CC BY
31
V.N. KUDRYAVTSEV, A.V. LEBEDEV IT TRAINING WITHIN THE FEDERAL PENAL SERVICE OF RUSSIA
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ В УИС
Современный период развития социальноэкономических, политических и иных процессов в России характеризуется повышением роли механизма правового регулирования как самоуправляемой системы, основанной на информационных процессах с учетом новых информационных технологий, формирования единого информационного пространства, трансформации традиционных и появления новых информационных отношений, обусловливающих переход человечества от индустриального к информационному обществу.
Постепенное исчерпание экстенсивных источников роста выдвинуло задачу перехода на путь интенсификации. Без решения этой задачи невозможно обеспечить гибкость и динамичность развития любой системы, поэтому особые требования предъявляются прежде всего к совершенствованию механизма управления уголовно-исполнительной системой.
Одним из важнейших ресурсов управления является управленческая информация.
Для уголовно-исполнительной системы России процесс представления, поддержки и использования информации особенно важен в силу целого ряда причин. Подразделения Федеральной службы исполнения наказаний отстоят друг от друга на огромных по западным меркам расстояниях, а возможности командировок и стажировок в настоящее время невелики. Характерная для многих случаев оторванность подразделений от УФСИН России по территориальным органам исключает возможность использования оперативной информации. Изложенное существенно осложняет работу по объединению локальных информационных ресурсов в единое общедоступное информационное пространство.
В настоящее время сложилась трехуровневая система информационного обеспечения УИС, построенная по функциональному принципу, с формированием центральной базы данных на верхнем уровне управления, определены перспективы развития системы информационного обеспечения. Все больше внимания со стороны руководства ФСИН России уделяется проблеме информатизации статистических учетов и исследований в УИС.
Правовую основу информационно-аналити -ческой деятельности в УИС составляет значительное количество нормативных правовых и индивидуальных правовых актов как федерального, так и ведомственного (Минюст России, ФСИН России) уровня. Систематизация данных правовых источников позволяет сделать вывод о том, что их регулирование охватывает рассматриваемую деятельность в достаточном объеме.
В целях выполнения задач по правовой информатизации уголовно-исполнительной системы издан ряд приказов: приказ Мин-юста России от 28 июня 2002 г. N° 144 «Об организации обработки статистической отчетности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, введении в действие новых форм статистической отчетности и порядке внесения изменений в действующие формы», приказ Минюста России от 25 августа 2005 г. № 141 «О совершенствовании работы по ведению интернет-сайтов Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов», приказ ФСИН России от 6 июня 2005 г. № 409 «Об утверждении порядка информационной поддержки и структуры официального сайта ФСИН России в сети “Интернет”», приказ ФСИН России от 13 мар-
В.Н. КУДРЯВЦЕВ, А.В. ЛЕБЕДЕВ
(ФГУ НИИИиПТ ФСИН России)
та 2006 г. № 94 «Об организации работы по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд уголовно-исполнительной системы», приказ ФСИН России от 18 мая 2006 г. № 241 «О вводе в опытную эксплуатацию автоматизированной информационной системы “Статистика-УИС”»; проведено оперативное совещание при директоре ФСИН России от 26 января 2005 г. № 2-ЮК.
Однако в целом в информационном законодательстве имеется большое количество не урегулированных правом отношений, а поскольку создание федеральных законов, ликвидирующих эти пробелы, требует значительного времени, органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов нередко принимают правовые акты для урегулирования соответствующих отношений до принятия необходимых законов.
ФСИН России, являясь в соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по справочно-информационному обеспечению учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и ведению единого банка данных по вопросам, касающимся деятельности уголовно-исполнительной системы, проводит серьезную работу в этой области.
В Федеральной службе исполнения наказаний задания по организации работ по созданию информационных систем получают закрепление в долгосрочных и годовых планах. Примером долгосрочного плана может служить ведомственная целевая программа «Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН России на 2005-2007 гг.». Годовые планы утверждаются директором ФСИН России с учетом задач, поставленных в ведомственной целевой программе, и предложений управлений и служб центрального аппарата ФСИН России.
Следует отметить, что Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» не дает определения понятия информационно-аналитической работы.
Понятие «анализ информации» можно найти в работах Дж. Тьюки, Ф. Мостеллера, С. С. Овчинского.
