CC BY
78
витие системы льготного кредитования, поддержка инвестиционной деятельности, финансовое оздоровление хозяйств, усиление инновационной направленности агарного развития АПК.
Более весомым должно быть участие федерального центра как держателя резервных и стабилизационных фондов в финансовой поддержке сельского хозяйства.
ОТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ НА ЗЕМЕЛЬНОМ РЫНКЕ ЗАВИСИТ НЕ ТОЛЬКО СОСТОЯНИЕ ЭКОНОМИКИ СТРАНЫ, НО И СУДЬБЫ КРЕСТЬЯНСТВА
М.Е. Голышев, к.э.н., член Экспертного совета по развитию АПК в Приволжском ФО, зам. рук. Управления Роснедвижимости по Нижегородской области
Прошло уже семь лет после принятия закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения и более семнадцати - после старта земельной реформы, а земельный вопрос так и остается не решенным, поскольку находящиеся в собственности граждан земельные паи представляют собой условные земельные доли.
К настоящему времени из 12 млн собственников земельных долей только около 2 млн осуществили государственную регистрацию прав, выделили свои земельные доли в натуре для создания фермерских и личных подсобных хозяйств или передали их в уставные фонды (капиталы) сельскохозяйственным организациям и заключили договора аренды на земельные участки. Площадь таких земель составляет 19,3% (22,7 млн га) в структуре сельскохозяйственных угодий распределенных на земельные доли. В собственность сельскохозяйственных организаций оформлено
4,5 млн га.
Использование остальных земельных долей осуществляется сельскохозяйственными организациями:
1) на правах аренды без государственной регистрации договоров, составленных в простой письменной форме - 51,6 млн га;
2) на правах представительства (фактически самозахват невостребованных земельных долей) -
23,9 млн га;
3) без оформления прав - 14,9 млн га.
Это означает, что большая часть земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время не может находиться в обороте, поскольку
кадастровые работы не проведены и земельная собственность находится без надлежащего правового оформления. К тому же, около 80 процентов собственников земельных долей непосредственно не заняты в аграрном производстве.
Неурегулированность прав на земельные доли, использование их преимущественно на основе краткосрочных договоров аренды приводят к многочисленным нарушениям прав собственников земельных долей, возникновению земельных споров, повышению социальной напряженности на селе.
Организации, созданные на базе бывших колхозов и совхозов, в процессе реорганизации оказались без земли. Они должны были сформировать земельные ресурсы заново, привлекая участки и земельные доли, находящиеся в собственности граждан и государства.
Однако большинство сельскохозяйственных организаций не имеют финансовых возможностей для того, чтобы подготовить землеустроительную документацию, оплатить работу по оформлению сделок с собственниками земельных долей и участков. Как правило, доходы этих организаций не позволяют им платить высокую арендную плату или купить земельные доли и участки. Сельское хозяйство имеет сотни миллиардов долгов. Кредиторская задолженность сельхозпредприятий ПФО за 2008 г. составила 65,1 млрд руб., к уровню предыдущего года она выросла на 13%. Ситуация по регионам отражена в табл. 1.
Таблица 1 - Кредиторская задолженность сельскохозяйственных организаций
Фактически на 01.01. 2008 г., тыс. руб. Фактически на 01.01. 2009 г., тыс. руб. Удельный вес просрочен-но й задолженности в общем объеме задолженности, %
всего в том числе просроченная
Республика Башкортостан 8358678 5930928 1629210 27,5
Республика Марий Эл 1130158 840141 114099 13,6
Республика Мордовия 6399474 6880845 396756 5,8
Республика Татарстан 13532659 17542062 1456014 8,3
Удмуртская Республика 2698960 2835572 450946 15,9
Чувашская Республика 1170751 1522926 28745 1,9
Пермский край 2445460 3595259 766076 21,3
Кировская область 2550402 2642758 564555 21,4
Нижегородская область 5950832 6225813 357784 5,7
Оренбургская область 3481674 4468198 420612 9,4
Пензенская область 2475842 4142252 440153 10,6
Самарская область 3203555 2963943 258122 8,7
Саратовская область 2529854 2707218 330730 12,2
Ульяновская область 1698436 2805162 310793 11,1
Итого по округу 57626735 65103077 7524595 11,6
Закон предусмотрел для муниципальных и региональных органов власти первоочередное право покупки земель сельхозназначения, однако финансовые средства на покупку этих земель пока выделяются минимальные.
