CC BY
128Ю.В. Гинзбург*
ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ НАРОДНОГО КОМИССАРИАТА ПРОСВЕЩЕНИЯ РСФСР В 1920-30-е ГОДЫ
Аннотация: в статье раскрывается организационная структура и деятельность Народного комиссариат просвещения через призму его правотворческих полномочий. Отдельное внимание обращается на порядок опубликования нормативных правовых актов Народного комиссариата просвещения.
Ключевые слова: Народный комиссариат просвещения РСФСР, ведомственное правотворчество, управление в сферах социальной культуры, опубликование нормативных правовых актов.
На сегодняшний день отсутствуют комплексные работы по изучению правотворческих полномочий Народного комиссариата просвещения. Данная статья призвана устранить имеющийся в литературе пробел по данной тематике. Стоит отметить, что имеется ряд исследований, посвященных деятельности Наркомпроса в отдельные периоды его развития1 или освещающих отдельные стороны его деятельности2, а также в целом характеризующих правотворчество исполнительных органов в первые десятилетия советской власти .
* Гинзбург Юрий Владимирович, старший преподаватель кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», bolingbrok@rambler. ru
1 Аксенова М.В. Народный комиссариат просвещения РСФСР в первые годы советской власти // Актуальные проблемы теории и практики управления. М., 2003. С. 216-230; Заколодкин И. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов // Народное просвещение. 1927. № 11-12; Агмон Ф. Советская система образования в период НЭПа // Россия в XX веке. Историки мира спорят. М., 1994; Кернаценская Г. М. К истории образования народного комиссариата просвещения РСФСР и управления высшей школой (октябрь 1917 - август 1918) // Труды Московского историко-архивного института. Т. 19. М., 1965; Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936). М., 1985; Фомин А.И. Культурное строительство в первые годы Советской власти (1917-20 гг). Харьков, 1987 и др.
Паначин Ф.Г. Управление просвещением в СССР. М., 1977; Полянский В. Как начинал работать народный комиссариат просвещения // Пролетарская революция. 1926. № 2 (49); Кейрим-Маркус М.Б. Государственная комиссия по просвещению 1917-1918 // История СССР. 1969. №6; Дорохова Г.А. Законодательство о народном просвещении: Теоретические проблемы совершенствования. М., 1985; Кольцов А.В. Культурное строительство в РСФСР в годы первой пятилетки (1928-1932). М., Л. 1960; Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. М., Л. 1929.
3
Нелидов А.А. Из истории государственных учреждений СССР 1917-1936. М., 1962; Кореневская Е.И. становление высших органов советского государственного управления. Правовые основы организации и деятельности советского правительства 1917-1922 гг. М., 1975; Васильев А.М. Нормативные акты - основные формы выражения норм советского социалистического права М., 1960 и др.
Для уяснения правотворческих функций Народного комиссариата просвещения необходимо остановиться на разрешении нескольких задач. Во-первых, представляет интерес изучение эволюции организационно-правового статуса Наркомпроса и напрямую связанных с этим статусом его правотворческих полномочий. Во-вторых, изучению подлежит состав полномочий комиссариата для определения тех сфер общественных отношений, регулирование которых он осуществлял. В-третьих, при изучении правотворчества отдельных ведомств существенным моментом является установление технической стороны: форма нормативных правовых актов, способы их обнародования, источники официальной публикации, принятых актов. Сформулировав таким образом исследовательские задачи, необходимо обозначить и пути их решения (методологию исследования). Работа построена преимущественно на догматическом изучении нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Народного комиссариата просвещения с момента образования до 1946 года, когда были упразднены комиссариаты и их функции были переданы в ведение вновь образованных министерств. Другими словами в исследовательское поле попадает формально-юридический аспект нормотворческой деятельности, остаются без внимания другие стороны этого вопроса (политический,
\4
социологический и т.д.) .
