CC BY
60е. И. Сидоров, Л. Л. Хомяков
ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ ЗА НАРУШЕНИЕ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ
Статья посвящена проблемным вопросам применения и назначения административных наказаний за нарушение таможенных правил. Проанализированы правовая характеристика видов административных наказаний за нарушение таможенных правил, их роль в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, особенности и порядок процессуального оформления.
Ключевые слова: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; административные наказания за нарушение таможенных правил; предупреждение; административный штраф; конфискация; должностные лица таможенных органов.
Действующее с 2010 г. таможенное законодательство Таможенного союза возлагает на таможенные органы России как государства - члена Таможенного союза ряд сложных и ответственных задач, среди которых - выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений (ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза, далее - ТК ТС). В соответствии с этой задачей к юрисдикции таможенных органов относятся ведение производства по делам об административных правонарушениях (далее - ДАП) в таможенной сфере и привлечение лиц к административной ответственности (ч. 3 ст. 7 ТК ТС) [1].
Несмотря на упрощение таможенных процедур и общую либерализацию таможенного и административного законодательства, количество административных правонарушений продолжает оставаться значительным, а применяемые меры административной ответственности - малоэффективными.
Как показывает анализ практики ФТС России, в 2010 г. было возбуждено 72 701 дело, в 2011 г. - 72 591, в 2012 г. - 79 170 дел. Наибольшее количество дел возбуждается по так называемым «контрабандообразующим составам», правовая квалификация которых осуществляется по ст. 16.1, 16.2, 16.3, 16.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В 2010 г. по этим составам возбуждено 28 008 дел, в 2011 г. - 32 144 дела [2]. Вышеуказанные административные правонарушения в области таможенного дела (далее - АП) наносят значительный ущерб экономическим интересам и экономической безопасности России.
Производство по делам о нарушениях таможенных правил (далее - НТП) и назначение административных наказаний за их совершение являются одними из основных элементов административной юрисдикции таможенных органов. Административные наказания за совершение административного правонарушения назначаются в пределах санкций статей КоАП РФ либо норм, установленных законом субъекта РФ, предусматривающих ответственность за конкретное административное правонарушение (ст. 4.1 КоАП РФ) [3].
От иных мер административного принуждения их отличает то, что они преследуют специфические цели и применяются в процессуальном порядке, строго регламентированном административным законодательством. В то же время
Е. И. Сидоров, Л. Л. Хомяков
административное наказание не имеет своей целью унижение человеческого достоинства делинквента или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Главная задача наказания - воспитать лицо, к которому оно применено, в духе уважения к закону и правопорядку, предупредить совершение новых деликтов и в определенной мере предотвратить более тяжкие правонарушения - преступления. Конечной целью применения наказаний судами и должностными лицами таможенных органов является общая и частная профилактика административных и иных правонарушений.
Перечень видов административных наказаний и порядок их применения за правонарушения в области таможенного дела установлены в гл. 3, 4 КоАП РФ.
Из предусмотренных КоАП РФ мер административной ответственности (ст. 3.2) к компетенции таможенных органов и судов (ст. 23.1, 23.8) относится назначение наказаний за правонарушения в таможенной сфере в виде предупреждения (ст. 3.4), админитсративного штрафа (ст. 3.5) и конфискации орудия совершения или предмета АП (ст. 3.7). Исключение составляет отнесенная к компетенции таможенных органов ст. 6.15 «Нарушение правил оборота инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ», в санкциях которой кроме штрафа и конфискации предусмотрено административное приостановление деятельности юридического лица на срок до 90 суток.
Однако привлечение к административной ответственности и наказание лиц, совершивших НТП, не являются самоцелью. Институт административной ответственности играет важную роль в воспитании участников внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД).
Практика применения административных наказаний за правонарушения в таможенной сфере требует глубокого анализа, выявления имеющихся проблем и поиска путей их решения, особенно в связи с унификацией составов и санкций за уголовные и административные правонарушения в рамках Таможенного союза [4].
Проведенное нами исследование показывает, что предупреждение как административное наказание выражается в официальном порицании физического или юридического лица, совершившего правонарушение (ст. 3.4 КоАП РФ). Предупреждение выносится в письменной форме в виде постановления по делу о НТП, содержит отрицательную оценку поведения и действий делинквента органом исполнительной власти. Как правило, это наказание применяется к лицам, впервые совершившим правонарушение с формальным составом, не наносящее реального вреда охраняемым правоотношениям (ст. 16.5, 16.10, 16.15, ч. 3 ст. 16.23 КоАП РФ).