Сегодня появился своеобразный бизнес, когда дельцы, пользуясь тяжелым положением кре-
стьян, обогащаются на скупке у собственников земельных долей за бесценок (часто, заключая фиктивные договоры дарения, чтобы обойти преимущественное право покупки сособственников и субъектов Российской Федерации), а затем переводят выделенные в счет этих долей земельные участки в земли других категорий (земли поселений, земли
промышленности и т.п.), для дальнейшей перепродажи. Часто земля попадает в собственность так называемых рейдеров. Подобные махинации способны подорвать экономику даже эффективных сельскохозяйственных организаций. В связи с этим одна из главных задач государства - пресечь спекуляцию сельскохозяйственными угодьями. Все это обязывает закрепить в законе правило, согласно которому лицо, выделившее земельный участок за счет земельных долей, не имеет права в течение определенного времени, например пяти лет, обращаться с ходатайством о переводе его в категорию земель несельскохозяйственного назначения. Купил землю сельскохозяйственного назначения - значит, должен на ней организовать именно сельскохозяйственное производство. Такой порядок, может быть, «остудит пыл» тех коммерческих организаций, которые не собираются использовать землю для ведения сельскохозяйственного производства.
Реализация национального проекта «Развитие АПК» и госпрограммы, увеличение объемов государственных средств, выделенных на поддержку села позволили в последние годы увеличить производство продукции сельского хозяйства, улучшить
экономическую ситуацию на селе. Прибыль сельскохозяйственных организаций Приволжского федерального округа за 2008 г. получена в размере 19 млрд руб. К уровню предыдущего года она увеличилась на 14,2%. Удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций по субъектам округа колеблется от 73,2% в Республике Марий Эл, до 93,3% - в Республике Мордовия.
Улучшение экономического состояния сельскохозяйственных организаций позволило в течение последних двух лет активизировать работу по оформлению прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения.
В Республике Башкортостан, как и еще в семи автономных республиках входящих в другие федеральные округа, приватизация земли не была разрешена республиканским законодательством. В соответствии с региональным законом бесплатная приватизация гражданами земель сельскохозяйственного назначения в республике была разрешена с 01.01.2006 г. В настоящее время в общую (долевую) собственность передано около 2,5 млн га земель сельскохозяйственного назначения, из них 2,1 млн га пашни. Приватизировано 36% сельскохозяйственных угодий.
Таблица 2 - Финансовые результаты деятельности сельскохозяйственных организаций
Прибыль за 2007 г., тыс. руб. Прибыль за 2008 г., тыс. руб. Прибыль 2008 г. в % к 2007 г. Удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций, %
Республика Башкортостан 1658434 2304370 138,9 92,3
Республика Марий Эл 301173 521834 173,3 73,2
Республика Мордовия 864400 896357 103,7 93,3
Республика Татарстан 1849720 2948218 159,4 84,1
Удмуртская Республика 1037254 1255914 121,1 87,4
Чувашская Республика 379009 281423 74,3 84,1
Пермский край 720674 774011 107,4 82,2
Кировская область 858926 1304064 151,8 84,6
Нижегородская область 1272278 1226539 96,4 87,1
Оренбургская область 2314370 2615910 113,0 91,4
Пензенская область 1158083 1390842 120,1 79,7
Самарская область 1050278 876491 83,5 82,9
Саратовская область 2535043 1981680 78,2 85,8
Ульяновская область 604139 591567 97,9 78,1
По округу 16603781 18969220 114,2 Х
По состоянию на 01.01.2009 г. в Приволжском федеральном округе право собственности на земельные участки в установленном порядке (сведения внесены в ЕГРП) оформлены на 6,2 млн га, что составляет 17,1% от общей площади сельхозугодий. Удельный вес сельхозугодий зарегистрированных в государственном реестре в Республике Татарстан составляет 32,3%, в Саратовской области - 28 , в Пензенской области - 27%. Менее 10% зарегистрировано земель сельхозназначения в Оренбургской, Кировской и Самарской областях, Удмуртской и Чувашской республиках.
