CC BY
175
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ, СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
АННА ИВАНОВНА КОБЫЛЕНКОВА,
Председатель Нагатинского районного суда г. Москвы E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется жилищно-правовое положение публично-правовых образований: понятие, содержание, особенности. Рассмотрены доктринальные подходы, связанные с характеристикой публично-правовых образований; выявлены особенности правового положения публично-правовых образований как участников жилищных правоотношений и особенности жилищных правоотношений с их участием. Сделан вывод о том, что положение публично-правовых образований как участников жилищных правоотношений отличается от положения публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений.
Ключевые слова: участники жилищных правоотношений; публично-правовые образования; правоспособность; дееспособность; компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Annotation. Explored housing and legal status of public-law entities: term, content, features. Considered doctrinal approaches associated with the characteristics of public-law entities; revealed features of the legal status of public-law entities as participants of housing relations; features of housing relations with their participation. Concluded that the position of public legal entities as members of housing relations differs from the position of public-law entities as participants in civil relations.
Keywords: participants of housing relations; public legal entities; legal capacity; competence; the competence of public authorities and municipal authorities.
Согласно ч. 2 ст. 4 ЖК РФ участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Субъектный состав жилищных правоотношений может совпадать с субъектным составом гражданских правоотношений, так как участниками жилищных правоотношений «могут быть все субъекты гражданского права»1, однако, это еще не основание для их отождествления; публично-правовые образования как участники жилищных правоотношений также имеют множество особенностей по отношению к иным участникам жилищных правоотношений.
В теории, нормотворческой и правоприменительной деятельности используется термин «публично-правовое образование». В п. 4 определения Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 ГК РФ» указано, что «при регулировании на основании взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 46, пп. «в», «о», ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 и ст. 124 Конституции РФ механизма исполнения судеб-
ных решений как неотъемлемой составляющей права на судебную защиту и самого правосудия федеральный законодатель устанавливает специальный порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, выделяя, таким образом, в качестве особых субъектов, в отношении которых может осуществляться исполнение судебных решений, публичные образования. К последним, согласно практике Европейского Суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции»2. Таким образом, под публично-правовыми образованиями понимают Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования, органы государственной и муниципальной власти. В российской науке, помимо понятия «публично-правовые образования», употребляются понятия «органы государственной и
1 Андропов В.В., Гетман Е.С., Гонгало Б.М. и др. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова; 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010.
2 СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 678.
муниципальной власти», «юридические лица публичного права», «государственные органы»3. Такой неоднозначный подход к определению понятия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований как участников правоотношений объясняется тем, что их правовое положение отличается от правового положения других субъектов правоотношений специальной правоспособностью, жилищно-правовым статусом и жи-лищно-правовым положением.
О соотношении понятий «субъект права» и «субъект правоотношений» написано немало научных трудов4. Нам представляется, что субъект права — это лицо, которое наделено необходимой правосубъектностью для вступления в правоотношения, но еще не вступило в них, в то время как субъект правоотношений — это лицо, ставшее участником конкретных правоотношений.
По поводу соотношения понятий «правовой статус» и «правовое положение» в научной литературе нет единого подхода5. Представляется, что это самостоятельные понятия.
Субъект права характеризуется правовым статусом, в то время как субъект правоотношения — правовым положением.
Под правовым статусом понимается юридически закрепленное положение субъекта в обществе, которое выражается в определенном комплексе его прав и обязанностей, структурными элементами которого также являются законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическая ответственность и правовые принципы6. Под жилищно-правовым статусом необходимо понимать правоспособность, дееспособность, жилищные права и обязанности, иные обстоятельства юридического свойства, предусмотренные жилищным законодательством.
Рассмотрим более подробно некоторые из указанных элементов правового статуса.
Правосубъектность публично-правовых образований состоит из правоспособности и дееспособности.