Предупреждение как административное наказание следует отличать от замечаний, которые выносятся при освобождении лица от административной ответственности ввиду малозначительности противоправного деяния, а также предупреждений, которые делаются должностными лицами таможенных органов в процессе осуществления контрольно-надзорных или юрисдикционных полномочий, направления письменных предостережений, предписаний в целях предупреждения или пресечения правонарушений. Необходимо отметить, что данный
вид наказания за НТП не является доминирующим. Так, например, в 2010 г. предупреждения вынесены по 5 265 делам, в 2011 г. - по 5 095, за первое полугодие 2012 г. - по 3 760 делам [2].
Наиболее распространенный вид административного наказания за НТП - назначение административного штрафа, который представляет собой денежное взыскание, налагаемое на лицо, совершившее правонарушение. это достаточно эффективная мера административного принуждения и применяется практически по всем статьям гл. 16 КоАП РФ.
На протяжении 2010-2011 гг. и первого полугодия 2012 г. административный штраф в качестве наказания за НТП назначался: в 2010 г. - по 52 286 делам на сумму 149,5 млрд. руб.; в 2011 г. - по 48 160 делам на сумму 92,1 млрд. руб., в первом полугодии 2012 г. - по 26 930 делам на сумму 75,2 млрд. руб. [2].
Размер административного штрафа за правонарушения в области таможенного дела устанавливается в конкретных суммах: для граждан - не более 5 тыс. руб.; для должностных лиц - 50 тыс. руб.; для юридических лиц - 1 млн. руб. Минимальный размер оплаты штрафа определен в сумме 100 руб. (ч. 2 ст. 3.5 КоАП РФ).
Административный штраф может выражаться также в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент его окончания или пресечения.
Кратность используется и для исчисления штрафа, исходя из суммы неуплаченных и подлежащих уплате на момент пресечения (окончания) правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин; суммы незаконной валютной операции либо суммы денежных средств или стоимости ценных бумаг (внутренних и внешних), списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании; суммы валютной выручки, не переданной в установленном порядке; суммы денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, или суммы валютной выручки; суммы денежных средств, не возвращенных в установленный срок в РФ; суммы выручки правонарушителя от реализации товаров (работ, услуг), на рынке которого совершено правонарушение, и др. (п. 1-3 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ) [3].
Размер административного штрафа за совершение таможенного правонарушения, исчисляемый исходя из перечисленных постоянных стоимостных величин, не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы неуплаченных налогов или стоимости товаров, работ, услуг (ст. 16.1, ч. 1.2 ст. 16.2, ч. 2 ст. 16.18, ст. 16.21 КоАП РФ).
После принятого в 2010 г. Конституционным Судом РФ решения об исчислении административных штрафов исходя из таможенной стоимости товаров, явившихся предметом АП, серьезных проблем с применением п. 1, 2 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ при назначении штрафов за совершенные НТП не отмечается [5]. Спорные ситуации возникают лишь по поводу применяемых методик определения таможенной стоимости товара, основной из которых является определение стоимости по цене торговой сделки.
Несколько иная ситуация сложилась со штрафами, назначаемыми физическим и юридическим лицам. Их размеры определены в конкретных суммах в рублях. Такие санкции предусмотрены практически по всем статьям гл. 16 КоАП РФ, за исключением упомянутых выше.
Е. и. сидоров, л. л. Хомяков
Субъектами административной ответственности чаще всего оказываются физические лица. Их доля от числа получивших наказание в 2010 г. составила 48,2%, в 2011 г. - 50%.
Проведенное в Российской таможенной академии научное исследование проблем исполнения постановлений по ДАП в области таможенного дела показало, что наибольшее количество неисполненных постановлений приходится на дела, по которым были назначены штрафы, превышающие 100 тыс. руб. [6].
В настоящее время в обществе складывается мнение о низкой эффективности мер административной ответственности в отдельных сферах общественных отношений (дорожное движение, торговля, производство и сбыт контрафактной продукции, фальсификатов) из-за небольших сумм, обозначенных в санкциях норм КоАП РФ, особенно это касается физических лиц. В связи с этим в 2010-2012 гг. проявилась тенденция, нашедшая закрепление в федеральных законах, по ужесточению наказаний - увеличению административных штрафов для физических и юридических лиц. Одновременно бытует мнение, что в других сферах правоотношений, в том числе таможенных, применяются санкции, не адекватные содеянному деликту. По этой причине обжалуются практически все постановления судей и должностных лиц таможенных органов по делам о НТП, возбужденным по ст. 16.7 (штраф, накладываемый на юридических лиц, - от 100 до 300 тыс. руб.), ч. 1 ст. 16.9 (штраф от 100 до 300 тыс. руб.), ст. 16.16, 16.17 (штраф от 50 до 100 тыс. руб.), хотя последние три НТП являются правонарушениями с формальным составом, не наносящими материального ущерба и, следовательно, не имеющими негативных экономических последствий.