В 2008 г. в Республике Башкортостан практически была завершена постановка на кадастровый учет земельных участков предоставленных гражданам в долевую собственность. По состоянию на 1 марта т.г. из 352,1 тыс. граждан участников долевой собственности, 169 тыс., или 48,5% осуществили государственную регистрацию права собственности на земельные доли. И многим регионам сегодня необходимо перенимать опыт работы Министерства сельского хозяйства и других государственных органов республики по постановке земельных участ-
ков на кадастровый учет и государственной регистрации права собственности на земельные доли. Невостребованные доли земель сельхозназначения в Приволжском федеральном округе составляют 2,8 млн га. Процесс их оформления в региональную и муниципальную собственность только начинает развиваться (оформлены 5,8% земель). В Республике Татарстан по решению суда в муниципальную собственность оформлены 131 тыс. га из невостребованных долей, что составляет 24,2%. Правительством Нижегородской области реализуется пилотный проект на территории пяти районов (Балахнин-ском, Богородском, Борском, Вачском и Кстовском) по оформлению в региональную собственность 472 земельных участков общей площадью 10,7 тыс. га в счет невостребованных долей. Все эти земельные участки поставлены на кадастровый учет и в суд поданы иски о признании права собственности Нижегородской области. Два положительных решения суда уже приняты. Аналогичная работа сегодня ведется и в других районах, где предстоит оформить
197,5 тыс. га из невостребованных долей.
рации права собственности на земельные доли и участки, так как в соответствии с гражданским и земельным законодательством право распоряжения ими наступает у собственников после внесения сведений о зарегистрированных правах в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Отсутствие зарегистрированных прав на земельные участки, создало предпосылки к появлению таких проблем, как нарушение правового режима использования земель, неопределенность месторасположения земельных участков, находящихся как в частной, так и государственной и муниципальной собственности, выведение земель из процесса производства, усиление их деградации и снижение плодородия почв.
Эффективность использования сельскохозяйственных угодий сегодня имеет существенные различия в разрезе регионов округа. Самая высокая эффективность использования земель в сельскохозяйственном производстве в 2008 г. в Республике Татарстан. Сельскохозяйственными организациями республики было произведено продукции растениеводства в расчете на 100 га сельхозугодий на сумму
1043,9 тыс. руб. В Республике Мордовия производство составило 460,7 тыс. руб. на 100 га сельхозугодий, в Республике Башкортостан - 396,2 тыс. руб., в Чувашской республике - 389,5 тыс. руб., в Нижегородской области - 379,7 тыс. руб. Самая низкая эффективность использования земель в Кировской области - 122,6 тыс. руб. на 100 га сельхозугодий, Оренбургской области - 164,3 тыс. руб., Пермском крае - 208,1 тыс. руб. Это характеризует еще и полноту использования сельхозугодий.
