CC BY
94
УДК 342.53(55)
DOI: 10.12737/jflcl.2021.051
Правовая основа формирования и функционирования Меджлиса исламского совета Исламской Республики Иран
Сергей Евгеньевич Вылцан
Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Москва, Россия, servyltsan@mail.ru
Аннотация. Иран является одним из немногих государств, где религиозные (исламские) нормы служат существенным элементом при построении государственного механизма и правовой системы. При этом в Иране декларируется наличие принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В данной статье рассмотрены отдельные правовые аспекты, касающиеся иранского парламента — Меджлиса исламского совета, с целью выявления особенностей правовой основы его формирования и деятельности в рамках религиозного характера правовой системы данного государства.
Подробно рассмотрены законодательное применение к кандидатам в депутаты парламента требования «активного» исповедования официальной религии (религиозный ценз), процесс проведения выборов депутатов, порядок формирования структуры Меджлиса исламского совета. Проведен анализ эволюции правового статуса Комиссии 90-й статьи Конституции — органа в структуре Меджлиса, который способен реально воздействовать на решения широкого круга должностных лиц Ирана за счет наличия значимых контрольных полномочий. Особое внимание уделено законодательному процессу, в частности аспектам, отличающим его от аналогичных процессов в других странах. Речь идет о так называемых экспериментальных законах и законопроектах различной степени срочности. Автор прослеживает возникновение данных явлений в правовой системе Ирана и предпринимает попытку оценить их значение для современного законодательного процесса в этой стране. Дан анализ процедуры принятия особых, на взгляд иранских парламентариев, правовых актов, оформляемых в виде законов: международных договоров и соглашений, годового бюджета Ирана, Внутреннего регламента Меджлиса, а также решения о назначении общегосударственного референдума.
Ключевые слова: Исламская Республика Иран, государственный механизм, правовая система, парламент, законодательный процесс
Для цитирования. Вылцан С. Е. Правовая основа формирования и функционирования Меджлиса исламского совета Исламской Республики Иран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 5. С. 23— 36. DOI: 10.12737/jflcl.2021.051
Legal Basis of the Formation and Functioning of Iran's Islamic Consultative Assembly Majlis
Sergey E. Vyltsan
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia, servyltsan@mail.ru
Abstract. Iran is one of the few nations where religious (Islamic) norms serve as an essential element in the construction of the State machinery and legal system. At the same time, Iran establishes the principle of separation of powers as legislative, executive and judicial branches. This article examines certain legal aspects related to the Iranian parliament — the Islamic Consultative Assembly Majlis — in order to identify legal features of its formation, as well as activities related to the religious nature of Iran's legal framework.
The article discusses in detail the legislative consolidation of the requirement for candidates for parliamentary deputies to "actively" practice the official religion (religious qualification), the process of holding elections of deputies, and the procedure for forming the structure of the Islamic Consultative Assembly Majlis. The article analyses the evolution of the legal status of the commission established by the Article 90 of the Constitution — a body in the structure of the Majlis, which is able to effectively influence the decisions of a wide range of Iranian officials through its significant supervisory powers. Particular attention is paid to the legislative process, in particular the aspects that distinguish it from similar processes in other countries. These are so-called "experimental laws" and draft laws of varying degrees of urgency. The author traces the emergence of these phenomena in the Iranian legal system and attempts to assess their significance for the modern legislative process. The article also contains an analysis of the procedure for adopting special — as it is in Iranian parliamentarians' opinion — legal acts, drawn up in the form of laws: international treaties and agreements, the annual budget of Iran, the Internal Regulations of the Majlis, as well as decisions on the appointment of a national referendum.
Keywords: Islamic Republic of Iran, state mechanism, legal system, parliament, legislative process
For citation. Vyltsan S. E. Legal Basis of the Formation and Functioning of Iran's Islamic Consultative Assembly Majlis. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 5, pp. 23—36. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.051
Согласно Конституции Исламской Республики Иран1 (далее — ИРИ) законодательную власть в этой стране осуществляет Меджлис исламского совета. Данный орган является избираемым путем всеобщих, прямых выборов при тайном голосовании. Срок полномочий депутатов составляет четыре года. Составители иранской Конституции позаботились о представительстве иных религий в парламенте государства. Так, проживающие на территории Ирана зороастрийцы и иудеи могут выбрать по одному депутату, ассирийцы-халдеи, а также армянские христиане также выбирают по одному депутату. Таким образом, религиозные меньшинства имеют доступ к работе Меджлиса, хотя и незначительный. В этом видится проявление своеобразия восточной религиозной демократии.
С момента выборов первого созыва Меджлиса каждые 10 лет должен происходить пересмотр количественного состава депутатов Меджлиса. Если в избирательном округе население увеличилось на 150 тыс. человек, с данного округа в Меджлис выбирается на одного депутата больше. В настоящее время выборы в Меджлис проходят в 207 избирательных округах, количество которых устанавливается законом2. В первом созыве Меджлиса избиралось 270 депутатов, в нынешнем — 290.
Помимо Конституции, основу правового статуса Меджлиса исламского совета Ирана составляют Закон ИРИ «О выборах в Меджлис исламского совета»3 (далее — Закон о выборах), а также Внутренний регламент Меджлиса исламского совета4. Министерство внутренних дел ответствено за реализацию положений Закона о выборах и ход выборов. В рамках данного Министерства действует Центральная избирательная комиссия Ирана.
Выборы депутатов Меджлиса согласно положениям Закона о выборах проходят в два тура. В первом побеждает кандидат, набравший абсолютное большинство голосов избирателей, во втором — относительное. Но если от округа избирается только один депутат в Меджлис, голосование может проходить и в один тур. Если же в первом туре никто из кандидатов не набирает абсолютного большинства голосов, во втором туре могут участвовать депутаты, количе-
1 Конституция Исламской Республики Иран (на перс. яз.). URL: https://www.majlis.ir/fa/content/iran_constitution (дата обращения: 10.12.2020).
2 См.: Таблица наименований и количество кандидатов в избирательных округах на выборах в Меджлис 10-го созыва (на перс. яз.). URL: https://irandataportal.syr.edu/ wp-content/uploads/f^'"b"aj.'^"''^jj^207Jj-^-.pdf (дата обращения: 11.12.2020).
3 URL: https://www.shora-gc.ir/fa/news/5730/ ^^l-^ljj^-^k^-abUiil-jjjli (дата обращения: 11.12.2020).
4 URL: https://rc.majlis.ir/fa/content/interior_rule (дата обращения: 19.12.2020).
ство которых вдвое превышает количество мандатов в избирательном округе. В случае если два или несколько кандидатов наберут одинаковое количество голосов, выбор осуществляется посредством жребия, проводимого на заседании центральной исполнительной комиссии избирательного округа в присутствии уполномоченных должностных лиц от Наблюдательного совета.
Выборы депутатов от религиозных меньшинств происходят в тегеранском избирательном округе для зороастрийцев, иудеев, ассирийцев-халдеев и северных армян-христиан и в исфаганском избирательном округе для южных армян-христиан.
Активным избирательным правом обладают граждане Ирана, достигшие возраста 16 лет и не имеющие психических заболеваний. Пассивным избирательным правом обладают лица, соответствующие следующим критериям, указанным в ст. 30 Закона о выборах:
гражданство Ирана; возраст не менее 26 и не более 75 лет; удовлетворительное состояние физического здоровья, позволяющее видеть, слышать и говорить; умение читать и писать;
исповедование ислама. Примечательно, что указано требование исповедования именно ислама, а не официальной религии государства, что существенно увеличивает количество возможных кандидатов. Помимо этого, в тексте Закона данное требование к кандидатам изложено следующим образом: <) J (дословно: «убежденность и взятие на себя практических обязательств ислама»). Таким образом, подчеркивается, что кандидаты должны не только формально отождествлять себя с категорией верующих людей, но и на практике доказывать свою приверженность религии посредством выполнения предписываемых ею действий и воздержания от недозволенного. преданность Конституции ИРИ; вера в основы строя ИРИ. В тексте Закона указано: ¿\л\ -Ъ J , что дословно означает «убежденность и взятие на себя практических обязательств строя Исламской Республики Иран».