С другой стороны, обращают на себя внимание мизерные штрафы, назначаемые физическим лицам (от 500 руб. до 2,5 тыс. руб.) за совершение таких НТП, как несоблюдение запретов и ограничений при перемещении товаров (ст. 16.3), недекларирование валюты (ст. 16.4), утрата товара либо его части (ст. 16.9), представление недействительных документов при совершении таможенных процедур (ст. 16.7, 16.19 КоАП РФ) и др. Мизерность назначаемых штрафов дискредитирует этот вид наказания как меру воспитательного воздействия, что особенно проявляется при возросшем благосостоянии населения. Поэтому, учитывая общую тенденцию, считаем целесообразным увеличить размеры административных штрафов, назначаемых физическим лицам за совершение НТП, до 10 тыс. руб. На наш взгляд, это особенно необходимо при применении наказаний за НТП, предусмотренные ч. 3, 4 ст. 16.1, ст. 16.3, 16.17, ч. 1 ст. 16.9 (при утрате товара), ст. 16.19, ч. 1 ст. 16.20, ст. 16.23, 16.24 КоАП РФ, так как в настоящее время установленные размеры штрафов явно не адекватны содеянному.
Что касается этого вида наказания, назначенного должностным лицам, совершившим АП, то размеры административных штрафов можно оставить в прежних пределах (до 50 тыс. руб.), определив их минимальный размер в 20 тыс. руб.
Естественно, подобным изменениям должна предшествовать дополнительная проработка. В связи с этим представляется целесообразным вернуться к критериям оценки АП по степени их общественной опасности и вреда (ущерба), наносимого экономическим интересам страны. По нашему мнению, штрафы за совершение НТП с формальным составом, особенно с нарушением сроков или технологии совершения таможенных операций и процедур, могут оставаться в пределах
санкций статей особенной части КоАП РФ (ст. 16.5, ч. 2 ст. 16.6, ст. 16.8, ст. 16.1016.16, ч. 3 ст. 16.19, ст. 16.22).
В то же время за правонарушения, представляющие реальную общественную опасность (ст. 16.1, 16.2, 16.3 КоАП РФ), имеющие квалифицирующие признаки объективной стороны деликта (ст. 16.7, 16.17, 16.19 КоАП РФ), наносящие вред либо материальный ущерб экономическим интересам общества и государства (ч. 1 ст. 16.9 (утрата товара), ст. 16.18, ч. 2 ст. 16.19, ст. 16.21, 16.24 КоАП РФ), санкции гл. 16 КоАП РФ должны оставаться жесткими, а пределы штрафов - высокими.
Поскольку в последнее время отмечается рецидивность нарушений таможенных правил со стороны юридических лиц-участников ВэД, в том числе постоянных, считаем возможным обсудить вопрос о целесообразности применения к субъектам, совершившим три однородных вида АП в таможенной сфере, в качестве наказания административного приостановления деятельности в соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ.
Использование подобных критериев при назначении административных наказаний за совершение НТП может способствовать решению задачи унификации санкций за АП, совершаемые на территории Таможенного союза, и подготовки договора об унификации составов и санкций уголовных и административных правонарушений между государствами-членами Таможенного союза.
Среди видов административных наказаний за НТП следует выделить конфискацию орудия совершения или предмета АП (ст. 3.7 КоАП РФ). Конфискация, т. е. безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота товаров, вещей, предметов, орудий совершения и/или предметов, также является распространенным видом административного наказания по данной категории дел. В 2010 г. было конфисковано по 9 170 делам товаров и ценностей на сумму 939,9 млн. руб., в 2011 г. - по 10 686 делам на сумму 772,5 млн. руб., за первую половину 2012 г. - по 5 689 делам на сумму 409,5 млн. руб. Административный штраф с конфискацией орудий совершения и/ или предметов АП назначался в 2010 г. по 1 445 делам на сумму 286,8 млн. руб., за первую половину 2011 г. - по 652 делам на сумму 349,3 млн. руб., за аналогичный период 2012 г. - по 740 делам на сумму 166, 8 млн. руб. Предметы АП, возбужденных в анализируемый период по делам о НТП, преимущественно представлены валютой, табачными изделиями, текстильными материалами и изделиями, автотранспортными средствами, подакцизной продукцией (табачные изделия и алкогольные напитки), электрическими машинами и оборудованием, древесиной и изделиями из нее [2].