События Октября 1917 года изменили государственное устройство России. Формально было устранено двоевластие и вся власть была передана Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Фактически руководство страной оказалось в руках Российской коммунистической партии большевиков во главе с ее лидером - В.И. Лениным. Уже в октябре 1917 года был провозглашен курс на кардинальные изменения во многих сферах деятельности общества. Таким образом, революционные события имели своими последствиями неизбежное изменение и административной системы управления, в том числе и в области просвещения. Такое решение и было принято в первые же дни революции на II Всероссийском съезде советов 26 октября 1918 года. Декретом «Об учреждении Совета Народных Комиссаров»5 было образовано новое правительство. В составе Совета был и комиссар народного просвещения (А.В. Луначарский). Появление комиссара
4 Оставляя без внимания столь важные аспекты нормотворческой деятельности, считаем необходимым обозначить вопрос о соотношении нормативных правовых актов, принимаемых в советское время, с партийными решениями. Формально не содержа нормы права, тем не менее различные акты РКП (б) (а позднее - ВКП (б) предопределяли развитие общественной жизни, в том числе и нормотворчество. Фактически все решения согласовывались с партийным руководством, важнейшие общественно-политические вопросы, в первую очередь, рассматривались в ЦК партии. В области культуры действовал специальный отдел при ЦК РКП (б) - отдел агитации и пропаганды (Агитпром) (подробнее см.: Институты управления культурой в период становления. 1917-1930-е гг. Партийное руководство; государственные органы управления: Схемы. М., 2004. С. 19-60.)
5 Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 20-21.
народного просвещения предшествовало созданию специализированного органа государственного управления в области народного просвещения. В декрете указывалось на то, что заведование отдельными отраслями государственной жизни поручалось комиссиям, в которых народные комиссары являются председателями.
В первые дни после революции определился расширенный подход советской власти к понятию «просвещение»6. В своем первом публичном выступлении в роли Комиссара народного просвещения А.В. Луначарский отметил разницу между обучением и образованием, которая заключается в том, что «... образование есть творческий процесс. Всю жизнь «образуется» личность человека, ширится, обогащается, усиливается и совершенствуется»7. Закономерным следствием такого подхода стали и нормотворческие полномочия Наркомпроса в различных сферах общественной жизни - образовании, науке, искусстве.
В силу объективных обстоятельств, в первую очередь связанных со спецификой работы в области просвещения и отсутствием среди представителей новой власти достаточного количества компетентных служащих, которые смогли бы заменить представителей «старой власти», в отношении просвещения руководством страны было принято решение о постепенном строительстве новых органов управления и сотрудничестве с административными структурами уничтоженной власти8.
В отношении устройства органов управления просвещением декрет от 26 октября 1917 года получил развитие в Декрете ВЦИК Советов и СНК от 9 ноября 1917 года «Об учреждении Государственной комиссии по просвещению»9. Декрет устанавливал общие основания деятельности Государственной комиссии по просвещению10. При этом в декрете прямо устанавливалась преемственность ее функций от Министерства народного просвещения (точнее, от Министра народного просвещения и его товарищей). Декрет не только не ликвидировал существовавшее Министерство народного просвещения, но и возлагал на него роль
6 Справедливости ради отметим, что такое понимание просвещения досталось советскому государству от Временного и императорского правительств.
7 О народном просвещении // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства (далее - С.У.). 1917. № 2. Ст. 16
8 л
В литературе присутствует и иная точка зрения по данному вопросу, в соответствии с которой В.И. Ленин изначально планировал ликвидировать «только органы, выполнявшие функции угнетения и подавления», а аппарат управления культурно-экономической сферой жизни постепенно модернизировать (Фомин А. И. Становление центрального советского аппарата государственного руководства народным просвещением // Вопросы истории. 1976. №. 12. С. 20-21).
9 Декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 года «Об учреждении Государственной комиссии по просвещению» // С.У. 1917. № 3. Ст. 32.
10 Подробнее о работе Государственной комиссии по просвещению см.: Кейрим-Маркус М. Б. Государственная комиссия по просвещению 1917-1918 // История СССР. 1969. №6.
