CC BY
82
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 36 (174).
Право. Вып. 22. С. 31-35.
Н. Р. Янбухтин
правомочия субъектов российской федерации по урегулированию земельных отношений
(НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН)
Анализируется сущностное содержание правомочий субъектов РФ по урегулированию общественных отношений, объектом которых является земля. Актуальность данной проблемы объясняется особым значением земельных отношений в условиях реализуемых в современном российском государстве реформ.
Ключевые слова: субъект РФ, земельные правоотношения, полномочия и ответственность, реформа местного самоуправления.
В современных условиях не теряет своей актуальности проблема правового регулирования общественных отношений, объектом которых является земля. В начале XXI в. в России с развитием федеративных отношений и их выходом на иной качественной уровень возникла настоятельная необходимость выработки основ федерального земельного законодательства с предоставлением субъектам РФ права разрабатывать свои земельные нормативные правовые акты. Правомочия субъектов РФ в регулировании земельных правоотношений определены Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими, не противоречащими им федеральными нормативными правовыми актами.
Республика Башкортостан, являясь неотъемлемой частью Российской Федерации, активно вступила в реализацию земельной реформы. Так, в развитие федеральной целевой программы была разработана и внедрена республиканская целевая программа «Развитие земельной реформы в Республике Башкортостан на 2001-2005 годы»1. Указанная Программа конкретизировала основные положения Концепции социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2005 года, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 12 января 1998 г. № 32, и республиканской целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Республики Башкортостан», одобренной постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 18 сентября 1997 г. N° 1843. В ней
нашли отражение и основные положения, разработанные при участии авторов Концепции развития земельного законодательства в Республике Башкортостан4. Основными направлениями реализации данной Программы явились:
осуществление практического перехода к гарантированным Земельным кодексом Республики Башкортостан формам собственности на землю и их стабилизация посредством гарантирования прав и государственной регистрации;
вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в Республике регулируемого земельного рынка и его инфраструктуры;
перераспределение земли и передача ее эффективным хозяйствующим субъектам;
повышение плодородия почв и охрана земель; приватизация гражданами и юридическими лицами земли в соответствии с законодательством;
разграничение неприватизированных земель на находящиеся в республиканской и муниципальной собственности;
создание системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки и другое недвижимое имущество и сделок с ними; проведение массовой оценки земли. Реализация программы предусматривалась в два этапа. На первом этапе (2001-2002 гг.) намечалось осуществить меры правового, организационно-просветительского и технологического характера, не требующие значительных инвестиций, на втором этапе (2003-2005 гг.) — реализовать ресурсоемкие мероприятия по рациональному использованию земель.
Целью приведенной нами Программы было совершенствование форм хозяйствования на земле с развитием и укреплением института права собственности на землю. Для достижения этой цели намечалось:
выявить неиспользуемые земли, подготовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения;
разработать землеустроительные проекты перераспределения земель и компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствования с целью создания условий для их последующего кооперирования;
составить дежурные карты ограничений использования земель и обременений (сервитутов) земель;
разработать программы (схемы) защиты земель от деградации и других негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстановления, а также положение о порядке перевода малопродуктивных угодий в другие виды угодий;
установить (восстановить) в натуре границы вновь предоставленных и перерегистрируемых земельных участков;
уточнить и вынести в натуру черты городских и сельских поселений;
установить границы территорий с особым правовым и природоохранным режимом использования земель.
Особое внимание в Программе было уделено правовому обеспечению оборота и охраны земель сельскохозяйственного использования. Одним из основных способов государственного регулирования земельных отношений явились планирование и организация рационального использования охраны земель. По сути, «планирование — это программирование органами государственной власти и органами местного самоуправления отдельных сторон использования земель»5. В соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»6 государственное прогнозирование социально-экономического развития — это система научно обоснованных представлений о направлениях социальноэкономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйствования. Прогнозы социально-экономического развития основывались на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.
Планирование использования и охраны земель осуществлялось путем разработки и реа-
лизации плановых мероприятий и документов. Практика показывает, что программы организации использования и охраны земель могут быть как общими, определяющими основные направления, мероприятия и функции государственного управления, так и узкоспециализированными (Программа повышения плодородия почв на 1995-2000 гг. и на период 2001-2005 гг., программы развития земельной реформы на период 1991-1995 гг. и на период 2000-2005 гг.; Программа социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2005 г. и на период до 2015 г.). Программы использования и охраны земель должны быть неразрывно связаны с бюджетным законодательством и обязательно согласовываться с бюджетными органами субъекта РФ. Без финансового обеспечения такие программы превращаются в обычные декларации. Кроме того, их разработка и регулирование земельных правоотношений в целом должны опираться на прочную теоретическую и правовую базу, а реализация — на сочетание правовых, экономических, социальных и административных методов.
