей — со стороны главы области или совета остана; на решения советов останов — со стороны главы остана или Высшего совета останов; на решения Высшего совета останов — со стороны министра внутренних дел или высшего должностного лица исполнительного органа власти (например, иного министра или главы государственного учреждения). Статьей 8 постановления Кабинета министров расширена возможность обжалования решений советов: если соответствующее решение будет противоречить нормативным актам, регулирующим деятельность исполнительных органов, органов власти городов или сельских поселений, компетентные должностные лица этих органов имеют право подать обоснованную жалобу на решение совета в комиссию по соответствию.
На основании анализа правовой основы организации и функционирования системы исламских советов можно сделать вывод, что не все органы системы исламских советов можно называть органами местного самоуправления в Иране. Под данное понятие подходит лишь низовой уровень — советы сельских поселений и городов. Именно они осуществляют оперативное руководство делами населения на местном уровне. Основной же функционал вышестоящих советов заключается в осуществлении контроля за деятельностью советов нижестоящего уровня и региональных органов исполнительной власти, а также внесении предложений по улучшению условий жизни в регионах Ирана.
Отличительные признаки, заложенные в ст. 3 «понятие местного самоуправления» Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., не в полной мере относятся к системе исламских советов Ирана. С одной стороны, исламские советы, особенно низового уровня — сельских поселений и городов — хотя и обладают значительными полномочиями, закрепленными в законе, но являются абсолютно несамостоятельными в административном плане, так как любое их решение должно быть утверждено комиссией по соответствию, где в обязательном порядке председательствует глава административно-территориального образования. Учитывая, что главы административно-территориальных образований обязаны исполнять решения исламских советов соответствующего уровня (по рангу), эти главы могут на законных основаниях саботировать выполнение решений советов. При этом никаких правовых инструментов влияния на таких глав административно-территориальных образований исламские советы не имеют.
Таким образом, исламские советы обладают правом регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, но о реальной способности реализовывать данные права с учетом многоуровневой контрольной надстройки, способной потенциально распустить сельские, городские и даже районные и областные советы, говорить не приходится. Отме-
тим, что в англоязычной литературе о системе исламских советов Ирана (Local councils of Iran) наблюдается подобное мнение16. Хотя встречаются также иные оценки. Например, Мохаммад Абдельхади утверждает, что «местные (исламские) советы вовлекают население в решение проблем их места проживания, что ведет к предотвращению региональной дискриминации»17. Соглашаясь с тем, что важной функцией любого уровня исламских советов является обеспечение представительства населения при решении проблем, возникающих в конкретных административно-территориальных единицах, автор не может согласиться с тем, что таким образом достигается децентрализация государственного управления в Иране. Причина этого кроется в обозначенной системе контроля над принятием исламскими советами любых решений, в результате которой исламские советы являются административно несамостоятельными.
С другой стороны, само конституционное закрепление права граждан Ирана управлять делами своих населенных пунктов посредством формирования исламских советов и последующего выбора этими советами глав деревень и городов свидетельствует о наличии элементов демократизма с исламской спецификой в государственном управлении Ирана, что совпадает с признаком местного самоуправления по смыслу ч. 2 ст. 3 указанной Хартии. В процесс формирования системы исламских советов вовлечены как местные жители, так и орган законодательной власти (Меджлис), а также должностные лица исполнительной власти (Министерство внутренних дел, главы останов и областей как представители данного Министерства, а также главы иных органов исполнительной власти), что в совокупности создает систему "check and balances" (проверки и уравновешивания), так как ни один участник указанного процесса не имеет на него преобладающего и безапелляционного влияния.
Демократический характер функционирования исламских советов выражается также в том, что любой иранский гражданин, избранный на низовом уровне, имеет возможность посредством выборов стать в итоге членом Высшего совета останов — одного из трех органов государства, имеющих право законодательной инициативы. Однако с учетом фактического отсутствия влияния Высшего совета останов на законодательную деятельность посредством права законодательной инициативы приданные данному органу полномочия носят, скорее, декоративный характер, имитирующий наличие демократической процедуры.
16 См.: Somerville H. Iran's Local Government Stitch-Up, and How to Resolve It. URL: https://iranwire.com/en/features/9327 (дата обращения: 16.11.2021).
17 MohammadAbdelhadi Y. S. Local consultative councils and the challenges of decentralization in Iran // Journal for Iranian Studies. 2019. Iss. 10. P. 19.
Список литературы
Mohammad Abdelhadi Y. S. Local consultative councils and the challenges of decentralization in Iran // Journal for Iranian Studies. 2019. Iss. 10.
Somerville H. Iran's Local Government Stitch-Up, and How to Resolve It. URL: https://iranwire.com/en/features/9327 (дата обращения: 16.11.2021).
References
Mohammad Abdelhadi Y. S. Local consultative councils and the challenges of decentralization in Iran. Journal for Iranian Studies, 2019, iss. 10.
Somerville H. Iran's Local Government Stitch-Up, and How to Resolve It. 2021. April 9. Available at: https://iranwire.com/en/ features/9327 (accessed 16.11.2021).
Информация об авторе
С. Е. Вылцан, эксперт мусульманского отделения Центра изучения религиозно-правовых систем юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук
♦