исполнительного аппарата при Государственной комиссии по просвещению. Однако воплотить в жизнь декретированное решение не удалось. Чиновники министерства не поддержали Октябрьской революции и не пошли на сотрудничество с вновь созданной властью11. Потерпев фиаско в вопросе о переводе министерства в свой рабочий орган, Коллегия была вынуждена заняться строительством своего органа исполнительной власти, которым и стал Народный комиссариат просвещения. Первоначально была образована коллегия Наркомпроса. Фактически созданный аппарат коллегии дублировал соответствующие отделы Государственной комиссии по просвещению. Кроме А.В. Луначарского, который был одновременно и наркомом просвещения и комиссаром Государственной комиссии по просвещению, и другие административные работники занимали одновременно две должности: заведующих отделами и в Комиссии и в комиссариате12.
Кроме Министерства народного просвещения в Декрете от 26 октября 1917 года был назван и еще один государственный орган прежней власти -Государственный комитет по народному образованию, который по логике законодателя после пересмотра его состава и прав должен был превратиться в «Институт по изготовлению законопроектов». Уже созданные законопроекты должны были быть пересмотрены совместно с Государственной комиссией по просвещению, так как «Комитет считался с буржуазным духом предшествовавших министерств». А совместно созданные законопроекты должны были проводиться в жизнь «без всякой канцелярской волокиты в революционном порядке». Однако взаимоотношения Коллегии с Государственным комитетом по народному образованию пошли по пути, аналогичному с министерством. Представители Комитета, образованного в результате февральской революции, не поддержали Октябрьскую революцию и отказались сотрудничать с ленинским правительством. В ответ на это 23 ноября 1917 года был принят декрет о роспуске Государственного комитета по народному образованию13.
Декретом от 26 октября состав Комиссии по просвещению определялся в расширенном составе, в том числе включая членов распущенных министерства и Комитета по народному образованию. Таким образом, на практике среди ее членов были только лица, назначенные СНК. Все попытки наладить взаимоотношения с общественными организациями
11 Подробнее см.: Луначарский А.В. Как мы заняли министерство просвещения // Народное образование. 1957. №3.
12 В составе коллегии первоначально было учреждено 18, в то время как в комиссии действовало 16 отделов. Отдел статистики и экспериментальной педагогики и отдел школьной медицины и гигиены в комиссии, были переформированы в составе коллегии в самостоятельный отдел статистики и объединенный отдел экспериментальной педагогики и школьной медицины и гигиены. Кроме того в составе коллегии появилось два новых отдела: организационный и литературно-издательский (См.: Институты управления культурой в период становления. 1917-1930-е гг. Партийное руководство; государственные органы управления: Схемы. М., 2004. С. 70-74.).
13 СУ РСФСР. 1917.№ 3. Ст. 44.
(Всероссийским учительским союзом, Союзом городов и др.) оказались
14
провальными .
Первоначальная идея, в соответствии с которой должны были одновременно существовать два института - Комиссия, формирующая государственную политику в области просвещения, и комиссариат, являющейся при нем исполнительным органом, не состоялась по объективной причине, в силу того, что на практике в руководстве одного и другого оказались одни и те же люди. Таким образом, вместо двух самостоятельных институтов управления получилось два органа власти, которые во многом дублировали свои полномочия15.
В неопределенной ситуации административной структуры в первые месяцы после революции фактически функции нормотворчества получил Комиссар по народному просвещению, при этом принимаемые нормативные правовые акты подписывались комиссаром по просвещению совместно с председателем СНК (В.И. Лениным). В данном случае можно говорить о том, что действовал своеобразный институт контрасигнатуры. Акты издавались от имени Российской Республики в лице комиссариата или лично комиссара народного просвещения, однако скреплялись подписью председателя СНК. Видимо, такой порядок подписания правовых актов в период революционных потрясений должен был придать им большую легитимность.