Таблица 3 - Оформлено невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения в _____________государственную собственность по состоянию на 1 января 2009 года, %____________
Наименование субъекта Общая площадь невостребованных долей тыс. га Площадь невостребованных долей не оформленных в государственную собственность, тыс. га Удельный вес невостребованных долей оформленных в государственную собственность, %
Республика Башкортостан 14,4 12,3 14,6
Республика Марий Эл 49,5 44 11,1
Республика Мордовия 52,5 52,5 0
Республика Татарстан - - -
Удмуртская Республика 91,2 91,2 0
Чувашская Республика 5,5 5,5 0
Кировская область 281,8 280,5 0,5
Нижегородская область 203,3 197,5 2,9
Оренбургская область 373,3 373,3 0
Пензенская область 274,4 274,4 0
Пермский край 587,5 587,5 0
Самарская область 76,5 76,5 0
Саратовская область 111,6 104,4 6,5
Ульяновская область 102,7 95,4 7,1
ИТОГО по округу 2224,2 2195 1,3
Рисунок 1 - Удельный вес оформленных прав собственности на земельные участки из сельскохозяйственных угодий по субъектам ПФО по состоянию на 01.01.2009 г.
Слабыми темпами в округе идут работы по регистрации государственной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. По состоянию на 01.01.2009 г. из 24,8 млн га разграничение собственности на федеральную, региональную и муниципальную проведено всего лишь на 1,4 млн га (5,6%). Наибольший удельный вес разграниченных земель в Ульяновской области (31,6%), Республике Марий Эл (27,3%), Саратовской области (16,5%), Республике Мордовия (11,1%). В Кировской и Оренбургской области разграничено менее 1% таких земель, в Республике Татарстан и Нижегородской области - менее 2%.
На сегодняшний день первоочередной задачей является завершение государственной регист-
Таблица 4 - Наличие и разграничение земель сельскохозяйственного назначения государственной
собственности по состоянию на 1 января 2009 года, тыс. га
В государственной и муниципальной собственности из них Удельный вес нераз-граниченной собственности
в собственности Российской Федерации в собственности субъекта Российской Федерации в муниципальной собственности государственная и муниципальная неразграни-ченная собственность
1. Республика Башкортостан 5517,1 7,2 38 126,4 5345,5 96,9
2. Республика Марий Эл 466,9 74,7 36 16,8 339,4 72,7
3. Республика Мордовия 578,5 37,3 26,4 0,8 514 88,9
4. Республика Татарстан 1636 3,9 2 14,6 1615,5 98,7
5. Удмуртская Республика 587,8 26,5 1,7 - 559,6 95,2
6. Чувашская Республика 453,7 25,1 11,3 7,6 409,7 90,3
7. Кировская область 2463,9 3,8 1,3 0,7 2458,1 99,8
8. Нижегородская область 1364 15,9 3,2 6,9 1338 98,1
9. Оренбургская область 3476,1 31,5 1,3 - 3443,3 99,1
10. Пензенская область 1110,3 37,5 55,2 - 1017,6 91,7
11. Пермский край 2847,1 125,9 10,8 - 2710,4 95,2
12. Самарская область 1330,8 29 12,9 2,1 1286,8 96,7
13. Саратовская область 2266,9 325,2 48,8 1892,9 8,5
14. Ульяновская область 686,4 61,7 153,8 1,4 469,5 68,4
Итого по округу 24785,5 805,2 353,9 226,1 23400,3 94,4
По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г., в крупных и средних организациях не используется 21,8% сельскохозяйственных угодий, в малых сельхозпредприятиях -46,3%, в К(Ф)Х - 18,2%, в ЛПХ - 20,9%. Всего не используется более 27 млн га сельскохозяйственных угодий. Однако критериев (терминов) признания земельного участка неиспользуемым не существует, что не позволяет юридически чисто прекратить права на него. Определение такого термина надо дать в Земельном кодексе Российской Федерации.
Рисунок 2 - Производство продукции растениеводства в сельскохозяйственных организациях в расчете на 100 га сельскохозяйственных угодий в 2008 г., тыс. руб.