Регулирование земельных отношений осуществляется также путем деления земель на категории по целевому назначению. Согласно ст. 8 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) отнесение земель государственной и муниципальной собственности к категориям и перевод их из категории в категорию осуществляются по общему правилу их собственником. Следовательно, отнесение земель, находящихся в собственности субъекта РФ, к категориям и перевод их из одной категории в другую осуществляются органами исполнительной власти субъекта РФ. Указанные органы вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной и частной собственности. Таким образом, перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель передан в ведение субъекта РФ (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности РФ).
Однако на федеральном уровне не определен механизм реализации этих правомочий субъекта РФ. Земельный кодекс РФ (п. 1 ст. 14) допускает возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения, подвергшихся радиоактивному или химическому загрязнению, в земли запаса для их консервации. Кроме того, вопросы
перевода земель из одной категории в другую затрагиваются в самом общем виде в некоторых федеральных законодательных актах. В частности, Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (ст. 28)7 предусматривает передачу в постоянное пользование организации-собственнику системы газоснабжения земельных участков для строительства технологических объектов по добыче и хранению газа, объектов магистрального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта.
Необходимо отметить, что субъект РФ не в праве самостоятельно определять процедуру предоставления земельных участков для различных нужд, поскольку она прописана в федеральном законодательстве. Отклонение от процедуры предоставления земельного участка, самовольное установление дополнительных условий их предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления ущемляют права граждан и юридических лиц и могут повлечь признание судом таких действий не имеющими юридической силы.
В соответствии с п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти субъекта РФ обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган. В обязанность собственника земли входят также подготовка и заблаговременная публикация информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенных условиях (за плату или бесплатно). Субъект РФ также наделен правом направить в суд заявление о признании за собой права собственности на указанный земельный участок в случае, если участник или участники долевой собственности неизвестны, а если участник или участники долевой собственности известны — заявление о прекращении их права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и о признании права собственности субъекта РФ, которому также дано право делегировать все вышеперечисленные полномочия муниципальному образованию. При этом законодательством не предусмотрено обязательное соблюдение установленной ст. 54 ЗК РФ процедуры изъятия земель ввиду их ненадлежащего использования.
В ходе проведения земельной реформы большую самостоятельность в регулировании зе-
мельных отношений и управлении земельными ресурсами получили не только субъекты РФ, но и органы местного самоуправления. Полномочия последних определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, а вопросы регулирования земельных отношений — Земельным кодексом РФ и федеральными законами «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» и рядом других.
В Республике Башкортостан полномочия органов местного самоуправления конкретизированы в Законе Республики «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 5 января 2004 г. № 59-з.8 Необходимо отметить, что в Республике Башкортостан на 1 марта 2009 г. зарегистрировано 895 муниципальных образований, в том числе 818 сельских поселений, 14 городских поселений, 54 муниципальных района, 9 городских округов. Границы всех муниципальных образований определены, уточнены и описаны.
В соответствии со ст. 14 и 15 Федерального закона № 131-Ф3 вопросы земельных отношений в границах поселений должны регулировать органы местного самоуправления поселений, а на межселенных территориях — органы муниципальных районов. В Башкортостане, где отсутствуют межселенные территории, территория поселений является одновременно территорией двух различных муниципальных образований — поселения и муниципального района. Но, в отличие от поселения, муниципальный район не имеет своей обособленной территории, что порождает неопределенность при регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами. Не определен и порядок разграничения права собственности на землю между указанными образованиями.
Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ9 распоряжение земельными участками до разграничения права собственности на них
осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В административных центрах и столицах субъектов РФ, в которых государственная собственность не разграничена, органы государственной власти субъекта РФ могут возложить распоряжение земельными участками на государственные органы государственной власти субъекта РФ. Но после разграничения государственной собственности на землю к ведению муниципального района будут отнесены только земли под объектами недвижимости, находящейся в собственности муниципального района, а также имущество муниципального района (автомобильные дороги местного значения, мосты и иные инженерные сооружения вне поселений). Такое положение лишает муниципальный район экономической базы в виде земельного налога, ограничивает возможности регулирования земельных отношений и осложняет управление земельными ресурсами: проведение землеустройства, кадастра недвижимости, мониторинга земель, зонирование и планирование использования земель и т. д. У муниципального района имеется больше возможностей для решения таких задач, чем у органов самоуправления поселений.
В Республике Башкортостан эту правовую коллизию решают путем заключения на основе ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ соглашения органов местного самоуправления поселения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче части своих функций по управлению землями вне границ поселения, кроме сенокосов, пастбищ и земель для расширения населенного пункта. Было бы оправданным передать муниципальному району также и земли фонда перераспределения, находящиеся в собственности субъекта РФ.
Актуальность этой проблемы обусловлена проводимой в Республике Башкортостан работой по разграничению государственной собственности на землю и приватизацией земель сельскохозяйственного назначения. Земли федеральной собственности уже отграничены и по состоянию на 1 января 2008 г. занимают 5,5 млн га (37,0 %) всего земельного фонда Республики. Предстоит разграничить еще 6,7 млн га земли, подлежащих передаче в государственную собственность Республики и в собственность муниципальных образований.
