CC BY
171
Брызгалова И.В.,
соискатель Вологодского института права и экономики ФСИН России
ПРАВОВАЯ ОСНОВА АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФСИН РОССИИ
В настоящее время аналитическая работа (деятельность) является одной из основных функций процессов управления всех социальных систем, в том числе уголовно-исполнительной системы (далее — УИС), так как ни один вид деятельности немыслим без того или иного вида анализа, без поиска и выработки своевременных управленческих решений.
Особенностями аналитической работы в деятельности Федеральной службы исполнения наказаний России (далее — ФСИН России) являются те обстоятельства, что, во-первых, это, прежде всего, деятельность специально уполномоченных субъектов управления (организационно-аналитических отделов органов центрального аппарата и территориальных органов, руководителей подразделений различных уровней) по сбору, обработке и собственно анализу информации, а во-вторых, данная деятельность направлена на повышение эффективности функционирования управления всей УИС в целом.
Современные условия жизни диктуют нам возрастающую роль информации. Информация должна быть необычайно подвижной, так как она призвана не просто фиксировать уже свершившиеся факты, а прогнозировать течение событий. В связи с этим в практике управленческой деятельности складывается противоречие между непрерывным возрастанием объема социальной информации и средствами ее обработки, оценки и использования. С одной стороны, имеется огромное количество «сырых», необработанных данных, которые могли бы быть использованы в управлении, а с другой стороны — явно недостаточно количество информации, используемое в управлении. Этот «информационный голод»1 на фоне изобилия первичной информации объясняется ограниченными возможностями методических средств, в том числе средств правового регулирования. Эти средства предназначены для создания цельной правовой основы, обеспечивающей уре-гулированность всей совокупности общественных отношений.
Поэтому правовая основа аналитической работы в деятельности ФСИН России видится нам как система средств юридического воздействия (правовых норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) на работу специально уполномоченных субъектов управления по сбору, обработке и собственно анализу информации с целью упорядочения, охраны, развития их деятельности.
1 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования): Изд. 2-е, доп. М., 1973. С. 343.
В 2004 году начался следующий этап реформирования УИС, в результате которого Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации (далее — ГУИН Минюста России) было реорганизовано в Федеральную службу исполнения наказаний России, что повлекло за собой необходимость дополнительного теоретического осмысления вопросов аналитической работы новой системы, в том числе разработки нового законодательства в этой сфере.
Проанализировав нормативно-правовую базу УИС, мы пришли к выводу, что единого правового акта или группы таких актов, регулирующих аналитическую работу в деятельности ФСИН России, на сегодняшний день нет. Существуют только одиночные положения, как в федеральном законодательстве, так и в ведомственных актах, которые касаются тех или иных направлений аналитической деятельности. В связи с этим нормативно-правовые акты можно разделить на несколько групп в зависимости от юридической силы и роли, которую они играют в регулировании аналитической деятельности.
Ядром всей правовой основы в УИС является Конституция РФ1. Конституционное положение о прямом действии ее норм (ст. 15) имеет непосредственное отношение к осуществлению аналитической работы. Следовательно, процесс проведения исследований, сбора и анализа информации, а также статистические показатели не должны ущемлять основные права и свободы человека и гражданина в РФ.
К первой группе относятся международные акты. Одними из основных таких актов являются Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года2 и Европейские пенитенциарные правила3. Данные нормативноправовые акты отражают общеправовые принципы: законности, гуманизма, гласности, на основании которых должна осуществляться любая деятельность государственных органов, в том числе и аналитическая работа органов, исполняющих наказания.
Вторую группу правовой основы составляет федеральное законодательство РФ. Основы деятельности учреждений и органов, исполняющих
1 Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237; Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 152; 1996. № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119; 2007. № 1. ч. 1. Ст. 1; 2007. № 30. Ст. 3745.
2 Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 14-20.
3 Рекомендация № Я (87) 3 Комитета министров Совета Европы относительно Европейских пенитенциарных правил (12 февраля 1987) // Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 209-263.
уголовные наказания, определены в Уголовно-исполнительном кодексе РФ1 и в Законе РФ от 21 июля 1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»2.
Органы УИС на основании Федерального закона от 15 июля 1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»3 наделены правом в ходе оперативно-розыскной деятельности осуществлять изучение оперативной обстановки исправительного учреждения, которая является предметом аналитической работы в деятельности ФСИН.