Еще одним моментом, обращающим на себя внимание, является тот факт, что в этот период комиссариат отождествляется с комиссаром. На это указывают те «ошибки», которые допускались при публикации актов в «Известиях» и «Правде», где вместо «комиссариат», печаталось «комиссар»16. Фактически формирование Комиссариата народного просвещения приходится на ноябрь-декабрь 1917 года. Впервые в правовом акте наименование «комиссариат просвещения» появилось в Постановлении Комиссариата по народному просвещению от 11 декабря 1917 года «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведение Народного комиссариата по просвещению» (обратим внимание, что до этого момента акты принимались от имени комиссара народного просвещения). О зарождении комиссариата говорит и то, что в названном декрете комиссариат самоидентифицирует еще себя с бывшим министерством просвещения. Так, в тексте после наименования самого комиссариата в скобках указывается, что это бывшее Министерство народного просвещения.
14 Кернаценская Т.М. К истории образования Народного комиссариата просвещения РСФСР и управления высшей школой (октябрь 1917 г. - август 1918 г.) // Труды Московского государственного историко-архивного института. Т. 19. М., 1965. С. 102.
15 Подробнее о сосуществовании Государственной комиссии по просвещению и Наркомпроса см.: Полянский В. Как начинал работать Народный комиссариат просвещения (личные воспоминания) // Пролетарская революция. 1926. № 2(49). С. 49-61.
16 Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 210.
17
Следующим периодом в развитии системы государственного
управления народным просвещением стало издание Положения «Об
18
организации дела народного образования в Российской Республике» . В соответствии с Положением, общее руководство делом народного образования продолжала осуществлять Комиссия по Просвещению. К ее полномочиям относились «выработка общего для РСФСР плана организации народного образования и установление общих принципов последнего, а также основ школьного устройства; объединение просветительской работы на местах; составление общегосударственной сметы и распределение средств, назначаемых на общефедеральные просветительные нужды, а ровно на всякие иные вопросы, имеющие принципиальное значение, передаваемые на рассмотрение Государственной Комиссии Коллегией Народного комиссариата». Другими словами, Государственная комиссия занималась выработкой политики в области просвещения. В указанном акте отдельно поименован и Народный комиссариат просвещения, который должен был непосредственно заведовать учеными и учебными учреждениями, имеющими общегосударственное значение, а также разрешать спорные вопросы и конфликты, возникающие и между отдельными органами просвещения (в данном случае законодатель подразумевал местные органы управления просвещением - отделы образования: губернские, областные, уездные, волостные). Иными словами, комиссариат становился исполнительным органом при Государственной комиссии. К подобному выводу приходит и М.В. Аксенова, отмечая, что Государственная комиссия по просвещению осуществляла общее руководство народным просвещением, а формировавшийся Наркомпрос должен был стать в этой области высшим исполнительным органом19. На практике ситуация обстояла несколько иначе. Среди опубликованных в «Собрании узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства» нормативных правовых актов в области просвещения большая часть приходится на акты комиссариата. Кроме того, продолжала существовать ситуация, при которой соответствующие отделы в комиссии и комиссариате занимали одни и те же лица. Окончательно идея о существовании Комиссии по просвещению как руководящего органа была подорвана уже спустя месяц с принятием конституции РСФСР, которая
17 Периодизация этапов развития НКП была предложена Н. Заколодкиным в статье подготовленной к десятилетию советского государства. В дальнейшем исследователи этого вопроса в целом восприняли предложенную периодизацию (Заколодкин И. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов// Народное просвещение. 1927. № 11-12.)
18 Декрет СНК от 18 июня 1918 года «Об организации дела народного образования в Российской Республике (Положение.)»// С.У. 1918. № 46. Ст. 551.
19 Аксенова М.В. Народный комиссариат просвещения РСФСР в первые годы советской власти// Актуальные проблемы теории и практики управления. М., 2003. С. 228.
закрепляла систему административного управления через комиссариаты . Согласно Конституции, общее управление принадлежало Совету народных комиссаров, состоящему из комиссаров, каждый из которых стоял во главе отдельного народного комиссариата, в том числе и просвещения. При каждом народном комиссаре и под его председательством действовала коллегия, члены которой утверждались СНК. Однако существование коллегий не означало коллегиального порядка управления. Коллегия являлась скорее совещательным органам, а члены коллегии, по установившейся практике, были руководителями отдельных структурных частей наркомата. Народный комиссар имел право единоличного принятия решения. При этом как за коллегией, так и за каждым из ее членов сохранялось право обжаловать решение народного комиссара, правда, не приостанавливая его исполнения, в СНК или в Президиуме ВЦИК. Обратим внимание, что не следует отождествлять коллегию комиссариата с Государственной комиссией по просвещению: последняя планировалась как самостоятельный орган. С закреплением же в Конституции порядка управления посредством комиссариатов необходимость в Комиссии фактически отпала. Комиссия прекратила свое существование к концу 1918 года, авторами авторитетного справочника по институтам управления культурой в первые годы советской власти акт о ликвидации Комиссии обнаружен не был21.