Для кандидатов от религиозных меньшинств справедливы все требования, за исключением исповедования ислама. Но они не могут быть нерелигиозны и должны исповедовать религию своей группы в качестве обязательного критерия для реализации пассивного избирательного права.
Критерии для кандидатов в депутаты, такие как наличие гражданства Ирана, возраст не менее 26 и не более 75 лет, удовлетворительное состояние физического здоровья, позволяющее видеть, слышать и говорить, умение читать и писать являются легко проверяемыми. Остальные требования к кандидатам имеют субъективный характер и поддаются провер-
ке с определенными сложностями. Как будет показано далее, такие формулировки требований к кандидатам закреплены в законе намеренно.
Согласно ст. 32 рассматриваемого нормативного акта следующие лица не могут выдвигать свою кандидатуру на выборах: оказывавшие содействие шахскому режиму; состоящие в политических партиях и иных общественных организациях, признанных на территории Ирана незаконными; осужденные за преступления против иранского государства; осужденные за вероотступничество; обладающие порочной репутацией с религиозной точки зрения (Л^а 4.1 , дословно: «известные в нечестии»);
осужденные за религиозные преступления (ходуд), не искупленные покаянием; наркозависимые; имеющие психические заболевания.
После вынесения Министерством внутренних дел приказа о начале выборов глава области или района выносит указ об организации исполнительных комиссий. В центре избирательного округа в течение трех дней он должен создать и возглавить основную исполнительную комиссию. В ее состав должны вхо -дить глава органа записи актов гражданского состояния, а также девять человек, пользующихся доверием, выбираемых в соответствии со ст. 34 Закона о выборах. В областях и районах, где имеются исламские советы, один человек из состава этих советов по выбору советов должен входить в состав указанной исполнительной комиссии.
В статье 34 Закона о выборах указано, что по письменному приглашению главы области или района организуется заседание 30 человек, пользующихся доверием (иР—и*, дословно: «благонадежный», «пользующийся доверием»). Учитывая, что приглашает указанных лиц глава области или района, подразумевается наличие доверия с его стороны. Если не менее 20 из приглашенных прибыли, то они в присутствии контрольной комиссии выбирают из своего состава или из иных лиц девять (или восемь, если исламские советы прислали своего представителя) человек, которые войдут в исполнительную комиссию под руко -водством главы области или района, и пять человек запасных. Имеет существенное значение тот факт, что минимум один из выбранных членов исполнительной комиссии должен быть религиозным деятелем, т. е. лицом, обладающим специальным образованием и занимающимся пропагандой религиозных идей и ценностей на профессиональной основе. Данное требование установлено Законом о выборах.
Сформированные исполнительные комиссии по выборам отвечают за соответствие закону процесса проведения выборов в своих избирательных округах. Исполнительные комиссии принимают решение коллегиально. Их заседания правомочны при наличии не менее двух третей от общего количества их членов. Решения принимаются абсолютным большинством голосов присутствующих.
В течение семи дней с момента объявления Министерством внутренних дел о начале процедуры выборов желающие стать кандидатами на пост депутата Меджлиса должны подать заявление главе области или района соответствующего центра избирательного округа. При этом члены исполнительных комиссий, наблюдатели от Наблюдательного совета, члены избирательных участков не должны быть близкими родственниками кандидатов, выдвигающихся в избирательных округах, где работают указанные лица.
Глава области или района обязан ежедневно передавать в Министерство внутренних дел информацию о зарегистрированных в его избирательном округе кандидатах. Министерство внутренних дел, получив информацию о зарегистрированных кандидатах, направляет ее в Министерство информации для проверки кандидатов по факту их соответствия предъявляемым требованиям Закона о выборах. Министерство информации в течение 48 часов должно представить материалы проверки в Министерство внутренних дел. Оно, в свою очередь, передает их главам областей или районов центров избирательных округов.
Исполнительные комиссии центров избирательных округов обязаны на основе изучения сведений о кандидатах на местах и с учетом полученной о них информации от Министерства внутренних дел принять решение о соответствии или несоответствии конкретных кандидатов требованиям, предъявляемым к ним законом. Министерства информации и внутренних дел входят в состав органов исполнительной власти, а главы областей и районов являются должностными лицами Министерства внутренних дел; из этого следует, что исполнительная власть в Иране имеет решающее значение в процессе выборов депутатов Меджлиса, т. е. фактически имеет место формирование законодательной власти в стране путем возможности отсеивания кандидатов по весьма субъективным критериям. Как было указано, ряд требований к кандидатам (вера в основы строя Исламской Республики Иран, преданность Конституции ИРИ, взятие на себя практических обязательств ислама) имеет субъективный характер и с трудом поддается объективной и беспристрастной проверке.
Субъективность указанных критериев следует понимать как отсутствие нормативно закрепленных оценочных элементов поведения, при помощи которых компетентные должностные лица могли бы однозначно определить наличие требуемых качеств у кандидатов. Таким образом, оценку кандидатам дают члены исполнительных комиссий центров избирательных округов, основываясь на собственном жизненном опыте и понимании того, что является верой в основы строя Исламской Республики Иран, преданностью Конституции ИРИ, взятием на себя практических обязательств ислама, что также является проявлением фактора субъективности.
Главы областей или районов центров избирательных округов оглашают утвержденные списки кандидатов и передают их в контрольную комиссию оста-на. Лица из числа кандидатов, признанных исполнительной комиссией не соответствующими требованиям закона, имеют право в течение четырех дней со дня оглашения утвержденных списков подать жалобу в контрольную комиссию остана. Контрольная ко -миссия остана в течение пяти дней изучает полученные жалобы и иные обращения и коллегиально принимает по ним решения, которые передаются главам областей или районов центров избирательных округов для оглашения конечного списка кандидатов.
После голосования главы областей или районов центров избирательных округов в течение 48 часов после оглашения итогов выборов Центральной избирательной комиссией Ирана обязаны вручить избранным от данного округа депутатам или их представителям документ, подтверждающий факт избрания в качестве депутата Меджлиса (документальный мандат). Такой же документ направляется в Меджлис. После того как в Меджлис поступит не менее двух третей подобных документов от всех избирательных округов, данная информация передается министру внутренних дел для организации им церемонии открытия Меджлиса нового созыва. От лица министра избранные депутаты официально приглашаются в г. Тегеран. В течение пяти суток с момента приглашения избранные депутаты должны явиться в секретариат Меджлиса для официального представления.
Первое заседание Меджлиса согласно ст. 65 Конституции ИРИ проводится при наличии не менее двух третей от общего числа избранных депутатов согласно положениям, закрепленным во Внутреннем регламенте Меджлиса исламского совета. Первое заседание проводит особое структурное подразделение Меджлиса (, дословно: «начальствующая комиссия возрастных»). Данное подразделение состоит из двух наиболее старших и двух наиболее младших по возрасту депутатов. В статье 2 регламента Меджлиса указано, что первое заседание начинается с торжественного зачитывания Корана, а именно аятов 35—42 суры «Совет». Далее оглашается обращение Верховного лидера к депутатам.
После этого происходит процедура произнесения депутатами клятвы. Текст клятвы зачитывает председатель заседания, а депутаты совместно повторяют за ним: «Во имя Бога, Милостивого, Милосердного! На священном Коране приношу клятву Всевышнему и Всемогущему Богу и своим человеческим достоинством обязуюсь защищать ислам и достижения Исламской революции иранского народа, а также основы Исламской Республики, быть справедливым хранителем того, что нам доверил народ, быть верным представителем народа и выполнять свои обязанности честно и благочестиво, всегда быть верным принципам независимости и величия страны, защи-
ты прав народа и служения народу, защищать Конституцию и в своих устных и письменных выступлениях думать о независимости страны, свободе народа и обеспечении его интересов». Представители религиозных меньшинств приносят эту присягу с упоминанием священного писания. Депутаты, не присутствовавшие на первом заседании Меджлиса нового созыва, обязаны принести клятву на первом же заседании, на котором смогут присутствовать.