Среди третьей группы актов можно выделить подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
В 2004 году была проведена реформа федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»4 была создана ФСИН России, которой были переданы функции Минюста России по обеспечению исполнения уголовных наказаний. В свою очередь, Минюст России:
— обобщает практику деятельности ФСИН и принимает меры, направленные на ее совершенствование;
— организует разработку и внедрение технологий сбора, обработки и анализа информации в соответствии с едиными требованиями (техническими регламентами, стандартами) и программами (планами) правовой ин-
1 Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст.198; 1998. № 2. Ст. 227; 1998. № 30. Ст. 3613; 1998. № 31. Ст. 3803; 1999. № 12. Ст. 1406; 2001. № 11. Ст. 1002; 2001. № 13. Ст. 1140; 2001. № 26. Ст. 2589; 2003. № 24. Ст. 2250; 2003. № 50. Ст. 4847; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 45. Ст. 4379; 2005. № 6. Ст. 431; 2005. № 14. Ст. 1213; 2005. № 14. Ст. 1214; 2005. № 19. Ст. 1753; 2005. № 19. Ст. 1754; 2006. № 2. Ст. 173; 2006. № 3. Ст. 276; 2006. № 15. Ст. 1575; 2006. № 19. Ст. 2059; 2007. № 1. Ст. 36; 2007. № 24. Ст. 2834; 2007. № 30. Ст. 3756; 2007. № 30. Ст. 3808; 2007. № 31. Ст. 4011; 2007. № 41. Ст. 4845; 2007. № 49. Ст. 6060; 2008. № 14. Ст. 1359; 2008. № 29. ч.1. Ст. 3412.
2 Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316; Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1998. № 16. Ст. 1796; 1998. № 30. Ст. 3613; 2000. № 26. Ст. 2730; 2001. № 11. Ст. 1002; 2003. № 50. Ст. 4847; 2004. № 10. Ст. 832; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 7. Ст. 831; 2007. № 24. Ст. 2834; 2007. № 26. Ст. 3077.
3 Федеральный закон РФ от 15 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 1997. № 29. Ст. 3502; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. Ст. 233; 2000. № 1. Ст. 8; 2001. № 13. Ст. 1140; 2003. № 2. Ст. 167; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 49. Ст. 5128; 2007. № 31. Ст. 4008; 2007. № 31. Ст. 4011; 2008. № 18. Ст. 1941.
4 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2004. № 21. Ст. 2023; 2005. № 47. Ст. 4880; 2005. № 52. Ст. 5690; 2007. № 8. Ст. 978; 2007. № 40. Ст. 4717; 2008. № 20. Ст. 2290.
форматизации территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста России.
Среди постановлений Правительства РФ в данной сфере можно выделить Федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007-2016 гг.»1. В рамках разработки данной программы было изучено, исследовано и проанализировано состояние всех уголовно-исправительных учреждений РФ. На основании данного исследования была определена цель Программы — приведение условий содержания осужденных в исправительных учреждениях в соответствие с законодательством России и международными стандартами содержания данной категории лиц.
Четвертую группу составляют ведомственные нормативные акты — приказы Минюста России и ФСИН России, которые:
1) определяют общие положения этих ведомств (например, Приказ ФСИН России от 18 января 2005 № 2 «Об организационных вопросах по территориальным органам Федеральной службы исполнения наказаний»2).
2) Регламентируют некоторые аспекты аналитической деятельности ФСИН России:
— Приказ Минюста России от 3 мая 2006 г. № 141 «Об утверждении форм статистической отчетности ФСИН по работе с личным составом»3. В целях отражения результатов работы с личным составом в территориальных органах ФСИН должна организовать сбор, обработку, обобщение информации о социально-правовой работе в учреждениях и органах УИС, о состоянии дисциплины, воспитательной работы, законности и преступлениях среди сотрудников и работников ФСИН.
— Приказ ФСИН России от 8 августа 2005 г. № 703 «Об организации планирования в уголовно-исполнительной системе»4. На основании данного документа в учреждениях и организациях, непосредственно подчиненных территориальному органу ФСИН России, организационно-аналитические отделения (группы) разрабатывают планы работы — на полугодие и планы изучения и распространения передового опыта — на год. Данные структур-
1 Постановление Правительства РФ от 5 сентября 2006 г. № 540 «О Федеральной целевой программе “Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)”» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 39. Ст. 4075.