Период 1917-1921 годов связан с формированием структуры Наркомпроса и ознаменован рядом важных управленческих решений. Так, в
это время создается сеть просветительских учреждений, руководство
22
которыми ранее осуществлялось разрозненными ведомствами . Кроме того, в этот период происходит формирование местной сети - отделов народного просвещения (областных, волостных, городских и т.д.). Это стало важной предпосылкой для дальнейшей унификации правового регулирования в этой области.
За первые несколько лет своего существования штаты Наркомпроса невероятно разрослись. Это не могло не вызывать соответствующую реакцию руководства страны. Реорганизацией в работе комиссариата просвещения занимался лично В.И. Ленин. Им было разработано положение, которое и было утверждено декретом СНК от 11 февраля 1921 года «О
23
народном комиссариате по Просвещению (положение)» . Новое положение в первую очередь было направлено на разрешение сугубо административных
20 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятая V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918
года // С.У. 1918. № 51. Ст. 582.
21
Институты управления культурой в период становления. 1917-1930-е гг. Партийное руководство; государственные органы управления: Схемы. М., 2004. С. 71.
22 Заколодкин И. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов// Народное просвещение. 1927. № 11-12. С. 50.
23 С.У. 1921. № 12. Ст. 78.
вопросов - налаживания механизма работы органа государственной власти в области просвещения. Согласно Положению, общее руководство комиссариатом оставалось в руках народного комиссара по просвещению, однако теперь ему в помощь назначались два заместителя, каждый из которых руководил укрупненными структурными подразделениями: академическим и организационным центрами. Помимо двух центров, в состав комиссариата входило четыре управления:
- Главное управление социального воспитания и политехнического образования детей до 15 лет;
- Главное управление профессионально-политехнических школ (с 15-ти лет) и высших учебных заведений;
- Главное управление внешкольное, в ведении которого находились все виды внешкольной, главным образом политико-просветительской работы среди взрослого населения;
- Главное управление государственным издательством.
Академический центр состоял из двух секций: научной (с тремя
подсекциями: научно-политической, научно-технической и научно-педагогической) и художественной (в составе пяти подсекций: литературного, театрального, музыкального, изобразительного искусств, а также кинематографической), а также Главного управления архивным делом и Главного комитета по делам музеев.
В Организационный центр входило три управления: административное, организационное и снабжения, сосредотачивая в своих руках организационно-административное руководство всеми органами народного просвещения. Кроме названных органов, функционировал Совет по делам просвещения национальных меньшинств.
В таком состоянии Наркомат просвещения просуществовал до образования СССР и принятия Конституции СССР 1924 года. Конституция закрепляла разграничение предметов ведения между СССР и союзными республиками. В исключительном ведении Союза находилось установление общих начал в области просвещения. В отношении руководства отраслями народного хозяйства в соответствии с вновь принятой конституцией также произошли значительные сдвиги. На союзном уровне образовывались общесоюзные комиссариаты (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей и сообщений, почт и телеграфов) - единые для всего Союза ССР, а также объединенные комиссариаты (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции), осуществлявшие свою деятельность совместно с соответствующими комиссариатами союзных республик. Таким образом, вопросы управления в области просвещения решались на уровне союзных республик.
Факт отсутствия единого органа управления просвещением на уровне всего Союза объясняется не только разграничением вопросов ведения между союзом, союзными и автономными республиками, но и тем, что полномочия по регулированию просветительской работы были прямо закреплены за союзом. Подобное явление можно объяснить тем обстоятельством, что уже к
концу 1920-х годов фактически происходит сращивание государственного и партийного управления. Многие вопросы реально решались на партийном уровне и через систему партийных ячеек притворялись в жизнь. Органам государственной власти лишь оставалась формальная задача-постфактум закрепить проведенные решения нормативно. Объективности ради стоит обратить внимание на два союзных государственных органа: Госплан СССР и Ученый комитет при ЦИК СССР. Госплан СССР имел важное значение во многих сферах управления, планируя основные показатели в народном хозяйстве, в том числе и для науки и образования. Ученый комитет при ЦИК СССР являлся органом управления научными и учебными заведениями союзного значения, имеющими особое общественное значение (Институт К. Маркса и Ф. Энгельса, Музей революции СССР, Коммунистический
24
университет имени Я.М. Свердлова, позднее - Академия наук СССР и др.) . При той роли, которая отводилась Ученому комитету, он, тем не менее, не являлся общесоюзным органом управления образованием, так как оставался в пределах деятельности специальной группы учреждений25.
Таким образом, народный комиссариат просвещения оказался в группе необъединенных наркоматов, то есть в каждой из союзных республик действовал самостоятельный орган управления в сфере просвещения -народный комиссариат просвещения союзной республики. При этом Наркомпросу РСФСР, в виду отсутствия органа по руководству образованием в масштабе всей страны, приходилось брать на себя функции общественного значения26.
5 октября 1925 года совместным декретом ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено новое положение о Народном комиссариате просвещения
27
РСФСР . Новое положение четко закрепляло полномочия комиссариата по руководству научной, ученой, учебной, политико-просветительской и художественной деятельностью как общего, так и профессионального характера. Кроме того, в положении проводилось разграничение предметов ведения в руководстве просвещением между РСФСР и автономными республиками в ее составе. Так, Наркомпрос РСФСР осуществлял руководство научными, музейными и художественными учреждениями общегосударственного значения и высшими учебными заведениями на всей территории республики, а всеми другими учреждениями народного просвещения на территории РСФСР без автономных республик.
24 Подробнее о деятельности Ученого комитета при ЦИК СССР, а также о дискуссиях о судьбе органа управления наукой и образованием в СССР см.: Глухарев Н.Н. Ученый комитет при ЦИК СССР как орган управления наукой и образованием (1926-1938 гг.): дисс. ... канд. ист. наук. М., 2011.
25 Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2006. Т.1.
26 Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936) (историко-правовое исследование) / отв. ред. Г.А. Дорохова. М., 1985. С. 87.
27 Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 5 октября 1925 года «Положение о народном комиссариате просвещения РСФСР».
Реорганизации подверглась и структура наркомата. В состав преобразованного наркомата вошли: Государственный Ученый Совет (ГУС); Административно-Организационное Управление; Главное Управление социального воспитания и политехнического образования детей (Главсоцвос); Главное Управление профессионального образования (Главпрофоб); Главный Политико-Просветительный Комитет Республики (Главполитпросвет) на правах Главного Управления; Главное Управление научными, музейными и научно-художественными учреждениями (Главнаука); Главное Управление по делам литературы и издательства (Главлит); Совет по Просвещению национальностей нерусского языка (Совнацмен). Кроме того, в его непосредственном ведении находились: Государственное издательство РСФСР (Госиздат), Центральное Государственное фото-кино предприятие (Госкино) и Объединение предприятий музыкальной промышленности (Музпред).
Важным моментом в деятельности Наркомпроса стало четкое отграничение его правотворческих полномочий. Во-первых, НКП издавал в пределах своей компетенции распоряжения, постановления, инструкции, приказы и циркуляры, а во-вторых, разрабатывал по заданиям высших органов власти или по собственной инициативе проекты декретов и постановлений в области народного просвещения.
Коренные преобразования в деятельности Наркомпроса начинаются в 30-е годы. Руководство страны принимает решение «поставить в центр внимания всего аппарата Наркомпроса оперативное руководство начальной и
средней школой, оказание конкретной помощи учителю в его повседневной
28
работе, а также подготовку педагогических кадров» . Таким образом, отдельные функции комиссариата в области высшего образования, науки, культуры переходят к другим ведомствам, а Наркомпрос ориентируется на работу только со средним образованием29.