Основной задачей «Начальствующей комиссии возрастных» является организация выборов членов президиума Меджлиса. Президиум организует и управляет деятельностью Меджлиса. Он состоит из главы президиума (спикера, главы Меджлиса), двух заместителей главы, шести секретарей и двух инспекторов (наблюдателей). Данные лица избираются депутатами из своего состава сроком на один год. Кандидаты на указанные должности должны зарегистрироваться в вышеобозначенной комиссии до конца первого официального дня работы Меджлиса. Комиссия обязана составить краткое изложение биографии и достижений кандидатов и представить их депутатам на втором заседании Меджлиса до начала голосования.
Главу президиума выбирают абсолютным большинством голосов. Если после первого голосования никем не было получено абсолютное большинство голосов, проводится второе голосование, где кандидату для победы достаточно получить относительное большинство голосов. В соответствии со ст. 69 Регламента глава несет ответственность за все стороны работы Меджлиса, в частности за материально-финансовые, трудовые процессы, осуществление связи с объектами внутри страны и за ее пределами, организацию системы безопасности Меджлиса.
Выборы иных должностных лиц президиума проходят путем получения относительного большинства голосов. В случае равного количества голосов решение принимается посредством жребия.
Представляет отдельный интерес правовое положение так называемых наблюдателей или контролеров (и'^Ц), которых выбирают депутаты из своего состава. Согласно ст. 70 Внутреннего регламента контролеры выполняют следующие задачи: подготовка планов финансово-материальной деятельности, кадровой политики и агитации Меджлиса и представление их главе Меджлиса; контроль за процессом подготовки ежегодного бюджета Меджлиса; контроль за сохранностью имущества Меджлиса; контроль за деятельностью экспертного центра, центральным секретариатом, музеем и библиотекой Меджлиса; выявление проблем в деятельности конкретных депутатов и вынесение предложений президиуму Меджлиса по их решению.
После церемонии открытия Меджлиса нового созыва посредством жребия проводится распределение всех депутатов на 15 равных по количеству секций.
В каждой секции относительным большинством голосов членов секции выбираются руководитель, два заместителя руководителя, один спикер и два секретаря. Секции как структурные единицы Меджлиса функционируют весь период деятельности депутатов нового созыва — четыре года. Согласно ст. 26 Внутреннего регламента Меджлиса задачи секций следующие: исследование подлинности документов депутатов, подтверждающих факт избрания в Меджлис; назначение членов комиссии по расследованиям (внутреннее подразделение Меджлиса); назначение членов комиссии по составлению Внутреннего регламента Меджлиса; проверка компетентности кандидатов на занятие должностей в специализированных комиссиях Меджлиса.
Наиболее значимой для организации работы Меджлиса является задача секций по осуществлению проверки компетентности кандидатов для распределения их по соответствующим специализированным комиссиям. Так, согласно ст. 36 Внутреннего регламента каждый из депутатов в течение трех дней после начала работы Меджлиса нового созыва должен направить через свои секции главе Меджлиса заполненный формализованный документ, где указываются два направления деятельности, которыми отправитель хотел бы заниматься в рамках исполнения обязанностей депутата.
Президиум после получения указанных документов от депутатов, а также мнений секций о возможностях распределения их депутатов предварительно формирует состав специализированных комиссий. После оглашения предварительного распределения несогласные депутаты в течение 48 часов могут подать жалобу в президиум Меджлиса. Рассматривают жалобу на совместном заседании члены президиума и главы секций. После исследования и принятия решения по всем поступившим жалобам Президиум формирует окончательный состав специализированных комиссий. Правовое закрепление задач и полномочий каждой комиссии проводится во внутренних регламентах комиссий, которые должны быть утверждены на общем заседании президиума и глав секций.
В настоящее время в составе Меджлиса функционируют 13 специализированных комиссий: 1) по образованию, исследованиям и технологиям; 2) социальным вопросам (область трудового законодательства и ликвидация безработицы); 3) экономике (область развития экономики и полезных ископаемых, внутренней и внешней торговли); 4) национальной безопасности и внешней политике (область политики и внешних отношений, обороны, разведки и безопасности); 5) энергетике (область нефтегазовой отрасли, производства электричества, строительства плотин и электростанций, атомной энергетики и альтернативных источников энергии); 6) здравоохранению и лекарственным препаратам; 7) внутренним делам и
исламским советам5 (область внутренней политики, функционирования исламских советов, городов (за исключением их благоустройства), регистрации актов гражданского состояния); 8) промышленности и полезным ископаемым; 9) благоустройству (область строительства дорог, жилья, благоустройства городов и иных населенных пунктов); 10) судам и праву; 11) культуре; 12) сельскому хозяйству, водным ресурсам, иным природным ресурсам и окружающей среде; 13) планированию, бюджету и подсчету финансов.
Специализированные комиссии Меджлиса согласно ст. 45 рассматриваемого Регламента выполняют следующие задачи: 1) изучение поступивших в Меджлис законопроектов и представление своего заключения Меджлису; 2) изучение поступивших законопроектов и их принятие для исполнения в порядке эксперимента (так называемый временный закон или экспериментальный закон)6 согласно ст. 85 Конституции; 3) исследование проблемных вопросов функционирования государства и общества по запросам Меджлиса; 4) исследование вопросов депутатов к президенту и министрам; 5) сбор и анализ информации о результатах и процессе государственного управления, о реализации законов компетентными государственными органами, подготовка рекомендаций относительно способов реализации законов; 6) подготовка предложений о внесении поправок в действующее законодательство на основе анализа текущего положения дел в государстве.
Вместе с тем в ст. 51 Внутреннего регламента отдельно указано, что комиссия по планированию, бюджету и подсчету финансов имеет больше полно -мочий, чем иные комиссии, что проистекает из особой важности предметной области деятельности данной комиссии. Так, она готовит для депутатов ежегодное сообщение об исполнении государственного бюджета, финансово-материальном состоянии дел Меджлиса; представляет двух кандидатов на должность главы Счетной палаты (сЛлиЛа^ дословно: «Суд подсчета») и двух кандидатов на должность прокурора Счетной палаты.
В примечании к ст. 45 Внутреннего регламента особо оговорено, что комиссии непосредственно или по запросу не менее 10 депутатов Меджлиса имеют право осуществлять расследование вопросов, имеющих особое значение для государства, являющихся профильными для комиссий. Также объектом расследования могут являться нарушения, в частности злоупотребления полномочиями со стороны отдельных должностных лиц. В случае если комиссия придет к
5 Органы народного представительства, осуществляющие контроль за деятельностью региональных органов исполнительной власти, а также некоторые иные функции.
6 Характеристика данных нормативных актов и процеду-
ра их принятия, а также раскрытие иных задач специализированных комиссий Меджлиса подробно изложены далее.
выводу, что в результате некомпетентных действий конкретного должностного лица произошло событие, послужившее причиной начала расследования, президиум Меджлиса доводит это заключение до главы государственного органа, где проходит службу указанное лицо, с просьбой принять необходимые меры. Ответ главы органа с указанием принятых мер должен быть зачитан на общем заседании Меджлиса. Если члены комиссии, проводившие расследование, не удовлетворены принятыми мерами, они могут обратиться в так называемую Комиссию 90-й статьи Конституции.
Данное структурное подразделение Меджлиса является примером особой комиссии. Это второй вид комиссий, действующих в составе иранского парламента согласно ст. 39—44 Внутреннего регламента.
При обсуждении законопроектов, объектом регулирования которых являются разные виды общественных отношений и которые нельзя отнести к компетенции одной специализированной комиссии, решением президиума создаются совместные комиссии, и в их состав входят представители нескольких специализированных комиссий.
При возникновении особо сложных или экстраординарных вопросов государственной важности по предложению не менее 15 депутатов с одобрения всего Меджлиса может быть создана специальная комиссия для исследования возникших вопросов и выработки решений. Члены данной комиссии выбираются на общем заседании Меджлиса путем прямого тайного голосования относительным большинством голосов. Президиум может поручить специализированным комиссиям подготовку отдельных законопроектов, если это будет способствовать решению стоящих перед ними вопросов.