2 Приказ ФСИН России от 18 января 2005 № 2 «Об организационных вопросах по территориальным органам Федеральной службы исполнения наказаний» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2005. № 2.
3 Приказ Минюста России от 3 мая 2006 № 141 «Об утверждении форм статистической отчетности ФСИН по работе с личным составом» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 11.
4 Приказ ФСИН России от 8 августа 2005 № 703 «Об организации планирования в уголовноисполнительной системе» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 1.
ные подразделения должны проанализировать обоснованность и актуальность предложений, их соответствие оперативной обстановке. Реализация итогов проведенной работы и внедрение передового опыта в практическую деятельность возлагается на территориальные органы ФСИН России.
— Приказ ФСИН России от 28 мая 2005 г. № 192 «Об утверждении инструкции о порядке организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной в ФСИН»1. В соответствии с данной инструкцией ФСИН России осуществляет контроль за своевременным и полным выполнением структурными подразделениями всех нормативно-правовых актов, документов, поручений и обращений граждан. Контроль представляет собой совокупность процедур, связанных с учетом и анализом сроков, порядка и полноты исполнения мероприятий и поручений. Такой контроль называется аналитическим, т.к. проводится еженедельный и ежемесячный анализ состояния работы с контрольными документами и поручениями в структурных подразделениях ФСИН России.
— Приказ ФСИН России от 17 октября 2005 г. № 822 «Об утверждении формы статистической отчетности 2-СВ «Отчет-заявка на средства связи»2. В целях совершенствования информационно-аналитического обеспечения ФСИН, упорядочения сбора и обработки статистической отчетности уголовно-исполнительной системы Научно-исследовательский институт информационных и производственных технологий ФСИН России, г. Тверь, должен не только обеспечивать обработку статистических сведений, но и формировать базу данных и предоставлять сводный отчет в ФСИН России.
— Приказ ФСИН России от 20 декабря 2005 г. № 913 «Об утверждении инструкции об организации инспектирования территориальных органов ФСИН России»3. В территориальных органах ФСИН России не реже одного раза в 5 лет должны проводиться изучение реального положения в оперативно-служебной деятельности, проверка достоверности статистической отчетности и осуществляться аналитическая деятельность эффективности взаимодействия с государственными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями, средствами массовой информации по вопросам деятельности уголовно-ис-
1 Приказ ФСИН России от 28 мая 2005 г. № 192 «Об утверждении инструкции о порядке организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной в ФСИН» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2005. № 5.
2 Приказ ФСИН России от 17 октября 2005 г. № 822 «Об утверждении формы статистической отчетности 2-СВ «Отчет-заявка на средства связи» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 7.
3 Приказ ФСИН России от 20 декабря 2005 № 913 «Об утверждении инструкции об организации инспектирования территориальных органов ФСИН России» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 8.
полнительных учреждений. Данную работу должно исполнять организационно-инспекторское управление ФСИН России.
Таким образом, обозначив и исследовав данную проблему, мы пришли к следующим выводам:
1) деятельность по сбору, обработке, анализу и передаче информации в УИС осуществляется на основании действующего российского законодательства, а также норм международного права;
2) законодательство в области аналитической работы УИС регулирует только некоторые направления всей ее деятельности, что, в свою очередь, может создать так называемое состояние «информационного голода» системы управления;
3) такое положение объясняется, прежде всего, отсутствием единого нормативного документа, регулирующего деятельность УИС в сфере аналитической деятельности;
4) необходимо принятие ведомственного нормативного акта, регулирующего данный вид деятельности.
Вышеупомянутый нормативный документ, на наш взгляд, должен содержать в себе следующие основные позиции:
— направления деятельности ФСИН России, по которым проводится аналитическая работа;
— субъекты, осуществляющие анализ и оценку поступающих сведений и их отбор;
— единые формы статистической отчетности;
— формы и методы накопления, хранения, обработки и выдачи информации;
— систему защиты информации от несанкционированного доступа;
— формы взаимодействия субъектов аналитической деятельности в сфере обмена информацией.