В частности, Дж. Тьюки дает следующее определение информационно-аналитической деятельности - совокупность целенаправленных, научно обоснованных и апробированных практикой последовательно совершаемых действий в области сбора, обработки и повышения качества информации по данным уголовно-исполнительной статистики и другой информации, не носящей статистического характера.
Целью информационно-аналитической деятельности является оказание содействия лицам, принимающим решения (на всех уровнях управления) в оперативном, свое-временном и качественном представлении информации о результатах работы подведомственных им подразделений на основе современных информационных технологий, а также специальных знаний в области математики, кибернетики, науки, техники и права. Информационно-аналитическая деятельность в УИС не является предпринимательской и не должна быть направлена на извлечение прибыли.
Определение информационно-аналитической деятельности необходимо нормативно закрепить в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
Единственным ведомственным нормативным правовым актом, регламентирующим информационно-аналитическую работу, является приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 октября 2005 г. № 193 «Об организации информирования Министерства юстиции Российской Федерации». В Приложении к нему изложен Порядок подготовки информационноаналитической записки о деятельности главных управлений Минюста России по федеральным округам в установленной сфере. К сожалению, он не раскрывает методики подготовки данной записки.
К числу общегосударственных правовых актов, регламентирующих организацию работ по созданию информационных систем, можно отнести Указ Президента РФ от 12 мая 1993 г. № 663 «О мерах по созданию единого эталонного банка данных правовой информации». В Главном государственно-правовом управлении Президента РФ должен быть создан единый
эталонный банк данных правовой информации, включающий в себя наряду с актами высших органов законодательной и исполнительной власти нормативные акты всех субъектов Федерации.
С созданием ФГУ НИИИиПТ ФСИН России (2003 г.) были начаты работы по теме «Информационное обеспечение и ведение банка данных ведомственных нормативных актов, регулирующих деятельность учреждений и органов ФСИН России».
На серверах ФГУ НИИИиПТ ФСИН России и ГУ ФСИН России установлен ПТК «Федеральный регистр» с базой данных (БД) «Нормативные акты УИС». В настоящее время в НИИИиПТ во всех подразделениях установлены клиентские места с правом доступа к БД «Нормативные акты УИС». Обновление БД «Нормативные акты УИС» на сервере ГУ ФСИН России осуществляется путем репликаций с сервера ФГУ НИИИиПТ ФСИН России. В настоящее время в ГУ ФСИН России доступ к БД «Нормативные акты УИС» имеют 95 пользователей, что охватывает практически все управления.
В 2004 г. ФГУ НИИИиПТ ФСИН России Научным центром правовой информации при Минюсте России была передана поисковая система (ПС) «Эталон-УИС». 5 ноября 2004 г. за № 18/67/5-2112 была произведена рассылка во все территориальные органы, образовательные учреждения и федеральные округа ПС «Эталон-УИС» с БД «Нормативные акты УИС». Эта поисковая система зарегистрирована и используется во всех федеральных округах, образовательных учреждениях и в 64 территориальных органах.
Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» на Аппарат Правительства РФ возложено создание информационных ресурсов, содержащих сведения о деятельности Правительства РФ. Федеральные органы исполнительной власти должны создать информационные ресурсы со сведениями о деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти. В целях проведения мероприятий, направленных на создание информационных ресурсов и размещение их в информационных си-
стемах общего пользования, рядом ведомств были изданы ведомственные акты, в частности приказ Минюста России от 25 августа 2005 г. № 141 «О совершенствовании работы по ведению интернет-сайтов Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов», приказ ГТК России от 9 апреля 2003 г. № 125, приказ Минсвязи России от 4 июня 2003 г. № 71, приказ Минэкономразвития России № 183.
Приказ Минюста России от 25 августа 2005 г. № 141 определяет Примерный перечень сведений о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, размещаемых на интернет-сайте Министерства юстиции Российской Федерации, а также регламент его информационной поддержки.
Кроме того, существует приказ ФСИН России от 6 июня 2005 г. № 409 «Об утверждении порядка информационной поддержки и структуры официального сайта ФСИН России в сети ’’Интернет” (с изменениями от 25 апреля 2006 г.)», определяющий состав информационных ресурсов Интернет-сайта.