Для согласования положений программ развития7 и проектов государственного бюджета и для организации взаимодействия между специализированными комиссиями создается согласительная комиссия, в которую входят девять депутатов из состава комиссии по планированию, бюджету и подсчету финансов и по три депутата из всех остальных специализированных комиссий. Деятельность согласительной комиссии продолжается до подписания программы развития или годового проекта государственного бюджета.
Как указано выше, согласно ст. 26 Внутреннего регламента одной из задач секций Меджлиса является исследование подлинности документов депутатов, подтверждающих факт избрания в Меджлис. В случае если подлинность этих документов не подтверждается секцией, созывается комиссия по расследованию, в которую входят по одному представителю от каждой секции. Эта комиссия проводит изу-
7 Акты планирования развития государства в различных сферах, принимаемые в форме законов.
чение спорных документов, выносит решение об их подлинности и таким образом подтверждает законность депутатских полномочий их владельцев.
В каждом новом созыве Меджлиса формируется комиссия по составлению Внутреннего регламента. В нее входят по одному представителю от каждой секции. Комиссия рассматривает регламент предыдущего созыва и предлагает Меджлису в случае необходимости внести изменения или дополнения в регламент.
В статье 90 Конституции указано, что любое лицо может направить письменную жалобу в Меджлис по факту обнаружения каких-либо нарушений в работе парламента, органов исполнительной или судебной власти. Меджлис обязан рассмотреть полученную жалобу и представить ответ. В случае если объектом жалобы является деятельность органов исполнительной или судебной власти, Меджлис вправе требовать от них проведения внутреннего расследования и предоставления его результатов. Отметим, что подобное право на обращение в парламент закреплялось Конституцией монархического периода8, принятой еще в 1906 г. В статье 32 данного акта указывалось следующее: «Любое лицо имеет право письменно обратиться в Меджлис. Если обращение будет касаться деятельности самого Меджлиса, Меджлис должен ответить на обращение. Если обращение касается деятельности министерств, то министерство по запросу Меджлиса должно будет сформировать ответ на основе расследования своей деятельности».
Можно утверждать, что ст. 90 современной Конституции Ирана составлена на основе ст. 32 Конституции монархического периода с рядом изменений. Так, в ст. 90 право на обращение закреплено в ограничительном смысле как право подачи жалобы. Также в данной статье в качестве объектов контроля деятельности Меджлиса закреплены органы судебной власти, что отсутствует в ст. 32 прежней Конституции.
Статья 90 современной Конституции ИРИ лишь в общих рамках очерчивает право и обязанность парламента проводить расследования деятельности отдельных органов власти по факту поступивших жалоб. В статье 44 Внутреннего регламента Меджлиса указано, что для реализации положений ст. 90 Конституции, а также для упорядочивания и увеличения эффективности деятельности Меджлиса и депутатов, для координации деятельности ветвей власти в рамках Меджлиса создается Комиссия 90-й статьи Конституции. Названа она так на основании того, что высшим нормативным источником, регулирующим деятельность комиссии, является ст. 90 Конституции ИРИ.
8 Конституция Ирана монархического периода (на перс. яз.). URL: https://static.wpb.tam.us.siteprotect.com/var/m_5/50/
503/56100/631028-Mashrooteh_Ghanoonasasi.pdf (дата обращения: 19.12.2020).
Данная комиссия состоит из восьми депутатов, назначенных общим решением глав секций и президиума Меджлиса. Эти депутаты являются постоянными членами данной комиссии и не могут одновременно являться членами специализированных комиссий. Глава комиссии выбирается Меджлисом путем общего голосования сроком на один год из числа упомянутых восьми депутатов на основе предложения кандидатуры президиумом Меджлиса. Также в состав рассматриваемой комиссии входят по одному члену от каждой специализированной комиссии. Но они исполняют обязанности в рамках Комиссии 90-й статьи временно, в случае необходимости.
Представляется, что поручение комиссии, состоящей менее чем из 5% всех избранных депутатов Меджлиса, осуществлять контрольные и правоохранительные задачи, возложенные на весь Меджлис, является нарушением принципа равного представительства депутатов. Данное утверждение является небезосновательным по причине того, что члены комиссии 90-й статьи действуют на весь период работы Меджлиса нового созыва. Ротации подвергается только глава комиссии. В случае если быть членом комиссии было возможно не более одного года за весь четырехлетний период деятельности Меджлиса и происходила бы ежегодная ротация всего состава комиссии, представительство депутатов от различных регионов соблюдалось бы в большей степени.
Помимо этого, имеются основания считать способ формирования комиссии препятствующим его объективной оценке деятельности парламента. Так, одним из объектов контроля комиссии является деятельность Меджлиса. В то же время на формирование кадрового состава комиссии напрямую влияет президиум Меджлиса путем представления кандидатур членов комиссии и ее руководства для общего голосования. Спикер Меджлиса, являясь главным членом президиума, несет ответственность за все стороны работы Меджлиса. Таким образом, глава Меджлиса непосредственно оказывает влияние на формирование органа, который должен осуществлять контроль за деятельностью подчиненной ему структуры.
Кроме кадровых полномочий, Меджлис может существенно воздействовать на деятельность комиссии путем распределения финансовых ресурсов. Согласно ст. 66 Закона «Об общем бюджете государства»9 Меджлис исламского совета самостоятельно разрабатывает и принимает свой бюджет, напрямую обращаясь в государственное казначейство для получения денежных средств. Как было указано выше, согласно ст. 69 Внутреннего регламента Меджлиса именно глава Меджлиса ответствен за финансово-материальную сторону деятельности парламента. Имен-
9 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/91384 (дата обращения: 19.12.2020).
но он одобряет представленный ему контролерами проект бюджета Меджлиса. Исходя из этого, он имеет возможность уменьшать или увеличивать финансирование деятельности Комиссии 90-й статьи, если посчитает это необходимым.
Представляется, что описанные механизмы в некоторой степени могут влиять на объективность работы Комиссии 90-й статьи при проверке работы Меджлиса.
Более детальное правовое регулирование деятельности рассматриваемого органа в составе Меджлиса отражено в законах «О праве Комиссии 90-й статьи Конституции расследовать деятельность органов государственной власти на основе жалоб граждан»10 и «О способах реализации 90-й статьи Конституции»11. Согласно первому из названных законов комиссия имеет право напрямую направлять письменные сообщения министерствам, организациям и учреждениям при министерствах, отдельным государственным учреждениям, а также революционным учреждениям ^и^ J Ц^ш) с требованием провести расследование деятельности данных учреждений по факту наличия письменных жалоб от граждан на деятельность должностных лиц данных учреждений. Результаты проверки должны быть представлены комиссии в письменном виде не позднее одного месяца со дня получения письменного требования комиссии провести проверку.
При этом указано, что Комиссия 90-й статьи имеет право требовать расследования от государственных органов только в том случае, если граждане уже обращались в органы власти, деятельность которых вызывает недовольство, с требованием устранить имеющиеся недостатки в их деятельности. Если после подобного обращения заявители не получили ответа в надлежащие сроки или же ответ носил формальный характер, не удовлетворяющий смыслу обращения граждан, в таком случае эти граждане подают жалобу в Комиссию 90-й статьи Конституции, где излагают данные обстоятельства. Таким образом, рассматриваемая комиссия не может быть первой инстанцией подачи жалоб на органы государственной власти. Отметим, что ст. 90 Конституции ИРИ закрепляет формулировку: «Каждый, имеющий жалобу по поводу функционирования (работы) Меджлиса, исполнительной или судебной власти, имеет право направить письменную жалобу в Меджлис». Основанием реализации права граждан на подачу жалоб в Меджлис согласно содержанию статьи является само наличие жалобы. В законе же указано, что жалоба будет принята только после того, как граждане обратятся в органы власти, деятельность которых вызы-
10 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/90114; https://rc.majlis. ir/fa/law/show/91312 (дата обращения: 12.12.2020).
11 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/91312 (дата обращения: 12.12.2020).