Следует подчеркнуть, что в КоАП РФ прямо не содержится положений о том, что может быть конфискован лишь предмет, находящийся в личной собственности правонарушителя. В постановлении Конституционного Суда РФ от 14.05.1999 по проверке конституционности норм таможенного законодательства, предусматривавших возможность конфискации товаров и транспортных средств в административном порядке, отмечается, что конфискация как мера административной ответственности применяется независимо от того, кем является лицо, незаконно перемещающее товары через таможенную границу: их собственником, владельцем либо выступает в ином качестве, достаточном для совершения с ними действий от своего имени. Соответственно и КоАП РФ допускает конфискацию орудий и предметов административного правонарушения как у собственников, так
Е. и. сидоров, л. л. Хомяков
и у других лиц, обладающих правом владения или распоряжения данными предметами.
В действующем законодательстве не рассматривается в качестве конфискации изъятие из незаконного владения лица, совершившего нарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, которые:
- подлежат возвращению их законному собственнику в соответствии с федеральным законом;
- изъяты из оборота;
- находятся в противоправном владении лица, совершившего правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежат обращению в собственность государства или уничтожению.
С учетом положений Конституции РФ о том, что изменение права собственности, лишение имущества возможны только по решению суда, наказание в виде конфискации назначается только судьей, что нашло отражение в ч. 1, 2 ст. 23.1 КоАП РФ.
К общим правилам назначения административного наказания относятся требования соблюдения законности, индивидуализация наказания, реальное исполнение обязанности, за неисполнение которой назначено наказание, недопустимость усиления (удвоения) административной ответственности. В санкциях статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за отдельные виды правонарушений, в том числе за НТП, предусматриваются вид административного наказания, его допустимые размеры, минимальный и максимальный пределы, которыми следует руководствоваться при принятии решений по конкретным ДАП. При назначении административного наказания судьи или должностные лица таможенных органов, наделенные юрисдикционными полномочиями, ограничены выбором одного из альтернативных видов наказаний, перечисленных в статье, применением основного или основного и дополнительного наказания, определением размера наказания в установленных пределах. Индивидуализация наказания достигается не только путем определения вида и размера наказания с учетом характера и обстоятельств совершенного правонарушения. При назначении наказания физическому лицу должны учитываться особенности личности виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие либо отягчающие административную ответственность (ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ), которые позволяют определить как допустимость конкретного вида наказания, так и его размеры. К характеристике личности можно отнести возраст, пол, род занятий, служебное положение, состояние здоровья, наличие российского гражданства, а также иные сведения.
При назначении наказания юридическому лицу также учитываются характер и условия совершения правонарушения, его имущественное и финансовое положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность (ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ).
Таким образом, исходя из действующего законодательства Таможенного союза и законодательства о таможенном деле РФ, в которых четко обозначен круг обязанностей конкретных участников таможенных правоотношений, т. е. определенных субъектов, ответственных за осуществление таможенных операций и процедур, существующая трактовка понятия двухсубъектной ответственности, на наш взгляд, должна быть переосмыслена и уточнена. Судя по правоприменительной практике таможенных органов, при возбуждении дела об АП юридического лица
его работники - физические лица - непосредственные виновники совершенного НТП (специалисты по таможенным операциям, водители-экспедиторы, работники таможенных складов и СВХ и др.) к административной ответственности, как правило, не привлекаются. Вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, на которых возлагается обязанность обеспечения надлежащего соблюдения и исполнения таможенного законодательства, и юридических лиц, в отношении которых возбуждено дело о НТП, в настоящее время не исследован и требует дополнительного изучения.
Произошедшие в уголовном законодательстве РФ изменения, в результате которых ст. 188 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) утратила силу, а понятие «контрабанда» применяется только к перемещению через таможенную границу ограниченного круга объектов (ст. 2261, 2291 УК РФ), сместили акценты в организации борьбы с правонарушениями и преступлениями в таможенной сфере, усилив административно-юрисдикционную составляющую правоохранительной деятельности таможенных органов [7].
Одним из направлений повышения эффективности борьбы с АП, отнесенными к компетенции таможенных органов, является целенаправленное использование различных видов наказаний как предупредительных мер административного воздействия, вариативных и адекватных совершенным деликтам. Это потребует устранения существующих пробелов в административном законодательстве РФ, уточнения и дополнения норм, регламентирующих порядок, виды и разделы налагаемых наказаний, обеспечивающих реальное сдерживание и предупреждение НТП.
Использованные источники
1. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.
2. Информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов РФ (за 2009-2012 гг.).
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
4. Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе в 2012-2015 гг. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П // Всероссийский правовой журнал. 2010. № 30. С. 25.
6. Гараев А. А. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и пути его совершенствования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 83.
7. Федеральный закон от 07.12.2011 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 8 дек.