Приватизация земель сельскохозяйственного назначения в Республике разрешена с 1 ян-
варя 2006 г. и проводится в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ10, действующим в редакции от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ, с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных в него, и Законом Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 5 января 2004 г. № 59-з, действующим в редакции от 2 апреля 2009 № 102-з. Приватизации подлежат только сельскохозяйственные угодья: пашни, сенокосы, пастбища, многолетние плодово-ягодные насаждения, залежи. Остальные угодья (дороги, лесополосы, водоемы, дворы и т. д.) остаются в пользовании сельскохозяйственных организаций. Земельные участки, предоставленные гражданам в счет земельной доли из земель сельскохозяйственного назначения в пожизненное наследуемое владение или аренду до 13 января 2004 г., могут быть оформлены бесплатно в собственность. Повторное предоставление земель в счет доли в праве общей собственности не допускается. Остальным гражданам, имеющим право на земельную долю, земельные участки из земель сельскохозяйственных предприятий могут быть переданы тоже бесплатно и однократно на праве общей собственности. Это позволяет сохранить крупные землепользования. Но в данном случае обладатели права на земельную долю лишены права свободного распоряжения своим земельным участком. Списки граждан, имеющих право на бесплатное одноразовое получение земельной доли, утверждаются решением общего собрания коллектива организации (предприятия). В случае, если сельскохозяйственная организация (предприятие) ликвидирована, то общее собрание граждан, имеющих право на получение земельной доли, организует орган местного самоуправления, на территории которого расположены земли ликвидированной организации (предприятия). При установлении размера земельной доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения учитываются все сельскохозяйственные угодья организации (предприятия) за исключением:
переданных в ведение органов местного самоуправления;
не включаемых в состав земель, намечаемых к распределению на доли по решению общего собрания;
переданных в аренду хозяйству для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур;
переданных в фонд перераспределения земель Республики Башкортостан или подлежащих включению в него;
находящихся в пользовании государственных унитарных предприятий Республики Башкортостан.
Размеры ранее полученных земельных участков пересмотру не подлежат. Невостребованные в течение трех и более лет земельные доли подлежат включению в один участок, который по решению суда может быть также изъят. Преимущественное право на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, кроме случаев продажи на торгах, имеет Республика Башкортостан. Если она не воспользуется своим правом в течение месяца, участок обязано приобрести муниципальное образование. Законодательством определен и срок аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Для овощеводства открытого грунта он не может быть меньше двух лет, а для полеводства, кормопроизводства и овощеводства на закрытых грунтах — три года.
В современных условиях эффективность реализации земельной реформы зависит от наличия полной и достоверной информации о природном, хозяйственном и правовом положении земель, местоположении и размерах земельных участков, их качественной характеристике и оценке, о собственниках, владельцах и пользователях земельных участков, а также сведения о неразрывно связанных с землей объектах недвижимости. Содержание этих сведений составляет основу государственного кадастра объектов недвижимости, который создает юридически значимую информационную основу, необходимую для охраны права собственности и иных прав на землю, для обеспечения и развития оборота земель. Кроме того, данная информационная база является необходимым условием государственного планирования использования земельных ресурсов и контроля за обеспечением их рационального использования в интересах всего общества.
Однако полномочия субъекта РФ по информационному и нормативно-правовому обеспече-
нию управления земельными ресурсами весьма ограничены. Так, п. 4 ст. 80 ЗК РФ устанавливает, что сведения о наличии земель в фонде их перераспределения являются общедоступными. К тому же законом не определено, в каком порядке и в какой форме заинтересованные лица могут получать такие сведения и кто им должен их предоставлять. Сведения о наличии свободных земель должен предоставлять орган государственной власти либо орган местного самоуправления, который сам не принимает участия в предоставлении земельных участков и не находится в структуре органов государственной власти субъекта РФ, а следовательно, независим от него. В то же время субъект РФ вправе своим нормативным актом определять состав таких сведений, порядок их предоставления, в том числе возможность опубликования в средствах массовой информации. Решение этих задач в значительной мере зависит от их нормативноправового и кадрового обеспечения, создания и успешного функционирования соответствующей службы.
Примечания
1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Республики Башкортостан за 1999 год. Уфа, 2000.
2 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. № 9 (75). Ст. 586.
3 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. № 2. Ст. 148.
4 См.: Мухаметдинов, Р. К. Система земельного законодательства Республики Башкортостан // Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие : материалы республик. науч.-практ. конф. от 27 февраля 1996 г. Уфа, 1996. С. 57-58.
5 Ялбулганов, А. А. Постатейный комментарий Федерального закона «О землеустройстве» // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
6 Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
7 Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
8 Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. № 4 (178). Ст. 164.
9 Собрание законодательства РФ. 2006. № 17. Ст. 1782.
10 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