вает недовольство (естественно, за исключением самого Меджлиса). Данная формулировка закона, закрепляя дополнительное условие, ущемляет зафиксированное в ст. 90 Конституции ИРИ право на подачу жалоб в парламент.
Согласно Закону ИРИ «О способах реализации 90-й статьи Конституции» Комиссия 90-й статьи имеет право вызывать для объяснений или истребовать в письменном виде необходимую информацию о деятельности должностных лиц министерств, организаций и учреждений при министерствах, отдельных государственных учреждений и революционных учреждений. При этом прописана обязанность данных должностных лиц подчиниться требованиям комиссии под угрозой уголовного наказания. Вместе с тем в соответствии с прим. 1 ст. 2 рассматриваемого Закона случаи отказа должностных лиц от дачи объяснений комиссия может не рассматривать как нарушение закона, за которое следует преследование и возможная уголовная ответственность.
Если Комиссия 90-й статьи Конституции посчитает, что исследование обстоятельств нарушений, отраженных в жалобах граждан, необходимо провести лицами, не входящими в состав органов объектов жалобы, для этого могут быть привлечены депутаты Меджлиса. Их назначает президиум Комиссии 90-й статьи. Уполномоченные депутаты имеют право беспрепятственного прохода на территорию проверяемых органов, они могут истребовать любую интересующую их информацию в рамках рассматриваемой жалобы как в документальной форме, так и посредством устных объяснений компетентных лиц. Помимо этого, они вправе с согласия комиссии привлекать к проверочным мероприятиям иных лиц, обладающих специальными знаниями или навыками, не являющихся депутатами Меджлиса. Срок проведения проверки определяет комиссия. По окончании результаты проверки должны быть предоставлены комиссии в письменном виде.
Принципиально важным является установление в Законе «О праве Комиссии 90-й статьи Конституции расследовать деятельность органов государственной власти на основе жалоб граждан» уголовной ответственности для должностных лиц, обязанных провести проверку, сформировать и отправить ответ Комиссии 90-й статьи. В случае если комиссия посчитает, что должностные лица ненадлежащим образом выполнили свои обязательства по требованию комиссии провести расследование, она заявляет в компетентные судебные инстанции о признаках совершенного преступления. Должно быть незамедлительно проведено расследование и вынесено процессуальное решение, которое в обязательном порядке доводится до сведения комиссии. В Законе «О способах реализации 90-й статьи Конституции» данная норма дополнена. Преступлением также является доведение до сведения комиссии заведомо ложной ин-
формации. За указанные деяния предусмотрено наказание в виде тюремного заключения сроком от 3 до 12 месяцев с запретом занимать должности на государственной службе сроком от 6 до 12 месяцев.
Комиссия 90-й статьи имеет право обратиться в компетентные судебные органы также в том случае, если по результатам проведенного уполномоченными депутатами изучения ею будут усмотрены признаки состава правонарушения, в том числе уголовно наказуемого. Данное обращение должно быть рассмотрено во внеочередном порядке и результаты должны быть доведены до руководства комиссии.
В случае если комиссия считает, что выявленные ею нарушения стали результатом несовершенства действующих законов, она формирует предложения по их исправлению и передает на рассмотрение в соответствующее профильное министерство или в специализированную комиссию Меджлиса. Данное полномочие является основной формой реализации функции упорядочивания работы ветвей власти.
Комиссия 90-й статьи Конституции отчитывается о результатах своей работы на общем заседании Меджлиса. На данных заседаниях присутствуют аккредитованные средства массовой информации. Сведения из доклада Комиссии 90-й статьи, представляющие интерес для широких слоев общества, могут быть опубликованы заинтересованными СМИ.
Деятельность Комиссии 90-й статьи Конституции реализует значительную часть контрольных полномочий Меджлиса. Однако основной функцией данного органа является законотворчество, что следует из содержания ст. 58 Конституции ИРИ: «Законодательная власть реализуется Меджлисом исламского совета...». Важно, что формально на конституционном уровне только Меджлис указан как орган законодательной власти. Но на основе анализа фактического содержания общественных отношений в области законодательной деятельности можно утверждать, что круг субъектов данной деятельности в ИРИ значительно шире.
В Иране есть только три субъекта законодательной инициативы: группа не менее чем из 15 депутатов Меджлиса, правительство и Высший совет останов12. Проекты законов, подписанные минимум 15 депутатами, направляются главе Меджлиса. После получения и зачитывания проекта главой Меджлиса или одним из секретарей проект направляется в соответствующие специализированные комиссии Меджлиса, где одна комиссия является основной, остальные — дополнительными (вспомогательными). После поступления в комиссии копия проекта посылается профильному министру или министрам. Депутаты,
12 Орган, координирующий деятельность исламских советов, а также аккумулирующий и анализирующий поступающую от них информацию с последующей ее отсылкой в компетентные государственные органы в случае необходимости.
выдвинувшие проект закона, имеют право присутствовать на заседаниях комиссий, рассматривающих проект, для дачи необходимых пояснений. Им предо -ставляются протоколы заседаний в письменном виде.
После представления проекта закона Меджлису, но до одобрения его основного содержания проект может быть отозван письменным заявлением подавших его депутатов, если инициаторов останется менее 15 человек. После одобрения основного содержания проекта он может быть отозван постановлением Меджлиса, которое выносится после дачи разъяснений в течение 10 минут на заседании Меджлиса одним из депутатов, отзывающих проект, и одним, настаивающим на его принятии.
Если проект не прошел утверждение профильной комиссии или Меджлиса, то подобный проект не может быть вновь внесен на обсуждение в течение шести месяцев. Для более раннего внесения нужны существенные изменения в текст или письменное требование минимум 15 депутатов с положительным решением Меджлиса.
Законопроекты правительства, передаваемые в Меджлис, должны быть подписаны президентом и ответственным министром или только ответственным министром (министрами). Примечательно, что в персидском языке законопроекты, выдвинутые депутатами, обозначаются словосочетанием «^.¡^У (тарха-э гануни), что на русский язык
переводится как «проекты законов». Проекты же, выдвигаемые правительством, обозначаются как ¡Л^» (лаваех-э гануни), что также переводится как «проекты законов». Поэтому в персидской правовой системе имеется смысловое различение проектов законов, исходя из вида субъектов законодательной инициативы, что выражается как лексически, так и процедурно в ходе их рассмотрения.
Законопроекты правительства должны быть представлены на заседании Меджлиса ответственным министром или представителем правительства. Во время обсуждения законопроектов депутатов на заседании также должен присутствовать министр, в ведении которого находится объект регулирования данного проекта закона. Правительственный законопроект может быть отозван до одобрения его основного содержания Меджлисом по письменному заявлению президента. После одобрения он может быть отозван до вынесения окончательного решения постановлением Меджлиса после выступления с соответствующим заявлением в течение 10 минут на заседании Меджлиса министра или вице-президента.
Законопроекты Высшего совета останов передаются в Меджлис напрямую или через правительство. Копия направляется для опубликования и в правительство. Процесс отзыва проектов законов Высшего совета останов аналогичен правительственным. Вице-президенты, министры, глава и заместители главы Высшего совета останов, официально представ-
ленные Меджлису, имеют право присутствовать на заседаниях Меджлиса и его комиссий для дачи необходимых пояснений и аргументации своего мнения по поводу обсуждаемых проектов законов. Кроме того, депутатские и правительственные законопроекты передаются СМИ для опубликования.
На заседаниях комиссий Меджлиса имеют право присутствовать депутаты Меджлиса, не входящие в состав данных комиссий, без права голоса. С разрешения комиссии они могут участвовать в дискуссии и представлять свое мнение. Комиссии Меджлиса при рассмотрении законопроектов обязаны осуществлять консультации и сотрудничество с государственными органами, в ведении которых находятся выполнение задач, находящихся в рамках общественных отношений, предполагаемых для регулирования конкретным проектом закона.
Все поступившие законопроекты после их передачи в основную и вспомогательные комиссии глава Меджлиса обязан передать в экспертный центр Меджлиса для изучения и вынесения квалифицированного заключения. Вспомогательные комиссии обязаны в срок, не превышающий 15 суток, представить заключение в основную комиссию. Депутаты с момента получения текста проекта комиссиями имеют право в течение 10 дней представлять свои предложения по изменению положений проекта. В основной комиссии обсуждение проекта может длиться максимум три месяца. Решением президиума Меджлиса данный срок может быть увеличен вдвое.