В рамках ведомственной целевой программы «Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН России на 2005-2007 гг.» разработана спецификация оборудования для организации локальных вычислительных сетей в территориальных органах УИС, спецификация оборудования для внедрения автоматизированных учетов, спецификация оборудованиядля создания автоматизированнойси-стемы информационного обеспечения деятельности территориальных органов УИС и т. п.
Согласно приказу Минюста России от 31 декабря 2003 г. № 331 «Об утверждении Положения о материально-техническом обеспечении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» установлены нормы оснащения компьютерной техникой учреждений УИС, которое осуществляется исходя из анализа данных о наличии компьютернойтехники, состоящей на балансе потребителя.
По нашему мнению, необходимо рассмотреть возможность создания правового акта, регулирующего вопросы материально-технического обеспечения государственных учреждений.
В целях обеспечения достоверности и полно-
ты Статистического регистра ФСИН России проводилась работа с Росстатом по улучшению качества сведений о государственной регистрации юридических лиц. Одним из основных направлений повышения качества официальной статистической информации является обеспечение полноты и достоверности Статистического регистра, являющегося информационной основой для проведения ведомственных статистических наблюдений.
В связи с этим для повышения качества разрабатываемой на основе Статистического регистра информации необходимопродолжить работу над совершенствованием методологии определения основного вида деятельности хозяйствующих субъектови ведения этих сведений в Стат-регистре с использованием правила стабильности, оценки надежности кодов ОКВЭД определенных хозяйствующими субъектами самостоятельно.
Проведенный анализ законодательства в сфере информационной деятельности позволил сделать вывод о фрагментарности выбора объектов правового регулирования в области информационных отношений, недостаточной согласованности используемых для этого правовых средств, неэффективности, а нередко и противоречивости правовых норм. В настоящее время достаточно широкий круг правовых отношений в информационной сфере так и остается неурегулированным. Это касается права граждан на свободу получения информации, ответственности за непредставление или сокрытие информации, за распространение недостоверной информации, регулирования рынка информационной продукции и услуг и т. д. Указанные вопросы являются характерными и для нормативных правовых актов, касающихся информатизации УИС и информационно-аналитической работы во ФСИН России.
Проблемами нормативно-правового обеспечения информационно-аналитической работы в УИС являются:
1. Дефекты системы права (нарушение системности) как взаимосвязанной и взаимодействующей совокупности правовых норм.
2. Нормативно-правовое регулирование с точки зрения механизма реализации правовых норм.
3. Недостаточная полнота и целостность системы правового регулирования информатизации УИС.
4. Юридическо-технические недостатки содержания правовых актов, регламентирующих информатизацию УИС.
Существующие государственные нормативные правовые акты, по нашему мнению, требуют существенной переработки и совершенствования.
Следует вводить и новые формы ответственности, дополнительно обеспечивающие надлежащее исполнение обязанностей по представлению информации в вышестоящие органы.
Вопросы создания автоматизированных систем управления учреждением (предприятием) полностью относятся к компетенции Федеральной службы исполнения наказаний. В настоящее время информационное обеспечение деятельности УИС осуществляется на базе ряда подсистем, разработанных для автоматизации основной деятельности ФСИН России. Проблемы существующих программных средств (ПС) заключаются в отсутствии их интеграции, а также неполном охвате всех направлений деятельности УИС.
Требует внимания и вопрос приобретения программных средств у сторонних организаций, поскольку согласно действующему законодательству база данных соответствующего ведомства находится в его ведении и распоряжении, а программное средство (согласно закону об авторском праве) является собственностью его автора. Таким образом, приобретение программного средства влечет за собой право на функцию ведения базы данных, но не на ее трансформацию. Следовательно, каждое изменение программного средства потребует дополнительных денежных средств, а в случае ликвидации организации -разработчика -денежных затрат, сравнимых с первоначальной суммой на развертывание системы или комплекса. Договор на разработку ПС со сторонней организацией должен предусматривать не только сопровождение ПС и его техническую поддержку, но и длительный гарантийный срок, а также возможность модернизации ПС и его функцио-нирования на период, покрывающий за-траты на его разработку и внедрение. Необходимо отметить, что до настоящего времени отсутствует методика, позволяющая оценивать экономическую эффективность внедрения ПС.
Кроме того, существующие постановления Минтруда РФ от 23 июля 1998 г. № 28 и от 26 марта 2002 г. № 23 не соответствуют требованиям времени на проведение работ по тем или иным видам деятельности. Временные методические рекомендации по определению норм нагрузки работников отделов статистики, утвержденные Государственным комитетом РФ по статистике в 1996 г., также морально устарели и не могут выступать в качестве нормативного акта, регулирующего время занятости сотрудников бюджетных организаций, связанных с обработкой информации.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Система управления ФСИН России относится к большим и сложным системам управления.
2. Международные правовые акты возглавляют иерархию нормативно-правовой базы по вопросу информатизации. Вместе с тем в части государственных стандартов по вопросам информационных технологий общепринятыми являются стандарты Российской Федерации, которые в определенном смысле устарели и не соответствуют международным стандартам (180).
3. Состав информационного ресурса не-опти-мален по структуре и качеству содержащейся в нем информации: в ней присутствует дублирование функций со стороны служб и подразделений, не соблюден принцип соответствия прав и ответственности, не полностью реализована функция контроля за принятием управленческих решений. Выходомиз сложившейся ситуации мог быть аутсорсинг по отдельным направлениям деятельности, то есть делегирование функций, не связанных с основной деятельностью системы, внешнему исполнителю. Аутсорсинг системы можно было бы осуществить на основе аудита информационного ресурса системы.
4. Имеющиеся объемы информации и технологические способы ее обработки позволяют резко увеличить производительность подготовки управленческих решений, а в перспективе перейти на автоматический расчет многовариантных сценариев развития событий при различных изменениях начальных условий. Однако в настоящее время все еще не удалось сформировать целостную эффективную систему информационно-аналитических подразделений УИС, базиру-
ющуюся на создании единого информационного пространства подразделений УИС.
До сих пор не выработано единого подхода к вопросам создания единой информационной базы аналитической работы, предполагающей осуществление эффективного описания деятельности органов и учреждений УИС на основе единой системы показателей, а также к процессам ее автоматизации с учетом использования возможностей информационных, лингвистических и компьютерных технологий.
Актуальной представляется разработка в рамках общей теории управления частной теории аналитического обеспечения в УИС, предполагающая анализ ее генезиса, определение предмета, целей, задач и принципов, изучение гносеологической основы, методологии и соотношения ее положений с научными положениями иных отраслей знания в рамках указанной классификации, разработку понятийного и терминологического аппарата и т. д.
5. Сложность задач, стоящих перед УИС в сфере информатизации, требует создания распределенной системы подразделений информационного обеспечения, укомплектованныхпро-фессиональными кадрами и оснащенных современными техническими средствами.
Целесообразно проработать возможность организации ситуационного Центра ФСИН России, который позволил бы в значительной мере усилить подачу информационного материала, а также закрепить принцип организации обратной связи при информационно-аналитической работе, провести дифференциацию методов статистического наблюдения на сплошной и выборочный, закрепить методику проведения выборочных статистических исследований.
Для реализации п. «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации и обеспечениярегулирования на федеральном уровне ведомственного статистического учета предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности и возможности дополнения ст. 13 гл. 3 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» следующим пунктом:
«Статья 13. Обязанности учреждений, исполняющих наказания
Учреждения, исполняющие наказания, обязаны по окончании отчетного периода представлять, в том числе на электронных носителях,
Федеральной службе исполнения наказаний, УФСИН России по территориальным органам статистическую, бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется ФСИН России.
Информацию о деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы вести в электронных базах данных учетов по направлениям деятельности в порядке, установленном зако-нодательствомРФ, ведомственныминормативны-ми актами (инструкциями)».
Внесение предлагаемых изменений в действующее законодательство позволит в течение 2007-2009 гг. внедрить в УИС новые информационные технологии, а следовательно,
повысить уровень использования программных средств и компьютернойтехники; достоверность и актуальность статистической информации, оперативность и качество принятия управленческих решений;
Учитывая широту и актуальность возникших на практике проблем, следуетпринять единый основополагающий акт, которыйпослужит базой для дальнейшего правового регулирования в этой области (в том числе локального). В нем следуетзакрепить совокупность правил, регламентирующихобщий порядок деятельности организаций и учреждений, занятых обработкойстатистической и иной документальной информации, обрабатываемой средствамиэлек-тронно-вычислительной техники
