CC BY
14Право толкования: конституционные суды и Конвенция о защите прав человека и основных свобод (на примере Венгрии)
Андраш Брагьова
В настоящей статье отмечается, что параллелизм в толковании европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по правам человека и национальными конституционными судами обусловлен конституционным характером самой Конвенции. Выбрав для подробного рассмотрения пример Венгрии, автор приходит к выводу, что Конституционный суд Венгрии, как и конституционные суды других государств, признавая авторитет Европейского Суда, все же сохраняет за собой право итогового толкования норм Конвенции.
^ Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод; Европейский Суд по правам человека; государства - участники Конвенции; национальные конституционные суды; Конституционный суд Венгрии; право итогового толкования
Абсолютное правомочие на толкование любого закона, письменного или устного, имеет, прежде всего, тот, кто является реальным законодателем всех намерений и целей1.
Доктор Бенджамин Ходли, епископ Винчестерский (1676—1761)
1. Введение
В данной статье представлен краткий анализ отношения к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) конституционных судов государств, присоединившихся к ней — в первую очередь, Венгрии. В рамках этого анализа мне предстоит провести различие между отношениями Конвенции и конституционных судов, с одной стороны, и Европейского Суда по правам человека (далее — Европейский Суд) и конституционных судов — с другой.
Самая существенная черта Конвенции — или, точнее, ее материально-правовой части — заключается в том, что в ней урегулированы вопросы конституционного характера или, другими словами, вопросы, обычно со-
держащиеся в типичной европейской конституции. Фундаментальные, конституционные или иные права человека хотя концептуально и представляют собой различные понятия, но достаточно похожи, чтобы возможно было найти их точки пересечения. Этот факт сам по себе приводит к возникновению между конституциями и Конвенцией определенных отношений по поводу урегулирования ими одних и тех же вопросов, в то же время являясь причиной некоторой конкуренции между Европейским Судом и национальными органами, имеющими право толковать внутригосударственную конституцию. Более того, различие в толкованиях может стать причиной более или менее открытого конфликта между национальными конституционными юрисдик-циями и Европейским Судом.
Структура статьи выстроена следующим образом. Во-первых, я исследую природу обязательств государств — участников Конвенции как международных обязательств особого типа. Во-вторых, постараюсь дать схематический обзор положений Конвенции в соответствии с ее правовым статусом во внутреннем праве государств, ей подчиняющихся. Затем перейду к опыту Венгрии, обсуждению правового статуса Конвенции в венгерской правовой системе, анализу позиции Конституционного суда Венгрии по отношению к Конвенции и практике Европейского Суда. Последний раздел статьи посвящен пересекающимся делам Конституционного суда Венгрии и Европейского Суда, включая те, по которым Европейский Суд пришел к выводу, что определенные положения Конституции Венгерской Республики (далее — Конституция) противоречат Конвенции. Если прецедент устанавливает необходимость проверить национальную конституцию на соответствие положениям Конвенции, это не мешает Европейскому Суду вести производство против Венгрии. Данная позиция была высказана Европейским Судом в решении по одному из недавних дел. «То обстоятельство, что рассматриваемое дело поднимает вопрос о соответствии национальной конституции нормам Конвенции, не относится к делу (см. дело Реквеньи против Венгрии...)»2.
Наиболее важные тезисы данной статьи сводятся к тому, что национальные конституционные суды по-разному относятся к положениям Конвенции и практике Европейского Суда. Несмотря на то что конституционные суды государств, участвующих в конвенционной системе защиты прав человека, вполне готовы (по крайней мере, в определенных условиях) признать авторитет, или обязывающую силу положений Конвенции, они крайне неохотно делают это в отношении толкования Конвенции Европейским Судом. Иными словами, конституционные суды крайне щепетильны в вопросе сохранения за собой права итогового толкования. Соответственно, даже в правовых системах, признающих конституционный или квазиконституционный статус европейской Конвенции, конституционные суды не признают аналогичной силы за постановлениями Европейского Суда.
В конечном счете, данные отношения довольно похожи на уже ставший явным кон-
фликт между Судом Европейских сообществ и национальными конституционными судами, в частности Федеральным конституционным судом Германии, к которому присоединились и другие конституционные суды Европейского Союза — например, Конституционный совет Франции, а также конституционные суды Польши и Чехии. Главный вопрос заключается в следующем: кто обладает правом итогового толкования положений Конвенции (или, применительно к Европейскому Союзу, договоров)? Право итогового и окончательного толкования, безусловно, означает приоритет. Я не настаиваю на том, что «битва судов» имеет такое же значение и интенсивность, как в рамках Союза, но утверждаю, что базовая модель аналогичная.