В освоении ранее обрабатываемой пашни кроются огромные резервы. С этой целью в Нижегородской области второй год реализуется программа ввода в оборот залежных земель, которая позволила в 2008 г. вернуть в производство 50,4 тыс. га из необрабатываемых 450 тыс. га пашни, пятая часть из которых заросли лесом и кустарником. Сельскохозяйственным товаропроизводителям компенсируются затраты в размере 1600 руб. за каждый гектар освоенных земель, но не более 50% стоимости выполненных работ. В областном бюджете на эти цели в 2009 г. предусмотрены 86,1 млн руб. Аналогичные программы действуют и в других регионах округа. Например, в Чувашской республике компенсируя половину затрат планируют вернуть в оборот всю неиспользуемую пашню в течение двух лет.
Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективного использования и сохранности земельных ресурсов и далеки от совершенства. Многие механизмы, предусмотренные Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» оказались либо труднореализуемыми, либо недостаточно действенными. Не устранены административные барьеры, не до конца прозрачны механизмы предоставления и прекращения прав на землю, обеспечения ее рационального использования и охраны. Не урегулирован порядок государственного управления земельными ресурсами, законодательно не установлены условия использования земель, не завершено раз-
граничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по правовому регулированию земельных отношений, распоряжению земельными участками и контролю за соблюдением требований по их использованию.
В связи с ликвидацией государственной землеустроительной службы системы РосНИИземпро-ект фактически прекращена работа по рациональной организации территорий земель сельхозназначения (почвенное и геоботаническое исследование), разработке проектов внутрихозяйственного землеустройства, что при подъеме экономики в недалекой перспективе будет крайне необходимо.
Поэтому сегодня особенно актуален вопрос выработки четкой государственной политики в отношении земель сельскохозяйственного назначения, основных направлений и механизмов совершенствования регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве, упорядочения землепользования, реализации механизмов повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель.
Необходимо упростить и удешевить процедуру межевания земель сельскохозяйственного назначения. Стоимость проведения землеустроительных работ 1 га сельскохозяйственных земель в настоящее время составляет 300-500 руб. при применении наиболее простого картографического метода (при наличии карт) и до 1500 руб. при инструментальном способе межевания. По мнению субъектов Российской Федерации, без существенной государственной финансовой поддержки, в том числе за счет средств федерального бюджета, провести кадастровые работы в массовом порядке практически невозможно.
В отдельных регионах предусмотрена поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации при проведении землеустроительных и кадастровых работ. В Пермском крае например, в целях поддержки сельскохозяйственных предприятий предусмотрено выделение субсидий из средств регионального бюджета на компенсацию части затрат в размере 50% на оформление земельных участков, находящихся в долевой собственности.
В целях упрощения и удешевления проведения сельскохозяйственными организациями землеустройства целесообразно:
- дополнить Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. разделом по государственной поддержке региональных проектов по комплексному землеустройству на землях, используемых в сельскохозяйственном производстве, уделив внимание территориальному зонированию с использованием агроэкологической оценки земель;
- наделить субъекты Российской Федерации правом устанавливать на период до 01.01.2011 г. предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с указом Президента РФ совершенствуется система государственной регистрации и кадастра, чтобы исключить большие очереди и продолжительность процесса. Федеральные органы Росрегистрации, Роснедвижимости и Роскартогра-фии объединены в службу Росреестр и в перспективе будут работать по принципу одного окна. Главная цель реформирования - повышение доступности и качества услуг в сфере регистрации недвижимости и прав на нее, снижение издержек граждан и организаций на соответствующие действия.
Федеральным законом от 22.12.2008 г. № 263-ФЗ снижен размер государственной пошлины, взимаемой за государственную регистрацию прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для физических лиц с 500 руб. и для организаций с 7500 до 100 руб., за государственную регистрацию доли в праве общей собственности -до 50 руб.
В целях активизации работы по переоформлению прав на земли сельскохозяйственного назначения необходимо учесть практику работы внутрихозяйственных и районных комиссий по реформированию сельхозпредприятий и создать аналогичные органы, завершить инвентаризацию списков собственников долей.
