CC BY
147
4 См.: Гришина Я.С. Социальное предпринимательство как инновационно-правовая модель обеспечения социально-имущественных потребностей. Саратов, 2012.
5 Цит. по: Баталина М, Московская А., Тарадина Л. Обзор опыта и концепции социального предпринимательства с учетом возможности его применения в современной России. М., 2007. С. 3.
6 Там же. С. 4.
7 См.: Гришина Я.С. Указ. соч. С. 38 и далее.
8 См., например: Барков А.В. Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных услуг. М., 2008.
9 См.: Гришина Я.С. Указ. соч. С. 24.
10 См.: Баринов Н.А. Имущественные потребности и гражданское право. Саратов, 1987. С. 65-66.
11 См.: Челышев М.Ю. Концепция оптимизации межотраслевых связей гражданского права: постановка проблемы. Казань, 2006. С. 6-7.
12 См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2006.
13 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 80-81.
14 Баринов Н.А. Имущественные потребности и гражданское право. Саратов, 1987. С. 42-43.
15 Батурина Ю.Б. Правовые формы и правовые средства // Право: проблемы теории: учебное пособие. Смоленск, 2003. С. 105.
16 См.: Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы / под ред. Д.Х. Валеева и М.Ю. Челышева. М., 2007. С. 82-83.
В.А. Бабаков
ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ОРГАНОВ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Статья посвящена исследованию вопросов, связанных с участием государства в гражданско-правовых отношениях. Анализируются проблемы, возникающие в связи с таким участием, и связанные, прежде всего, с необходимостью создания механизма осуществления гражданско-правовой ответственности государства.
Ключевые слова: правосубъектность государства, органы государства, механизм осуществления гражданско-правовой ответственности государства, ответственность должностных лиц государственных органов.
V.A. Babakov
THE LEGAL PERSONALITY OF THE STATE AND ITS BODIES: A MODERN CONDITION AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT
This article is devoted to research of the issues, connected with the participation of the state in civil legal relations. Analyzed are the problems, arising in connection with such participation, and associated first of all with the necessity of creation of the mechanism of civil-legal responsibility of the state.
Key words: legal personality of the state, bodies of the state, the mechanism of the implementation of the civil-legal responsibility of the state, the responsibility of officials of the state bodies.
Декларируемые законом установления, не отражающие жизненных реалий, не реализующиеся на практике, лишь подрывают авторитет права и государства. Одним из важнейших подобных установлений является провозглашенный в ст. 19 Конституции РФ принцип равенства, парадоксальным образом сочетающийся с многочисленными фактическими и законодательно закрепленными (в т. ч. на уровне нижестоящих нормативных актов) исключениями из него1.
© Бабаков Владимир Алексеевич, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин (Балаковский филиал Саратовской государственной юридической академии); e-mail: vladbabakov@yandex.ru
Характеризуя действие принципа равенства в гражданско-правовой сфере, прежде всего, следует четко определить круг правоотношений, где государство должно его соблюдать. В юридической науке общепризнано, что государство, вступая в определенные правоотношения с целью исполнения публично-правовых функций, должно наделяться властными полномочиями по отношению к корреспондирующим субъектам.
В связи с этим В.М. Сырых, анализируя в т. ч. и положения гражданского законодательства, отмечает, что равенство не является атрибутом права в целом, поскольку публично-правовые отношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Государство как орган управления делами общества, члены которого находятся между собой в антагонистических отношениях, может осуществлять свои властные функции не иначе, как применяя меры принуждения, подчиняя эгоистичную волю индивида своей общеобязательной воле2. При этом существующая модель отношений государства и гражданского общества не предполагает, подчеркивает В.М. Сырых, правовых основ взаимозависимости указанных субъектов, что сводит к минимуму ответственность государства перед обществом. Общий вывод указанного автора сводится к тому, что состояние, при котором гражданское общество не может оказать воздействия на политику государства, проводимую в ущерб правам и интересам общества, нельзя признать правовым3.
Соглашаясь с высказанной в проанализированной работе точкой зрения о необходимости исправления ситуации с помощью закрепления основных аспектов взаимодействия гражданского общества и государства в конституционных актах страны, отметим, что корректировки требуют и положения собственно гражданского законодательства, прежде всего, Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), регламентирующие рассматриваемый вопрос. И речь идет не о декларировании, а о создании механизма правового регулирования, обеспечивающего равенство субъектов гражданских правоотношений, в т. ч. и государства, в них вступающего.