2. Природа обязательств государств на основании европейской Конвенции
Конвенция — это договор, создающий обязательства для государств-участников на основании международного права. В любом случае, это — особый договор, в значительной степени отличающийся от типичных международных договоров, которые устанавливают взаимные обязательства для участвующих сторон. С точки зрения классического международного права такие договоры, безусловно, нетипичны во многих отношениях.
Наиболее важно, что права человека как обязательства, созданные международным правом, сами по себе не способны пронзить щит суверенитета, то есть действительно обеспечить права индивидов. Уточню, что с точки зрения правовой терминологии под правами человека я буду иметь в виду, говоря словами Х. Л. А. Харта, общие права — то есть нормы, определяющие основу правового статуса каждого в политическом сообществе. Иными словами, права человека рассматриваются как общие нормы, определяющие основные критерии приемлемости правопорядка. Говоря юридическим языком, обязанность уважать права человека, принятая на себя государствами по договору, означает обязанность вводить в действие и (или) поддерживать в силе нормы права определенного содержания — или, напротив, не устанавливать какие-либо нормы. Например, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года
(известная как CEDAW) требует, чтобы государства-участники сохраняли в силе нормы права, исключающие дискриминацию в отношении женщин, и не вводили в действие положения, направленные на такую дискриминацию. Соответственно, обязательства, связанные с правами человека в международном праве, — это, по сути, обязательства, касающиеся содержания внутреннего правопорядка каждого государства. Таким образом, важная цель договоров, посвященных правам человека, заключается в обеспечении в правовых системах общего обязательного минимального содержания в некоторых вопросах, одинаково значимых для всех государств — сторон договора.
Материально-правовая часть Конвенции (статьи 1—8 и те Протоколы к ней, содержание которых носит материально-правовой характер) однозначно требует, чтобы основная масса фундаментальных или конституционных прав стала частью правопорядка каждого государства — участника Конвенции. Эти положения — неотъемлемая часть фундаментальных конституционных норм каждого государства, ставшая важнейшими конституционными правами (Grundrechte, droits fondamentaux). По этой причине их толкование и применение осуществляются в соответствии с теориями, практикой и директивами, принятыми во внутреннем правопорядке в качестве надлежащих методов конституционного толкования. Более того, Конвенция подкрепляет защиту прав, имеющих конституционную природу, судебной защитой прав, гарантированных Конвенцией. Это крайне важно, поскольку публичное международное право традиционно регулирует взаимоотношения государств и их поведение по отношению друг к другу, оставляя конституционный порядок в качестве ключевого вопроса, относящегося к суверенитету каждого государства и находящегося за пределами границ международного права. Конституционный правопорядок государства, согласно пункту 7 статьи 2 Устава ООН, рассматривается как вопрос, по сути, входящий во внутреннюю компетенцию любого государства. В связи с этим в указанной норме говорится о запрете вмешательства Организации Объединенных Наций в национальные отношения государств-членов. Договоры о правах человека по определению означают нарушение принципа невмешатель-
ства во внутренние дела государств. Действительно эффективная международная защита прав человека, безусловно, предполагает существование общих конституционных ценностей (приоритетов) у государств-участников.
Безусловно, Конвенция определяет минимальное содержание любой правовой системы, считающейся современной европейской конституционной демократией. Главная обязанность государства, вытекающая из статьи 1 Конвенции, заключается в том, чтобы «обеспечивать каждому находящемуся под их юрисдикцией права и свободы», закрепленные в разделе I Конвенции. Очевидно, что это — международное обязательство, возникшее на основании международного права. Данное простейшее утверждение предполагает, что Европейский Суд обладает международной юрисдикцией, однако не является международным конституционным судом. Европейский Суд не рассматривает вопрос о юридической силе норм национального права или действий государства, а исследует только вопросы о нарушении прав, признаваемых Конвенцией (в случае обращения с индивидуальной жалобой, поданной в соответствии со статьей 34 Конвенции), или о предполагаемом нарушении ее положений (в случае межгосударственного спора в соответствии со статьей 33 Конвенции). Ни в одном из указанных случаев, которые могли бы стать основанием для начала судебного разбирательства, Европейский Суд не может решать вопрос о чем-либо, кроме того, соответствуют ли действия государства — обычно основанные на праве или неправомерной практике государственных органов3, в особенности судов — материально-правовой части Конвенции. В соответствии со статьей 46 Конвенции, государства-участники обязуются исполнять окончательные постановления Европейского Суда по делам, в которых они являются сторонами.