Надо создать региональные реестры особо ценных и продуктивных земель и законодательно исключить возможность их изъятия и перевода в другие категории.
Нужно решить, что делать с сельскими лесами, площади земель которых учтены в категории «земли сельхозназначения». Например, в Нижегородской области 620,4 тыс. га таких лесов. Ситуация складывается такая, что одни сельхозпредприятия не знают, как избавиться от них и прекратить право постоянного бессрочного пользования, другие
- как сохранить их за собой и приватизировать. Эти вопросы следует сделать прерогативой регионов, пусть разбираются с ними и переводят земли в соответствующую категорию.
Необходимо определить порядок оформления добровольного отказа от права собственности, как на земельную долю, так и на земельный участок. Такой порядок уже введен в отношении отказа от права постоянного (бессрочного) пользования, а также пожизненного наследуемого владения.
Субъекты Федерации должны получить разрешение на предоставление земельных участков в собственность без торгов для создания или расширения крестьянских (фермерских) хозяйств по цене, установленной субъектом Российской Федерации в размере не более чем 20% от кадастровой стоимости земли с выплатой этой суммы в рассрочку в течение пяти лет.
Следует законодательно расширить право участников долевой собственности на выдачу доверенности (удостоверенной должностным лицом органа местного самоуправления или нотариально) не только для совершения сделок с земельными долями, но и на участие и голосование на общем собрании дольщиков, выделение участков в счет долей, подачу документов для государственной регистрации прав, совершение других разрешенных законодательством сделок с земельными участками.
Требует упрощения процедура предоставления земельных участков в аренду или собственность. Это можно сделать, если предоставить пре-
имущественное право сельскохозяйственной организации на заключение договора аренды земельного участка без проведения торгов, право муниципальной собственности на который, возникло при прекращении прав на невостребованные земельные доли, при условии, что эта сельскохозяйственная организация надлежаще использовала участок в течение не менее трех лет.
Все сказанное - далеко не исчерпывающий перечень правоприменительных проблем и многие из этих вопросов не могут быть решены в рамках одного земельного законодательства. Требуется комплексная программа проведения земельной реформы с внесением изменений в налоговое, бюджетное, гражданское, уголовное законодательство. Необходимо также разработать и реализовать целый ряд федеральных и региональных программ. Эффективная организация и функционирование оборота земли требуют научно обоснованных, практически мотивированных и юридически оформленных решений.
Правительство Российской Федерации своим постановлением закрепило за Минсельхозом России функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в области оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения, государственного мониторинга. Президент России поручил аграрному ведомству помочь крестьянам в организации проведения межевания и оформления своих прав. В целях совершенствования оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано создать соответствующие структурные подразделения по регулированию земельных отношений в сельском хозяйстве.
Министерство сельского хозяйства выступило с инициативой принять целевую программу по землеустройству сельскохозяйственных земель, подготовило предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве, упорядочению землепользования, по государственному мониторингу и реализации механизмов повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель. В текущем году на территории Ставропольского края, Воронежской, Тверской и Ульяновской областей реализуются четыре пилотных проекта по внутрихозяйственному землеустройству, на основании которых будут подготовлены рекомендации регионам для осуществления этой работы.
Регулирование земельного оборота с целью дальнейшего его развития должно стать прерогативой государства и быть направлено на обеспечение рационального и эффективного использования всех категорий земель, на защиту прав собственников, владельцев, пользователей, на охрану земель путем нормативно-правового обеспечения, административного и экономического воздействий.
В рамках Экспертного совета по развитию агропромышленного комплекса в Приволжском федеральном округе регионы должны объединить свои усилия и совместно с Минсельхозом России выработать действенные меры по реализации государственной политики в сфере земельных отношений. Главное, чтобы всем нам вместе удалось сблизить букву закона и реальную жизнь, дать толчок развитию новых позитивных процессов в аграрной сфере.