Возражения комиссии Меджлиса по поводу законопроекта передаются в президиум Меджлиса, который обязан в кратчайшие сроки рассмотреть данный вопрос и вынести решение. Если в отношении основного содержания законопроекта возникли разногласия у основной и вспомогательной комиссий, то на заседании Меджлиса до голосования по факту одобрения основного содержания один из членов этих комиссий излагает позицию своей комиссии.
В случае необходимости основная комиссия по законопроекту своим решением может отправить проект в экспертный центр Меджлиса. Глава центра обязан, исходя из специфики представленного проекта, собрать экспертную комиссию для исследования проекта. В состав данной комиссии могут быть включены в качестве специалистов сотрудники самого экспертного центра и иные физические и юридические лица, такие как бывшие и действующие депутаты Меджлиса, иные служащие государственных органов, сотрудники научно-исследовательских организаций и университетов, а также иные компетентные организации. Председатель комиссии назначается решением главы экспертного центра. Он обязан после проведения исследования проекта закона (в случае необходимости после сравнительного анализа проекта с действующим иранским законодательством и законодательством иных стран, после
изучения предложений вспомогательных комиссий и отдельных депутатов), соблюдая рамки, установленные вышестоящими нормативными правовыми актами, подготовить заключение комиссии. Заключение представляется на заседание основной комиссии по законопроекту. Экспертная комиссия может прийти к выводу, что представленный законопроект принимать нецелесообразно. Данная позиция аргументируется главой экспертной комиссии на заседании основной комиссии по законопроекту.
После получения президиумом Меджлиса решения основной комиссии по проекту он может быть отозван или его рассмотрение приостанавливается, в случае если в течение месяца правительство в отношении правительственных проектов или не менее 15 депутатов инициативной группы по парламентскому проекту потребуют его отмены или приостановки. После получения президиумом Меджлиса окончательного решения по законопроекту от основной комиссии в течение 10 дней вспомогательные комиссии могут предлагать президиуму поправки в проект.
После окончания периода, в течение которого возможно внесение поправок в законопроект, Меджлис назначает первое рассмотрение данного законопроекта на общем заседании. По общему правилу при рассмотрении проектов в формате двух заседаний на первом одобряется основное содержание, на втором — детали. Депутаты — члены инициативной группы должны информироваться в письменной форме комиссиями Меджлиса о заседаниях, где будет рассматриваться их законопроект, не менее чем за 24 часа.
В статье 149 Внутреннего регламента Меджлиса довольно подробно урегулирована процедура обсуждения законопроекта в рамках общего заседания Меджлиса. На заседании по рассмотрению основного содержания проекта закона депутатам в течение 10 минут представляется позиция основной комиссии по проекту. После этого допускается выступление депутатов Меджлиса, но не более шести человек в течение пяти минут каждый. Из них три — «за», три — «против» (в случае наличия депутатов, которые имеют противоположное мнение относительно рассматриваемого вопроса). Представитель правительства Ирана и представитель основной комиссии по законопроекту имеют право высказать свою точку зрения в дискуссии в течение не более пяти минут. Далее проходит голосование. В случае рассмотрения особо важного и сложного проекта на основе письменного заявления не менее 15 депутатов или главы Меджлиса с одобрения Меджлиса время выступлений может быть увеличено в два раза.
После одобрения основного содержания законопроекта происходит рассмотрение детально, постатейно. Процедура следующая. Один из членов президиума Меджлиса зачитывает предлагаемое содержание статей. Далее оглашаются предложения вспомогатель-
ных комиссий и отдельных депутатов по поводу внесения изменений в конкретные статьи законопроекта. Если разногласий не имеется, на голосование выносится проект статьи основной комиссии.
В случае наличия разногласий по поводу содержания конкретной статьи выступают два депутата парламента, один из которых придерживается позиции поддержать статью в имеющейся редакции, а другой — внести изменения. Выступают также представитель правительства Ирана и представитель основной комиссии по законопроекту. Все выступления длятся не более пяти минут. Представляется, что такая детальная регламентация времени выступления участников дискуссии во время обсуждения законопроекта обусловлена стремлением к установлению дисциплины, чтобы устранить возможность чрезмерного затягивания процесса обсуждения.
На общем заседании по рассмотрению законопроекта по предложению главы Меджлиса может быть принято решение о возврате проекта на доработку. Основная комиссия в течение семи дней разбирает конкретные положения проекта, послужившие причиной возврата. Также во время обсуждения содержания статей законопроекта на основании письменного заявления любого депутата с одобрения главы Меджлиса может быть выдвинут вопрос об имеющемся пробеле или неясности в тексте конкретной статьи. После пятиминутного выступления поддерживающего данную идею и ее оппонента проходит голосование или глава Меджлиса поручает основной комиссии доработать данный вопрос.
В практике иранской законотворческой деятельности имеется примечательный правовой механизм, закрепленный в ст. 154, 155 Внутреннего регламента Меджлиса. Согласно приведенным статьям законопроекты могут быть классифицированы на основе необходимой срочности их принятия на три степени, где третья степень — наивысшая. Срочность законопроекту присваивается субъектами законодательной инициативы путем голосования внутри своей группы до подачи его в Меджлис.
Степень срочности определяется в соответствии с наличием следующих обстоятельств:
первая степень срочности присваивается законопроектам, принятие которых является важной общественной потребностью или которые имеют основополагающее значение для принятия иных нормативных правовых актов;
вторая степень — законопроектам, принятие которых предотвратит нанесение возможного вреда обществу или государству;
третья степень — законопроектам, принятие которых предотвратит нанесение неминуемого существенного вреда обществу или государству.
Если проект поступил в Меджлис без указания степени его срочности, то группа не менее чем из 15 депутатов имеет право в письменном виде по-
дать заявление о необходимости присвоения степени срочности. Степень срочности определяется в соответствии со следующей процедурой:
первая — после выступлений одного депутата, поддерживающего данное предложение, и одного противника путем абсолютного большинства голосов присутствующих;
вторая и третья — после выступлений двух депутатов, поддерживающих данное предложение, и двух оппонентов путем голосования квалифицированным большинством в две трети голосов присутствующих членов депутатской инициативной группы и две трети голосов депутатов Меджлиса.
Обсуждение любых срочных законопроектов проводится в ходе одного заседания. Но, как и в отношении несрочных (обычных) законопроектов, проводятся два голосования. После предоставления комиссиями решений по проекту его обсуждение и голосование ставятся в повестку работы Меджлиса во внеочередном порядке.
Законопроекты первой степени срочности направляются в основную и дополнительную комиссии и рассматриваются там во внеочередном порядке. Решения данных комиссий по законопроекту должны быть сформированы минимум за 48 часов до предоставления проекта депутатам Меджлиса для ознакомления.
Процедура рассмотрения проектов второй степени срочности следующая: максимум в течение четырех часов после присвоения степени срочности текст проекта должен быть представлен в комиссии; максимум в течение 20 часов после присвоения степени срочности депутатами Меджлиса должны быть представлены в комиссии предложения по внесению поправок в проект; максимум в течение трех суток решение комиссий должно быть представлено в президиум Меджлиса для внесения его в повестку работы.
Если комиссии не представят решения в указанный срок, обсуждение проекта автоматически вносится в повестку работы Меджлиса.
После присвоения законопроектам третьей степени срочности на ближайшем заседании Меджлиса без предварительных исследований они выносятся на обсуждение и голосование.
Идея классифицировать законопроекты в зависимости от срочности и необходимости внесения изменений в регулирование определенных общественных отношений для предотвращения опасных или вредных последствий для государства или общества представляется оправданной. Вместе с тем механизм присвоения законопроектам срочности может использоваться заинтересованными политическими силами для «продавливания» необходимых им законов, так как главная характеристика срочности — это сокращение времени проверки законопроекта. Однако для предотвращения злоупотребления механизмом присвоения срочности законопроектам в политических целях отдельными субъектами по ини-
циативе правительства или группы не менее чем из 15 депутатов по решению Меджлиса перед началом постатейного обсуждения проекта возможно снятие с него срочности полностью или уменьшение степени на один или два пункта (до второй и третьей степени). Причем вносить изменения в степень срочности законопроекта как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения позволяется только один раз.