Таким образом, в условиях изменения самой парадигмы власти (от выражаемой словесной формулой «государство — это я» к «государство — это мы» и, наконец, к «государство — это я» с ясно осознаваемой ответственностью каждого субъекта правоотношений за последствия совершаемых им действий) четко прослеживается необходимость изменения правовой регламентации институтов правосубъектности и гражданско-правовой ответственности государства. Несмотря на определенный интерес к разработке данной тематики с самого начала развития гражданского законодательства в СССР, внимание ведущих цивилистов к данной проблеме, законодательство в рассматриваемой сфере носит несистематизированный, противоречивый характер, имеет множество пробелов, затрудняющих практическое воплощение даже имеющихся норм. Подобная ситуация делает невозможным ни создание надлежащего механизма правового регулирования института участия государства в гражданско-правовых отношениях, ни, тем более, механизма осуществления гражданско-правовой ответственности государства.
В современной научной литературе также отсутствует какое-либо единство взглядов на означенную проблему. Можно выделить следующие основные позиции (которыми, строго говоря, не исчерпывается все многообразие взглядов4).
Так, Е.А. Суханов, комментируя содержание Концепции развития законодательства о юридических лицах, применительно к участию государства в
гражданско-правовых отношениях ограничивается указанием на нецелесообразность введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права, справедливо отмечая возникающие в связи с этим вопросы, при этом воздерживаясь от высказывания авторской позиции по разрешению данной проблематики5.
В.Г. Голубцов полагает, что Российская Федерация (а также субъекты РФ и муниципальные образования) является самостоятельной разновидностью субъектов гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами6, что, как указывает автор, отличает его концепцию от существующих в современной правовой доктрине взглядов, характеризующих государство при его выступлении в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, как разновидность юридического лица или как «квазисубъектное» образование, либо отрицающих его самостоятельную гражданскую правосубъектность или предполагающих «раздвоение» правосубъектности государства7.
Далее В.Г. Голубцов отмечает, что правоспособность Российской Федерации при ее участии в гражданском обороте представляет собой особый вид гражданской правоспособности — «функциональную правоспособность», которая не совпадает с правоспособностью юридических лиц. Вывод об особом характере правоспособности Российской Федерации обусловлен тезисом об ограничении случаев ее выступления в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принад-лежность8. Анализ высказанной автором позиции приводит к выводу о ее тожде- с ственности положениям действующего законодательства, а также уже отражен- к ным в литературе взглядам9. Указанный подход не снимает и основных систем- р
а
ных проблем в данной сфере. Так, представляется недостаточным декларирование с статуса государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотноше- | ний без создания реального механизма осуществления его гражданско-правовой Д
ответственности, а с указанием лишь на абстрактные «гарантии»10. с
т
К.Н. Васильева, указывая на невозможность рассмотрения государства в ка- н честве «лица», представляет его в качестве субъекта, как это делает законодатель 1 в п. 2 ст. 124 ГК РФ, и на основе анализа основных научных трудов в данной об- 1! ласти приходит к выводу о необходимости признания за государством специаль- е
о
ной правоспособности, понимая последнюю как способность иметь лишь те права | и нести те обязанности, которые специально предусмотрены законом, отмечая в Д то же время, что данная характеристика не является достаточной11. Как видим, | принципиальных отличий от предыдущей позиции, равно как и предложений • по решению существующей проблематики, не обнаруживается. (
В.Е. Чиркин, высказываясь за введение в юридический оборот понятия «юри- ~ дическое лицо публичного права», выделяет лишь общие особенности правоспо- 2 собности отдельных их «разновидностей», ограничиваясь признанием актуальности рассматриваемой тематики и, по собственному выражению автора, не предлагая решения проблемы12.
Противоположную позицию занимает Н.Г. Удальцова, полагая, что заимствование понятия «юридическое лицо публичного права» без учета особенностей исторического развития тех или иных институтов в России, а также сложивше- 97
гося понимания отдельных терминов и категорий не соответствует потребностям гражданского оборота и нарушает общественные интересы, загромождая законодательство и создавая путаницу в понимании правовых категорий13.
Как уже отмечалось, во многом схожую точку зрения высказывает Е.А. Суханов. Действительно, введение в законодательство понятия «юридическое лицо публичного права» порождает ряд трудноразрешимых проблем. Отмечая рациональное начало в позициях сторонников введения в законодательство данной категории, заключающееся, прежде всего, в том, что данный термин обозначает участие в гражданско-правовых отношениях субъектов, для которых такое участие не является основным по отношению к целям их создания и деятельности, в то же время отметим, что создание строго упорядоченной системы участия государства в гражданских правоотношениях, отсекающее проблему выступления от имени государства неограниченного множества субъектов, по субъективному усмотрению, вне всякой законодательной и формальной логики наделяемых (не наделяемых) гражданской правосубъектностью, возможно и без использования категории «юридическое лицо публичного права».