Начиная с первых дней своего существования Наркомпрос принимал нормативные правовые акты, публикация которых имеет свою специфику. Общеобязательность применения нормативных правовых актов напрямую зависит от процедуры их официального опубликования. Неопубликованные в официальных источниках нормативные правовые акты не применялись, а соответственно, и не влекли правовых последствий. Однако ведомственное нормотворчество в его заключительной стадии опубликования имело двойственную природу. Во-первых, важнейшие акты наркоматов публиковались наравне с правовыми актами других органов в «Собрании узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства», «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства» и «Известиях». Кроме того, народные комиссариаты имели собственные
28 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 сентября 1933 г. «О реорганизации Наркомпроса РСФСР» // СУ РСФСР. 1933. № 52. Ст. 227.
29 См., подробнее: Шулепова Э.А. Реорганизация Наркомпроса РСФСР в 1933-1936 годах // Проблемы Отечественной истории. Ч. II. М., 1973. С. 60.
источники опубликования. При этом данные источники можно разделить на две группы: источники официального опубликования, то есть те издания, которые признавались народным комиссариатом в качестве источника официального опубликования, иные издания, в которых осуществлялось опубликование ведомственных нормативных правовых актов; данные издания не входили в число официальных, однако привносили значительный вклад в обнародование нормативных правовых актов.
Необходимо отметить, что Народный комиссариат просвещения, пожалуй, был тем органом власти, под эгидой которого выходило наибольшее количество печатных изданий (Ежемесячник «Народное просвещение» (сегодня - журнал «Народное образование»), еженедельник с тем же названием, «Учительская газета» и т.д.), что, впрочем, и неудивительно, если вспомнить, что после революции все частные типографии были национализированы, и все издательское дело было сосредоточено в руках Наркомпроса.
Так, журнал «Народное просвещение» являлся ежемесячником Народного комиссариата по просвещению начиная с 1918 года. Ежемесячник был посвящен различным вопросам деятельности Наркомпроса, а также государственной партийной политике в сфере образования и по своей структуре напоминал издаваемый до революции Журнал министерства народного просвещения.
Издание «Народное просвещение» представляло собой социалистический, общественно-политический, педагогический и научный журнал, в котором публиковались сведения об образовании в целом, а также научные работы в различных отраслях знаний с приоритетом в области гуманитарных наук.
В его структуре, помимо материалов по образованию, педагогике и т.д., был специальный, «официальный отдел», в котором публиковались важнейшие нормативные правовые акты советского государства по вопросам просвещения. При этом в этот отдел попадали все акты, начиная с Конституции и заканчивая актами самого Наркомпроса, касающиеся дела народного просвещения. Еженедельник не являлся источником официальной публикации нормативных правовых актов, а выполнял своего рода информативную функцию30.
27 ноября 1922 года заместителем народного комиссара просвещения Ходоровским было подписано распоряжение под номером 790, в соответствии с которым издаваемый до этого еженедельник «Народное просвещение» реорганизуется в ежемесячный официальный источник Наркомпроса «Народное просвещение» со следующей программой:
1. Статьи, посвященные общим вопросам политики в области просвещения; руководящие статьи по организационным вопросам; обще-
30 Бюллетень официальных распоряжений и сообщений Народного Комиссариата Просвещения. 1922. №1. С.8-9.
методические руководящие статьи, имеющие целью методическое инструктирование мест по вопросам практического применения общеметодических директив Главков.
2. Информационно-отчетные обзоры работы главков и важнейших отделений НКП; статьи и очерки информационного характера, описывающие жизнь и деятельность наиболее интересных просветительских учреждений в центре и на местах; обзоры и очерки просветительской работы в отдельных губерниях и областях России.
3. Хроника Наркомпроса и его учреждений центральных и местных.
4. Профессиональная жизнь.
5. Библиография.
6. Консультация - ответы и разъяснения на запросы с мест.
7. Официальный отдел.
8. Объявления.