Процесс иранской законодательной деятельности характеризуется еще одной довольно примечательной особенностью. В соответствии со ст. 85 Конституции ИРИ Меджлис может поручить принятие некоторых законов своим специализированным комиссиям. Действие принятых ими нормативных правовых актов будет временным, в порядке эксперимента (временный закон). Такое содержание имела данная статья до масштабной конституционной реформы 1988 г. В современной редакции в эту статью добавлены положения о том, что Меджлис вправе в случае необходимости делегировать правительству или специализированным комиссиям Меджлиса право принятия в виде законов уставов государственных организаций, учреждений и компаний. При таком делегировании принятый акт будет действовать постоянно. Законы, в форме которых принимаются уставы, нередко поручают разрабатывать и принимать именно правительству, так как государственные организации, учреждения и компании, как правило, действуют в качестве структурного подразделения конкретного министерства или под контролем последнего.
Процедура принятия временных законов регулируется Внутренним регламентом Меджлиса. В случае если правительство или не менее 15 депутатов Меджлиса до начала изучения проекта закона в рамках общего заседания Меджлиса потребуют его передачи в правительство или комиссии Меджлиса для решения вопроса о его принятии в порядке эксперимента, данное требование должно быть рассмотрено на заседании Меджлиса на следующей неделе после вынесения требования. На заседании Меджлиса представителем правительства или группы депутатов излагаются причины их требования в течение 10 минут. Далее выступают по два депутата Меджлиса, являющихся противниками и сторонниками требования. Выступление каждого не может длиться более 10 минут. Далее следует голосование.
В случае одобрения Меджлисом указанного требования депутатский или правительственный законопроект передается на рассмотрение одной из комиссий Меджлиса. Для принятия временного закона в комиссии необходимо одобрение не менее двух третей от общего количества членов комиссии. В случае принятия комиссией временного закона Меджлис определяет срок его действия (от одного года до пяти лет). Комиссия может предложить данный срок, но не позднее 48 часов до распределения среди депутатов материалов принятого закона.
Правительство обязано минимум за шесть месяцев до даты окончания действия временного закона предпринять необходимые законные действия для продления действия временного закона или придания ему постоянного характера. Президиум Меджлиса обязан сделать то же в отношении временных законов, принятых комиссиями Меджлиса. Истечение сроков действия временных законов не влечет автоматического продления их действия.
Представляется, что необходимость предоставления иранским законодателям такого инструмента регулирования общественных отношений, как принятие временных законов, была обусловлена потребностями раннего этапа строительства нового государства. 1 апреля 1979 г. на референдуме иранский народ проголосовал за изменение формы правления государства с конституционной монархии на исламскую республику. И уже в декабре того же года была принята Конституция нового государства. Понимая, что построение государственного механизма и противостояние внешним угрозам требуют оперативной реакции законодателей, в Конституции была закреплена возможность принятия временных законов, чтобы в случае неэффективности исполнения, неточности формулировок или изначальной ненадобности принятия данный закон можно было бы отменить или изменить в более короткие сроки с меньшими бюрократическими издержками.
Помимо этого, как показала практика законодательной деятельности в Иране, принятие спорного законопроекта в порядке эксперимента позволяет разным политическим силам на время прийти к компромиссу. Однако данный механизм имеет ощутимые недостатки. Так, некоторые законы в Иране не одно десятилетие действовали и действуют временно, что противоречит самому смыслу «экспериментальных законов», особенно если учесть, что время существования Ирана с нынешней формой правления составляет четыре полных десятилетия. Порой законодателям гораздо проще с точки зрения трудозатрат продлить действие временного закона, чем проводить сложную процедуру его доработки для окончательного принятия.
Ярким примером обозначенных нюансов законодательной деятельности является Закон «Об исламских уголовных наказаниях»13. Его особенность заключается в том, что изначально данный закон был принят как временный на основе ст. 85 Конституции ИРИ. Аргументировалось данное решение тем, что государству в кратчайшие сроки необходимо было сформировать и принять закон, регулирующий уголовную ответственность, как важнейший инструмент установления исламской законности и правопорядка в новых реалиях общественно-политической жизни. Будучи принятым в порядке эксперимента, этот закон до сих пор действует на временной основе. И это при том, что Закон
13 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/845048 (дата обращения: 12.12.2020).
«Об исламских уголовных наказаниях» является основным нормативным актом, регулирующим уголовную ответственность в Иране.
В 2010 г. в очередной раз Меджлис продлил срок исполнения этого закона на один год. Один из членов специализированной комиссии по судам и праву, которая является профильной при разработке данного закона, заявил, что «он является крайне объемным и сложным. Органы судебной власти, которые обязаны принимать непосредственное участие в разработке данного закона, поздно прислали свои предложения в Меджлис»14. Поэтому временный характер действия продлили.
Наличие механизма принятия временных законов в Иране порождает ряд противоречий с имеющимися конституционными нормами. Во-первых, вызывает сомнение с точки зрения правового характера сам факт осуществления фактически полного цикла законотворческой деятельности специализированными комиссиями Меджлиса, а не самим Меджлисом. Ведь в ст. 58 Конституции ИРИ закреплено, что законодательная власть реализуется Меджлисом исламского совета. Специализированные комиссии Меджлиса являются его структурными подразделениями. Как следует из ст. 38 Внутреннего регламента Меджлиса, количественный состав его специализированных комиссий — от 19 до 24 человек. А всего в иранском парламенте в настоящее время заседают 290 депутатов. Исходя из этого, некоторые законы, имеющие ключевое значение для функционирования государства и общества, разрабатываются и принимаются менее 10% депутатов от общего числа избранных. Такое малое количество представителей народа не может быть выразителем воли всего населения при принятии законопроекта, на основе которого будут регулироваться общественные отношения в рамках всей территории государства и для всего населения. И примером принятия таких нормативных правовых актов является не только вышеуказанный Закон «Об исламских уголовных наказаниях». Сюда же возможно отнести законы «О создании Министерства полезных ископаемых и металлов»15, «О расследовании административных правонарушений»16, «Об основах военной службы в Исламской Республике Иран»17 и др. В целом не отрицая возможной полезности права принятия временных законов для облегчения ра-
14 Экспериментальный закон — инновация в законодательном процессе (на перс. яз.). URL: http://pajoohe.ir/ ^jli!jjjli-?l^-jj-^^-i^Uji-jjjlä_a-41219.aspx (дата обращения: 13.12.2020).
15 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/90918 (дата обращения: 13.12.2020).
16 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/92063 (дата обращения: 13.12.2020).
17 URL: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/92551 (дата обращения: 13.12.2020).
боты законодателей, предоставление его структурным подразделениям парламента видится противоречащим ст. 58 Конституции Ирана в контексте нарушения представительства населения государства при осуществлении законодательной деятельности.
Во-вторых, процедура принятия временных законов вступает в противоречие со ст. 69 Конституции ИРИ, в которой указано, что голосования в Меджлисе публичны, а сведения о них распространяются для всеобщего доступа посредством газет и ра-дио18. Исходя из этого, граждане имеют возможность получать информацию о ходе законодательного процесса, что закреплено как политическое право граждан. Однако свободный доступ граждан к информации о заседаниях специализированных комиссий закрыт. На них может присутствовать строго определенный круг лиц (сами члены комиссии, иные депутаты, представители правительства и иных государственных органов по профилю деятельности регулирования законопроекта, специалисты или эксперты по приглашению комиссии). А ведь на таких заседаниях и принимаются временные законы. Следовательно, особенности процедуры принятия временных законов ограничивают права граждан на их свободный доступ к сведениям о деятельности государственных органов (о Меджлисе).