Проблемой практически всех названных подходов является во многом то, что они нечетко определяют как критерии разграничения функциональной и иной правоспособности государства, так и последствия подобного разграничения.
Объективно противоречивое законодательное регулирование рассматриваемой проблемы порождает ситуацию, когда различные органы государства вступают в гражданский оборот исходя из самого факта своего существования, основывая свою правосубъектность не на положениях гражданского законодательства, а во-3 преки им14. В целях исправления данной ситуации полагаем, что следует единоо-~ бразно подойти к вопросу создания и участия данных лиц в гражданском обороте.
СО
^ Суть предлагаемой схемы может быть сведена к тому, что гражданско-правовой ^ правосубъектностью должны обладать лишь 3 категории субъектов, представля-| ющих государство в соответствующих правоотношениях: 1) Российская Федера-| ция; 2) субъекты РФ; 3) муниципальные образования. При этом создаваемые дан° ными субъектами структуры (министерства, ведомства, комитеты, управления
0
| и т. д.) гражданской правосубъектностью обладать не должны, вступая, в случае | необходимости, в гражданские правоотношения на основании доверенности, нор->§ мативного акта, делегирующего определенный объем полномочий, но всегда от | имени одного из трех указанных субъектов.
| Учитывая единый для каждого такого образования источник нераспределен-
| ного имущества (казна соответствующего уровня), реализация подобного предложения позволит существенно упростить как систему государственных органов, § участвующих в гражданских правоотношениях, так и механизм осуществления § гражданско-правовой ответственности в отношении данных субъектов, когда все
1 требования гражданско-правового характера будут разрешаться с участием толь-| ко одного субъекта. Юридическое лицо публичного права соответствующего уровня должно самостоятельно (на законодательном уровне) решить вопрос о «распределении» ответственности внутри созданной им структуры, оптимизированной для целей эффективного управления данным государственным образованием. Полагаем, что последняя проблема выходит за рамки нашего исследования.
Российское законодательство исходит из плюралистической модели участия 98 государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различ-
ных органов, причем порядок взаимодеиствия этих органов и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Учитывая особенности государственного устройства, а именно то, что Российская Федерация является многоуровневым образованием, плюрализм может быть сохранен применительно к традиционному в нашей стране структурированию публично-правовых образований на субъекты соответствующих уровней — Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования. В то же время многие авторы отмечают очевидную неудачность подобной конструкции с точки зрения защиты интересов кредиторов соответствующих государственных образований, что подтвердили и события 1998 г. Так, А.А. Иванов указывает, что нормальное состояние имущественных отношений в рассматриваемой сфере — продукт деятельности государства в целом, которое и должно нести за них ответственность15. Полагаем, что из данного тезиса вытекает возможность постановки вопроса о субсидиарной ответственности рассмотренных субъектов, подробный механизм которой должен быть прописан в законе об ответственности государства. Данный закон может содержать лишь одно основание освобождения государства от ответственности — в связи с невозможностью исполнения, которое может быть вызвано строго оговоренным перечнем причин (общественное благо, невозможность исполнения из-за отсутствия средств). В таких случаях необходимо создание механизма ответственности лиц, чьи действия привели к подобным последствиям (отсылочные нормы к уголовному, административному законодательству могут содержаться в гражданском законодательстве).
В качестве одного из логических следствий реализации данной формулы в сфере механизма гражданско-правового регулирования ответственности государства с следует предложить необходимость включения в ГК РФ следующего правила: к в случае удовлетворения судом исковых требований к государству (публично- р
а
правовому образованию) суд в данном процессе обязан разрешить вопрос о вино- с вности конкретных должностных лиц указанного юридического лица публичного | права, с возложением на них регрессной ответственности (гражданско-правовой) у
и (или) о наличии признаков уголовного преступления с передачей дела в пра- с
т
воохранительные органы16. Актуальность этого вопроса в последнее время под- н тверждается и в выступлениях Президента РФ17. й
Распространение одного из базовых положений, касающихся участия юриди- и ческих лиц в гражданском обороте, а именно о том, что одна из функций юриди- е
о
ческого лица — ограничение ответственности его учредителей (участников) по й долгам (читай — за действия) данного юридического лица, неприменимо к сфе- Д ре участия государства в гражданско-правовых отношениях. Косвенным под- | тверждением этому служит и изменяющееся законодательное регулирование •
га
данного вопроса применительно даже к коммерческим организациям, когда за- ( конодательство предусматривает все больше случаев привлечения учредителей ~ (участников) хозяйственных обществ к имущественной ответственности по дол- 2 гам данных обществ.
Должностные лица государственных органов своими действиями, своей волей определяющие конкретику участия данных органов в гражданском обороте, должны нести ответственность за принимаемые ими решения. Безусловно, этот вопрос выходит за рамки гражданского права, однако без его комплексной проработки невозможно создание действительно эффективного механизма 99
гражданско-правовой ответственности государства, поскольку иной подход фактически будет означать то, что должностные лица, ответственные за принятие решений и их последствия, не будут нести за них (как фактически не несут сейчас) никакой (в т. ч. гражданско-правовой) ответственности, следствием чего является то, что механизм гражданско-правовой ответственности государства направлен на взыскание убытков, причиненных участием государства в гражданском обороте, с гражданского общества (путем увеличения налогов и т. д.), а не с виновных лиц18.
Критерии же оценки деятельности и привлечения должностных лиц к ответственности должны быть четко разработаны и в целом соответствовать общим критериям подобного рода, принятым в гражданском законодательстве.
1 См., например: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 3. С. 122-123.
2 См.: Сырых В.М. Взаимозависимость как признак права // Право. Законодательство. Личность: сборник научных трудов. Саратов, 2008. Вып. 4. С. 14, 17.
3 См.: Там же. С. 21-22.
4 Следует отметить, что в периодической юридической печати ведется оживленная дискуссия по практическим и теоретическим аспектам исследуемой проблемы (за последние 5 лет только в центральных изданиях опубликовано более 400 различных статей и сообщений), однако они рассматривают лишь отдельные вопросы, связанные с темой настоящей статьи.
5 См.: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 5-12.
6 См.: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 10.
7 См.: Там же. С. 11.
8 См.: Там же.
9 Так, например, особый характер правоспособности государства и органов, выступающих от его имени в гражданском обороте, обусловленность этой правоспособности выполняемыми государством функциями отмечены в учебнике Е. А. Суханова, отличия только в том, что Е. А. Суханов правоспособность государства называет «специальной», а не «функциональной» (см.: Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2008).
10 См.: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 11-12 и др.
11 См.: Васильева К.Н. Гражданская правоспособность государства // Субъекты гражданского права / под ред. Т.Е. Абовой. М., 2000. С. 31-38.
12 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5.
13 См.: Удальцова Н.Г. К вопросу о необходимости введения в гражданское право категории «юридическое лицо публичного права» // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 2.
14 Так, О.Ю. Усков отмечает целый ряд несоответствий требованиям ГК РФ применительно к участию государственных органов в гражданских правоотношениях, а именно требований государственной регистрации соответствующих субъектов, проблемы организационно-правовой формы, имущественной обособленности, разграничения участия органов государства в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени государства. См.: Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 17-19.
15 См.: Гражданское право: учебник / под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 2006 (автор главы 8 — А.А. Иванов). С. 216, 229 и др.
16 Данное предложение позволяет в т. ч. вести речь о создании конкретного механизма ответственности должностных лиц. «Это совершенно нормальная штука. Каждое лицо, участвующее в социальных, экономических отношениях, обязано нести ответственность за свои действия», — так Д.А. Медведев прокомментировал выступление главы РСПП Александра Шохина, который заявил о том, что «коли существует ответственность бизнеса за ущерб, нанесенный государству, то и чиновник должен отвечать за ущерб бизнесу». URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=173952&tid=56273 (дата обращения: 05.06.2011).
17 См., например: Лихорадочное возмещение убытков государством — нецивилизованный метод. URL: http://blog.kremlin.ru/post/115/transcript (дата обращения: 25.10.2010).
18 Так, немецкое законодательство предусматривает ответственность должностных лиц в подобных случаях при причинении ими вреда умышленно или по грубой неосторожности, причем, согласно ст. 826 ГК Германии лицо, умышленно причинившее вред, обязано его возместить, и исковые требования могут быть предъявлены непосредственно к нему. Отечественный законодатель в подобных случаях (ст. 1081 ГК РФ) предпочитает не использовать формулировки, прямо обязывающие к подобным действиям по возмещению вреда.