Е.Б. Крылова указывает на то, что «публично--правовые образования во всех случаях приобретают гражданскую правоспособность с момента их создания как субъектов публичного права, однако гражданская дееспособность публично-правовых образований может быть реализована лишь с момента установления компетенции его органов совершать в гражданском обороте конкретные действия от имени публично-правового образования, тем самым, связывая его»7. Пред-
ставляется, что указанный вывод является обоснованным. Обратимся к исследованию указанного вопроса на примере муниципального образования. О.И. Баженова справедливо полагает, что «момент возникновения муниципального образования целесообразно связать с окончанием формирования его юридической конструкции, подтверждающей наличие необходимых качеств для возникновения правоспособности. Таким моментом является момент вступления в силу устава муниципального образования»8. На основании п. 1 Правил ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2012 г. № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», включению в реестр подлежат муниципальные образования, созданные на территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) уставом муниципального образования должны определяться наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления9. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государствен-
3 ЕмВ.С., Козлова Н.В., Корнеев С.М. и др. Гражданское право. Общая часть: Учебник. В 4 т. / Под ред. Е.А. Суханова; 3-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М., 2008; Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Моногр. Пермь, 2008. С. 138; Тихомиров М.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О бухгалтерском учете» в новой редакции (постатейный). М., 2014.
4 Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения // Ученые записки Ленинградского юридического института им. М.И. Калинина. 1951. Вып. 6. С. 44, 45; Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972. С. 10.
5 Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 5, 6; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 119—134; ВитрукН.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 27.
6 Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М., 2009.
7 Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований как носители их гражданской правосубъектности // Юридический мир. 2010. № 5. С. 56—59.
8 Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010.
9 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
ной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 8 ст. 44 Закона о местном самоуправлении). Изложенное позволяет сделать вывод о том, что компетенция органов муниципального образования, а соответственно и возможность реализации его дееспособности, на практике возникает одновременно с правоспособностью.
Под правоспособностью понимается способность субъекта права иметь права и нести обязанности, предусмотренные соответствующим законодательством.
Существует несколько подходов к определению вида правоспособности публично-правовых образований: универсальная10, общая11, специальная12, целевая13, одновременно специальная и целевая14.
Так, А.А. Иванов полагает, что «правоспособность государства следует называть целевой — она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет госу-дарство»15. Надо полагать, что выделение такого вида правоспособности является излишним. Е.А. Суханов, относительно правоспособности юридических лиц, указывает, что она может быть «специальной (ограниченной), предполагающей их участие лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений»16, что вполне применимо и к публично-правовым образованиям. В отношении публично-правовых образований круг отношений, в которых оно может участвовать, определяется его целями и задачами, а также интересами общества. Например, именно с этой целью введено исключение из общего правила свободы распоряжения жилым помещением для публично-правовых образований. Так, из правил гл. 7 и 8 ЖК РФ следует, что при соблюдении гражданином всех необходимых требований, установленных законодательством, собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомочен-ное им лицо обязаны заключить с ним договор социального найма жилого помещения.
Таким образом, в качестве особенности публично-пр ав овых образов аний как субъектов жилищных пр а-воотношений можно назвать ограниченный круг вопросов, по поводу которых они могут вступить в правоотношения.
Обратимся к исследованию дееспособности публично-правовых образований.
Представляется, что под дееспособностью в жилищном праве следует понимать способность субъектов права приобретать и осуществлять принадлежащие им жилищные права, а также создавать для себя и исполнять возложенные на них жилищные обязанности.
В соответствии с пп. 1, 2 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Нельзя не отметить и такую особенность публично-правовых образований, как принятие ими нормативных правовых актов, регулирующих жилищные правоотношения.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В ЖК РФ указаны полномочия в области жилищных отношений органов государственной власти Российской Федерации (ст. 12 ЖК РФ), органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 13 ЖК РФ), а также органов местного самоуправления (ст. 14 ЖК РФ).
Права и обязанности публично-правовых образований также составляют содержание жилищных правоотношений. Согласно ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в
10 Крылова Е.Б. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в РФ: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 9.
11 Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10.
12 Крыцула А.А. Публично-правовое образование как субъект гражданских правоотношений по поводу использования памятника природы // Право и государство: теория и практика. 2010. № 2 (62). С. 108.
13 Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // СПС «КонсультантПлюс».
14 Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2002.
15 Байбак В.В., Егоров Н.Д., Елисеев И.В.и др. Гражданское право: Учебник. В 3 т.; 7-е изд., перераб. и доп. / Под. ред. Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 2009. С. 220.
16 Ем В.С., Козлова Н.В., Корнеев С.М. и др. Указ. соч.
пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; стимулируют жилищное строительство; обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда; обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда; организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования; осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства; осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль; размещают в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В.В. Глазов справедливо назвал их «проводниками государственной жилищной политики»17.
Обратим внимание на то, что многие из указанных полномочий являются специальными, так как принадлежат только органам публично-правовых образований или ограниченному числу субъектов жилищных правоотношений. Например, полномочием по использованию бюджетных средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помеще-
ний, наделены исключительно органы государственной власти.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что жилищные права публично-правовых образований могут быть как вещными (право собственности на жилое помещение), так и обязательственными (обязанность по предоставлению жилого помещения по договору социального найма).
Ответственность публично-правовых образований может быть договорной и внедоговорной. Например, согласно пп. «в» п. 5 Типового договора социального найма жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. № 315 «Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения», при неисполнении или ненадлежащем исполнении наймодателем обязанностей по своевременному проведению капитального ремонта, сданного внаем жилого помещения, общего имущества в многоквартирном доме, санитарно-техниче-ского и иного оборудования, находящегося в жилом помещении, наниматель, по своему выбору, вправе потребовать уменьшения платы за жилое помещение, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков жилого помещения и (или) общего имущества в многоквартирном доме, либо возмещения убытков, причиненных ненадлежащим исполнением или неисполнением указанных обязанностей наймодателем18. Случаи внедоговорной ответственности указаны, в частности, в гл. 59 ч. II ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту, акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Таким образом, в качестве особенности ответственности публично-правовых образований можно назвать то, что они несут имущественную ответственность за действия своих органов, а расходы возмещаются за счет соответствующей казны.
17 Глазов В.В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (постатейный); 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
18 Российская газета. 2005. 27 мая.
Правовое положение характеризуется наличием элементов правового статуса, а также множеством юридических связей, в которые вступают субъекты права при осуществлении прав, а, следовательно, — наличием субъективных прав и/или обязанностей.
Надо полагать, что термины «участник» и «субъект» правоотношений являются синонимами и включают в себя как публично-правовые образования, так и частных лиц.
Соответственно, правовое положение публично-правовых образований характеризуется как правовым статусом, так и совокупностью прав и обязанностей, возникающих из жилищных правоотношений.
Ю.К. Толстой справедливо отмечает, что «понятие жилищного правоотношения является собирательным, охватывающим правоотношения различной отраслевой и видовой принадлежности»19. Именно поэтому правовое положение публично-правовых образований как участников жилищных правоотношений отлично от их положения в гражданских правоотношениях. Например, в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Однако, указанные субъекты в жилищных правоотношениях уча-
ствуют на равных началах с другими участниками правоотношений только при прямом указании на это в законе, например, при реализации ими правомочий на жилые помещения. Так, согласно ч. 1 ст. 1 ЖК РФ жилищное законодательство основывается на признании равенства участников, регулируемых жилищным законодательством отношений (по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями), если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.
Из анализа ст. 2 ЖК РФ можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев жилищные правоотношения, связанные с участием публично-правовых образований, регулируются императивным методом. В ряде случаев они участвуют как равноправные субъекты с иными участниками жилищных правоотношений, например, при управлении многоквартирным домом.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что особенности публично-правовых образований как субъектов жилищных правоотношений определяются их специальной правоспособностью и дееспособностью; участием в жилищных правоотношениях как их органов, так и самих образований; участием в нормотворческой деятельности, связанной с установлением их жилищно-правового статуса; специальным правовым положением.
19 Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебник; 2-е изд., пере-раб. и доп. М., 2011.
Избирательное право: учебник для бакалавров // Под ред. Б.С. Эбзеева, К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
Учебник разработан в соответствии с программой подготовки бакалавров по направлению 030900.62 «Юриспруденция».
Рассмотрены теоретические основы и исторические традиции избирательного права и современные избирательные системы. Охарактеризованы основные институты избирательного права и система избирательного законодательства, проанализированы институциональные, процессуальные и процедурные аспекты организации и проведения выборных процессов.
Особое внимание уделено организационно-правовым формам избирательной деятельности, в том числе правовому статусу физических и юридических лиц, участвующих в избирательном процессе, а также правовому регулированию предвыборной агитации и финансирования проведения выборов.