Представляется также, что экспериментальные законы как правовой инструмент для скорейшего регулирования общественных отношений могут быть эффективны на начальных этапах государственного строительства, что имело место в истории Ирана как исламской республики. Но с течением времени, после того как в государстве появляются регулярные выборы депутатов, наблюдается устоявшийся законодательный процесс, увеличивается опыт парламентской деятельности государственных служащих, наличие возможности принимать законы в «облегченном порядке» может привести к определенным проблемам: снижению степени проработки содержания законов депутатами, уменьшению привлечения экспертного сообщества и гражданского общества при обсуждении законопроекта, нежеланию парламента дорабатывать закон для окончательного принятия, так как сохранение текущего статуса и содержания закона путем продления действия гораздо менее трудозатратно.
Согласно Внутреннему регламенту Меджлиса принятие ряда законов, которые регулируют особые виды общественных отношений, требует специфической процедуры. Так, согласно ст. 174 законопроект, касающийся изменений территории государства, должен содержать в приложении международный договор, согласно которому происходит данное изменение. Такой законопроект направляется в ко-
18 Исключение составляют случаи, когда на заседаниях обсуждается информация, составляющая государственную тайну.
миссию Меджлиса по национальной безопасности и внешней политике. Данная комиссия должна провести консультацию с комиссией по судам и праву, обсудить законопроект в присутствии инициаторов и представителя Высшего совета национальной безопасности и в течение месяца вынести решение по вопросу целесообразности принятия законопроекта и направить его в президиум Меджлиса. Законопроектам об изменении территории государства автоматически присваивается вторая степень срочности. Принятие осуществляется квалифицированным большинством голосов в размере четырех пятых от общего количества депутатов Меджлиса.
Статья 77 Конституции ИРИ закрепляет положение о том, что договоры, соглашения и иные международные акты должны проходить ратификацию в Меджлисе исламского совета. В свою очередь, в ст. 169 Внутреннего регламента указано, что международные договоры и соглашения принимаются в форме правительственного законопроекта. Иные нюансы, касающиеся процедуры принятия международных актов, отсутствуют. Исходя из этого, международные акты по юридической силе равны законам Меджлиса. Таким образом, в Иране отсутствует примат международного права над национальным.
Значимым полномочием Меджлиса является вынесение решения о проведении референдума. Согласно ст. 59 Конституции ИРИ в отношении особо важных вопросов политического, экономического, социального и культурного характера осуществление законодательной власти возможно посредством проведения референдума, т. е. прямого обращения к голосам граждан.
Как следует из положений разд. 15 Внутреннего регламента Меджлиса, первым шагом в процессе назначения референдума с позиции юридической процедуры является создание специальной комиссии Меджлиса в количестве 15 депутатов. Данная комиссия является организационной инстанцией при изучении проблемы, в отношении которой предполагается проведение референдума. Указанная комиссия вправе предлагать создание иных особых комиссий в рамках решения вопроса о необходимости проведения референдума.
Окончательное решение вопроса о проведении референдума выносится на общем заседании Меджлиса. Общее время обсуждения — не более 4 часов, а выступления одного человека — не более 15 минут. Представитель правительства и спикер специальной комиссии имеют право на часовое выступление. После окончания обсуждения проходит голосование посредством опускания листа бумаги в урну для голосования. На листе указывается мнение относительно решения специальной комиссии, а также отмечаются предложенные формулировки вопроса. Проведение референдума должно быть одобрено квалифицированным большинством в две трети от общего числа
депутатов. Исходя из этого, только Меджлис является субъектом инициирования проведения референдума с точки зрения иранского права. Иные государственные органы и должностные лица должны обращаться к руководству Меджлиса для решения вопроса о проведении референдума.
В соответствии со ст. 52 Конституции ИРИ годовой бюджет составляется правительством Ирана и после этого предоставляется Меджлису для исследования и принятия в форме текущего закона. Более подробно данный процесс регулирует Внутренний регламент Меджлиса. Так, в ст. 182 указано, что правительство обязано предоставить проект бюджета в парламент не позднее 15 числа месяца азара по солнечному календарю19 (5 декабря по григорианскому календарю). В течение 10 дней с момента распределения проекта бюджета среди депутатов они имеют право предлагать поправки в специализированные комиссии. В свою очередь, специализированные комиссии в течение 15 дней с того же момента формируют предложения для согласительной комиссии. Как было указано ранее, согласительная комиссия создается для принятия программы развития и годового бюджета. Согласительная комиссия после получения предложений от всех специализированных комиссий максимум в течение 30 дней проводит исследование проекта бюджета и поступивших предложений о поправках в проект.
На основе этого данная комиссия формирует проект бюджета с учетом поправок и оглашает его на общем заседании Меджлиса. Так как бюджет принимается в форме текущего закона, то после обсуждения доклада согласительной комиссии проводится голо-
19 По солнечному календарю год начинается не с 1 января, а с 21 марта.
сование по вопросу общего содержания проекта, а затем — постатейное.
Таким образом, несмотря на тот факт, что правительство разрабатывает первичный проект годового бюджета, в процессе его принятия Меджлис играет решающую роль, так как правительство не имеет рычагов воздействия на парламент после передачи своего проекта. Кроме того, в случае необходимости Меджлис может вносить любые изменения в проект бюджета, но при условии, что предложения по увеличению расходных статей в обязательном порядке будут подкреплены не меньшим увеличением доходов.
Деятельность Меджлиса исламского совета по правовой сущности отличается от аналогичного элемента Меджлиса национального совета — предшествующего парламента. В современном Иране на конституционном уровне закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, но данная система преследует цель скорее не предотвратить узурпацию власти одним лицом, что послужило главной причиной создания Меджлиса национального совета, а создать ситуацию, при которой орган одной ветви власти мог бы устранить недостатки деятельности органов другой ветви власти. Это особенно проявляется в функционировании Комиссии 90-й статьи Конституции, которая имеет право исследовать и требовать исправления деятельности органов не только исполнительной власти, что логично для парламента, но и судебной.
Наличие в структуре парламента органа, обладающего контрольными полномочиями в отношении максимально широкого круга государственных органов Ирана, свидетельствует о довольно условном соблюдении принципа разделения властей в данном государстве.
Список литературы
Конституция Ирана монархического периода (на перс. яз.). URL: https:// static.wpb.tam.us.siteprotect.com/var/m_5/50/503/ 56100/631028-Mashrooteh_Ghanoonasasi.pdf (дата обращения: 19.12.2020).
Конституция Исламской Республики Иран (на перс. яз.). URL: https://www.majlis.ir/fa/content/iran_constitution (дата обращения: 10.12.2020).
Таблица наименований и количество кандидатов в избирательных округах на выборах в Меджлис 10-го созыва (на перс. яз.). URL: https://irandataportal.syr.edu/wp-content/uploads/ ¡^"b"(uM"''^jj^207Jj^-.pdf (дата обращения: 11.12.2020).
Экспериментальный закон — инновация в законодательном процессе (на перс. яз.). URL: http://pajoohe.ir/ ^jli!jjjlâ-?l^-jj-^^-i^jUji-jjjli_a-41219.aspx (дата обращения: 13.12.2020).
References
Constitution of the Islamic Republic of Iran. (In Persian) Available at: https://www.majlis.ir/fa/content/iran_constitution (accessed 10.12.2020).
Experimental law — innovation in the legislative process. (In Persian) Available at: http://pajoohe.ir/ ^jli!jjjla-?l^-jj-^^-i^jUji-jjjli_a-41219.aspx (accessed 13.12.2020).
Iranian constitution of the monarchical period. (In Persian) Available at: https://static.wpb.tam.us.siteprotect.com/var/m_5/50/503/ 56100Z631028-Mashrooteh_Ghanoonasasi.pdf (accessed 19.12.2020).
Table of names and number of candidates in electoral districts for elections to the Mejlis of the 10th convocation. (In Persian) Available at: https://irandataportal. syr.edu/wp-content/uploads/ f^"b"(uM"''^jj^207Jj^-.pdf (accessed 11.12.2020).
Информация об авторе
С. Е. Вылцан, эксперт мусульманского отделения Центра изучения религиозно-правовых систем юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук
