CC BY
123
УДК 343.8
СЕРГЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ЗУБАРЕВ,
доктор юридических наук, профессор, исполняющий обязанности заведующего кафедрой административного права и процесса (Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина), e-mail: zubarevsm@yandex.ru
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ
Реферат: в статье освещены проблемные теоретические и практические вопросы в сфере правового регулирования государственного контроля за деятельностью органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. На основании проведенного исследования высказан ряд предложений по совершенствованию российского уголовно-исполнительного законодательства, в частности, предлагается дополнить Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации новыми статьями «Контроль Президента Российской Федерации», «Контроль Правительства Российской Федерации», а также ст. 21 изложить в новой редакции.
Ключевые слова: государственный контроль, уголовно-исполнительное право, административное право, учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания.
На учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (УИС) возложены социально значимые функции не только по исполнению уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, но и по исправлению и социальной реабилитации осужденных, поэтому указанная область деятельности исполнительной власти требует постоянного государственного контроля.
В действующем Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации (УИК РФ) контролю органов государственной власти посвящены нормы гл. 3. В частности, ст. 19 определяет, что федеральные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.
На наш взгляд, подобная формулировка неоправданно сужает круг субъектов контрольной деятельности. Законодатель, по сути, исключил из их числа лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации являются частью его общего конституционно-правового статуса, который определен ст. 80-93 гл. 4 Конституции РФ. Особый интерес представляет изучение контрольной компетенции Президента РФ как главы государства в сфере ис-
© Зубарев С. М., 2016
полнительной власти. Контрольные полномочия в указанной сфере предопределены той ролью, которую Президент РФ играет в сфере организации и функционирования исполнительной власти.
Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ и утверждается указом Президента РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в новой структуре федеральных органов исполнительной власти был закреплен статус ФСИН России как федерального органа исполнительной власти, руководство которым осуществляет Президент РФ. Данное полномочие главы государства основано на предписании ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» о том, что Президент РФ руководит деятельностью отдельных федеральных органов исполнительной власти, в частности, ведающих вопросами юстиции и обороны. Соответственно Президент РФ, осуществляя общее руководство ФСИН России и Минобороны России, определяет в нормативных правовых актах содержание деятельности этих федеральных органов исполнительной власти, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правовых характера.
Так, Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 установлены структура, предельная численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда, утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, в котором закреплены ее задачи, функции и полномочия, а также права и обязанности директора ФСИН России. Указанный документ составляет правовую основу деятельности персонала этого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний. Тем самым Указ определяет объект, предмет и пределы президентского контроля в указанной сфере.
Анализ положений Указа позволяет выделить ряд полномочий Президента РФ, связанных с осуществлением контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. В частности, Президент РФ: назначает на должность и освобождает от должности директора (п. 9) и заместителей директора ФСИН России (п. 10); устанавливает количество заместителей директора (п. 10), перечень должностей высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и соответствующих этим должностям специальных званий (п. 11); назначает на должности высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и освобождает от указанных должностей (п. 10). Для реализации указанных полномочий Президент РФ использует методы административного воздействия, которые осуществляются через назначение, освобождение от должности, применение мер поощрения и принуждения и др. Этому, несомненно, предшествует использование различных контрольных форм и процедур: предварительное ознакомление Президента РФ со спра-вочно-аналитическим материалом об общем положении дел в сфере исполнения уголовных наказаний и имеющихся недостатках, всестороннее изучение данных о кандидатах на должности, заслушивание мнений специалистов, личные беседы с претендентами и т. д.
При осуществлении контрольной деятельности Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля - личное посещение учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания; рассмотрение докладов министра юстиции Российской Федерации о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях; заслушивание руководства Минюста России и ФСИН России о состоянии дел в уголовно-исполнительной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений
граждан, сотрудников учреждений, осужденных и др. На основе нормативных правовых актов Президент РФ часть полномочий по контролю делегирует своей Администрации и ее структурным подразделениям. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной власти, в том числе на ФСИН России и ее персонал.
Основными целями функционирования Администрации Президента Российской Федерации согласно Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, являются обеспечение реализации Президентом Российской Федерации полномочий главы государства и осуществление контроля за исполнением его решений. Для достижения этих целей Администрация контролирует исполнение федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ. Администрация уполномочена запрашивать и получать необходимую информацию от различных государственных органов. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные - Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. По поручению Президента РФ контроль деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, могут проводить и иные государственные органы и должностные лица, а также институты гражданского общества (например, Общероссийский народный фронт).
С учетом изложенного предлагается внести в УИК РФ статью следующего содержания:
«Статья. Контроль Президента Российской Федерации
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, непосредственно и через уполномоченные государственные органы, общественные институты и должностные лица».
По нашему мнению, в УИК РФ требует закрепления контрольный статус высшего органа исполнительной власти страны. Правительство РФ выступает органом контроля деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера. Это обусловлено возложением на Правительство задач
в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»), которые могут осуществляться Правительством через правоохранительные органы, в частности ФСИН России. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента, не означает вывода упомянутого федерального органа исполнительной власти из-под юрисдикции Правительства РФ.
В соответствии со ст. 19 статутного закона Правительство РФ: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Правительство РФ в пределах этих полномочий организует исполнение Конституции РФ, международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, в частности ФСИН России, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Правительство РФ, обладая общей контрольной компетенцией, своим предметом контроля имеет исполнение федеральными органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ и решений Правительства РФ. Особое место в контроле занимают стандарты деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, установленные Правительством РФ в пределах своей компетенции. В первую очередь это связано с кадровым и материально-техническим обеспечением функционирования УИС.
Правительство определяет и контролирует: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; численность должностей в УИС, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и федеральными государственными гражданскими служащими; перечень предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности УИС; нормы обеспечения сотрудников УИС оружием и специальными средствами; порядок принятия на вооружение УИС образцов специальной техники и специальных средств. Кроме того, контролирует соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания,
правительственных постановлений по обеспечению социально-экономических прав осужденных, например, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. № 205 «О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов федеральной службы безопасности, лиц, подвергнутых административному аресту, задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на мирное время».
При осуществлении контроля Председатель Правительства РФ имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Правительство РФ может заслушивать на своих заседаниях министра юстиции и директора ФСИН России (в пределах компетенции Правительства РФ), рассматривать доклады министра юстиции о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; давать оценку деятельности указанных органов; принимать решения об отмене или о приостановлении действия актов указанных федеральных органов исполнительной власти; вносить Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ФСИН России, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ. Жалобы на неудовлетворительную работу руководителей ФСИН России направляются на рассмотрение в Администрацию Президента РФ.
Контроль исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства РФ, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, резолюциях Председателя Правительства и его заместителя, организуется Аппаратом Правительства РФ.
В связи с изложенным предлагается дополнить УИК РФ новой статьей следующего содержания:
«Статья. Контроль Правительства Российской Федерации
Правительство Российской Федерации в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», феде-
ральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера».
На наш взгляд, требует уточнения содержание ст. 21 УИК РФ «Ведомственный контроль». В настоящее время она устанавливает, что за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. Порядок осуществления ведомственного контроля определяется нормативными правовыми актами.
В науке административного права подведомственность рассматривается как предмет ведения, как определенный круг вопросов, решаемых государственным органом, как нормативное закрепление объектов властных полномочий. В то же время подведомственность - это определенная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той которая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. В связи с этим существование между государственными органами отношений подведомственности предопределяет наличие у органа управления контрольных полномочий.
Согласно абз. 2 п. 1 Положения о ФСИН России Федеральная служба исполнения наказаний подведомственна Минюсту России, который в соответствии с п. 2 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб, в том числе ФСИН России.
Функция контроля Минюста России в отношении подведомственной ФСИН России регламентирована Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Положением о Минюсте России. Так, в п. 37 Положения о Минюсте России закреплено полномочие по осуществлению контроля за соответствием решений подведомственных Минюсту России федеральных служб законодательству Российской Федерации.
Контрольные полномочия Минюста России по отношению к Федеральной службе исполнения наказаний определены как часть общих функций, возложенных на данное министерство и его руководителя.
В соответствии с приказом Минюста России от 27 октября 2009 г. № 361 «Об организации проверок в подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах, осуществлении координации и контроля их деятельности» основной формой ведомственного контроля является проверка. В ходе плановой провер-
ки деятельности федеральной службы устанавливаются: 1) соответствие деятельности федеральной службы по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации и Минюста России; 2) соответствие решений федеральной службы законодательству Российской Федерации; 3) своевременность и качество исполнения федеральной службой поручений Президента РФ, Правительства РФ, а также директором федеральной службы - указаний министра юстиции РФ.
Внутриведомственный контроль осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний и ее территориальные органы (главные управления (управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации -ГУФСИН России), а также Минобороны России, центральным и территориальными органами военной полиции в отношении учреждений и органов, где отбывают уголовные наказания осужденные военнослужащие. В предмет внутриведомственного контроля, в отличие от предметного содержания контрольной деятельности других государственных органов, входят все направления функционирования персонала по реализации задач, поставленных перед учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания, в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний и Уставе военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 25 марта 2015 № 161.
Внутриведомственный контроль в УИС возглавляет директор ФСИН России, осуществляющий линейный контроль, и его заместители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству (функциональный контроль). На региональном уровне аналогичные функции выполняют начальники главных управлений (управлений) ФСИН России и их заместители.
Внутриведомственный контроль осуществляется в иерархическом порядке и присущ всем должностным лицам центрального и территориальных аппаратов ФСИН России, поскольку является органической частью их служебной деятельности. Он проводится в отношении персонала подчиненных органов и учреждений в рамках компетенции соответствующих управлений, отделов, служб. Так, контроль за обеспечением правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала пенитенциарной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений, осуществляется сотрудниками управления охраны, оперативного управления, управления безопасности и др. Для этого
осуществляется постоянный контроль за оперативной обстановкой в учреждениях, исполняющих наказания, через систему дежурных частей, проводятся служебные проверки случаев чрезвычайных происшествий, имеющих серьезные негативные последствия и резко осложнивших оперативную обстановку.
Для осуществления внутриведомственного контроля издан ряд ведомственных нормативных правовых актов: приказ ФСИН России от 28 марта 2005 г. № 192 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной в Федеральной службе исполнения наказаний», приказ ФСИН России от 11 августа 2005 г. № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний», приказ ФСИН России от 29 августа 2014 г. № 444 «Об утверждении Порядка организации инспектирования территориальных органов ФСИН России», приказ ФСИН России от 19 мая 2006 г. № 245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний», приказ ФСИН России от 28 августа 2010 г. № 378 «Об утверждении Порядка организации контроля в уголовно-исполнительной системе по зональному принципу и Рекомендаций по ведению контрольно-наблюдательного дела территориального органа ФСИН России (учреждения уголовно-исполнительной системы)», приказ ФСИН России от 14 июня 2012 г. № 325 «Об установлении оценки деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях» и др.
Ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения контроля за учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания, направлены на обеспечение соблюдения законодательства и иных нормативных актов при
исполнении уголовных наказаний, а также прав и законных интересов осужденных; безопасности осужденных и персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, и иных граждан.
Формами внутриведомственного контроля за указанными учреждениями и органами являются: анализ статистической отчетности, ревизии производственной или финансово-хозяйственной деятельности, непосредственное инспектирование и проверки учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, их проверка и принятие соответствующих решений.
Предлагается ст. 21 УИК РФ изложить в новой редакции:
«Статья 21. Ведомственный контроль
1. Ведомственный контроль за учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами юстиции и обороны. Порядок осуществления ведомственного контроля определяется нормативными правовыми актами.
2. Внутриведомственный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера (за исключением указанных в части третьей настоящей статьи), осуществляют федеральный орган исполнительной власти в сфере исполнения уголовных наказаний и его территориальные органы.
3. Внутриведомственный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в отношении осужденных военнослужащих, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, реализующий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны».
SERGEI MIKHAILOVICH ZUBAREV,
dsc in law, professor, acting head, administrative law and process department (Kutafin Moscow state law university), e-mail: zubarevsm@yandex.ru
SOME ASPECTS OF THE LEGAL REGULATION IMPROVEMENT OF THE STATE CONTROL OVER THE ACTIVITIES OF THE PENAL INSTITUTIONS AND BODIES
Abstract: the article describes problematic theoretical and practical issues in the sphere of legal regulation of the state control of the penal bodies and establishments activity. The author states a number of suggestions for improvement of the Russian penal legislation on the basis of the conducted research.
Key words: state control, penal law, administrative law, the institutions and bodies executing criminal penalties.
© Zubarev S. M., 2016