Журнал рассылался бесплатно всем областным и губернским отделам народного образования по 3 экземпляра, а уездным по одному экземпляру и другим учреждениям по особому списку.
Одновременно с реформированием еженедельника руководством Наркомпроса было принято решение об издании специализированного издания для опубликования всех официальных распоряжений Наркомпроса, имеющих общереспубликанское значение. Для этих целей был создан единый официальный бюллетень Наркомпроса, выходящий еженедельно размером 0,5 печатного листа и содержащий все официальные распоряжения, циркуляры, инструкции всех отделений НКП, а также важнейшие информационные сообщения. Тираж бюллетеня определялся в три тысячи экземпляров и рассылался по тем же адресам, что и журнал31.
Резюмируя вышеизложенное, следует обратить внимание на то, что изучение правотворческих полномочий специализированного органа управления образованием имеет не только историко-теоретическое значение, но и прикладное применение. С распадом Советского Союза, в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации, многие нормативные правовые акты не только СССР, но и РСФСР продолжают действовать на территории России в качестве юридического переживания, в случае если соответствуют Конституции и законодательству Российской Федерации. Таким образом, историко-теоретическая наука должна способствовать приведению действующих нормативных правовых актов в соответствие с современными реалиями общественной жизни.
Библиографический список
1. Аксенова М.В. Народный комиссариат просвещения РСФСР в первые годы советской власти // Актуальные проблемы теории и практики управления. М., 2003. С. 216-230.
31 Там же.
2. Агмон Ф. Советская система образования в период НЭПа // Россия в XX веке. Историки мира спорят. - М., 1994. - С. 371-376.
3. Васильев А.М. Нормативные акты - основные формы выражения норм советского социалистического права М., 1960. - 35 с.
4. Глухарев Н.Н. Ученый комитет при ЦИК СССР как орган управления наукой и образованием (1926-1938 гг.): дисс...канд. ист. наук. М., 2011. - 256 с.
5. Дорохова Г.А. Законодательство о народном просвещении: Теоретические проблемы совершенствования. - М., 1985. - 157 с.
6. Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. - М., Л. 1929. - 327 с.
7. Заколодкин И. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов // Народное просвещение. - 1927. - № 11-12. - С. 45-72.
8. Институты управления культурой в период становления. 1917-1930-е гг. Партийное руководство; государственные органы управления: Схемы. - М., 2004. - 311 с.
9. Кейрим-Маркус М.Б. Государственная комиссия по просвещению 1917-1918 // История СССР. - 1969. - №6. - С. 123-135.
10. Кернаценская Г.М. К истории образования народного комиссариата просвещения РСФСР и управления высшей школой (октябрь 1917 - август 1918) // Труды Московского историко-архивного института. Т. 19. М., 1965. - С. 93-123.
11. Кольцов А.В. Культурное строительство в РСФСР в годы первой пятилетки (19281932). - М., Л. 1960. - 208 с.
12. Кореневская Е.И. Становление высших органов советского государственного управления. Правовые основы организации и деятельности советского правительства 1917-1922 гг. - М., 1975. - 158 с.
13. Луначарский А.В. Как мы заняли министерство просвещения // Народное образование. - 1957. - №3. - С. 13-17.
14. Нелидов А.А. Из истории государственных учреждений СССР 1917-1936. - М., 1962. - 746 с.
15. Паначин Ф.Г. Управление просвещением в СССР. - М., 1977. - 208 с.
16. Полянский В. Как начинал работать народный комиссариат просвещения // Пролетарская революция. 1926. № 2 (49). - С. 18-25.
17. Шулепова Э.А. Реорганизация Наркомпроса РСФСР в 1933-1936 годах // Проблемы Отечественной истории. Ч. II. М., 1973. - С. 58-72.
18. Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936). -М., 1985. - 284 с.
19. Фомин А.И. Культурное строительство в первые годы Советской власти (1917-20 гг.). Харьков, 1987. - 151 с.
20. Фомин А. И. Становление центрального советского аппарата государственного руководства народным просвещением // Вопросы истории. - 1976. - №. 12. - С. 17-29.