Таким образом, постановление Европейского Суда не затрагивает вопрос о действительности тех или иных норм права или судебных решений в пределах правопорядка государства. Единственная обязанность государства — это выплата справедливой компенсации жертве нарушения конвенционных прав (ст. 41 Конвенции). Эта обязанность имеет скорее международно-правовой характер. Другими словами, Конвенция не имеет
прямого действия в правопорядке государства-участника, и по этой причине постановление Европейского Суда устанавливает международно-правовую обязанность.
3. Статус Конвенции в национальном праве
Как было указано выше, обязательства, связанные с гарантированными Конвенцией правами человека, требуют, чтобы нормы права, предназначенные для охраны прав и свобод «каждого», действовали в правовой системе всех государств-участников. Решение же вопроса о конкретном методе охраны прав остается на усмотрение государства. Разумеется, государства — участники Конвенции выбирают самые разнообразные методы для имплементации своих обязательств. В любом случае, большинство прав, защищаемых Конвенцией, требует принятия законодательных мер; таким образом, имплемен-тацией положений Конвенции должны заниматься не только суды. Вопрос применения конвенционных прав особенно сложен из-за конституционной природы этих прав (или норм), которые должны сохранять силу в рамках правовой системы. Конвенция, в отличие от права Европейского Союза, не регулирует свое собственное применение и толкование в национальном праве государств-участников4. Европейский Суд — опять же, в отличие от Суда Европейских сообществ — не имеет полномочий непосредственно контролировать применение общих принципов, изложенных в Конвенции.
Сложность конституционных вопросов, практически всегда затрагиваемых в делах, рассматриваемых Европейским Судом, объясняет, почему он в течение десятилетий старался избегать принятия решений о соответствии норм конституций положениям Конвенции — вплоть до рассмотрения дела Рек-веньи против Венгрии, упомянутого выше. Просто Европейский Суд, минуя конституционный уровень, обратился непосредственно к субконституционной норме, подлежащей применению.
Способ имплементации положений Конвенции зависит, прежде всего, от двух факторов. Во-первых, от общей позиции национального законодательства по отношению к нормам международного права и междуна-
родным договорам. Данная позиция, как правило, более или менее ясно выражена в конституции (или в конституционной практике). Во-вторых, определяющим является и тот факт, наделяет ли конституция особым (привилегированным) статусом договоры о правах человека или Конвенцию. В обоих случаях важно отметить, что имплементация означает исполнение международных обязательств, принятых на себя государством. Таким образом, ключевой вопрос о статусе Конвенции и ее позиции в правовой системе связан с исполнением государством своих обязательств. Чем выше статус Конвенции в рамках внутреннего правопорядка, тем больше шансов, что государство будет надлежащим образом выполнять свои обязательства в соответствии с ней.
Третий фактор, определяющий способ имплементации положений европейской Конвенции, связан со вторым. Речь идет о существовании в правовой системе судебного контроля над законодательством. Его наличие усиливает способность государства действовать в соответствии с Конвенцией, так как именно судебный контроль позволяет более эффективно выявить правовые нормы, нарушающие ее положения. Верность данного предположения, однако, зависит от ряда других факторов, в особенности от позиции конституционного суда или любого органа, обладающего полномочиями осуществлять судебный контроль по вопросу о статусе Конвенции, который часто зависит от толкования конституционным судом национальной конституции.
Я полагаю, что следует отличать конституционно определенный статус Конвенции (точнее, ее материальной части) от правомочия толковать или объяснять ее. Два этих вопроса, как мы увидим, довольно сильно различаются: Конвенция может быть частью внутригосударственного права и применяться судами, в то время как правомочие толкования может быть с легкостью сохранено за судами, применяющими Конвенцию как внутреннее право. Иными словами, применение Конвенции в рамках правовой системы государства не влечет за собой признание практики Европейского Суда в качестве обязательной.
Далее я постараюсь охарактеризовать положение Конвенции в правовых системах
различных государств, обязавшихся соблюдать ее, однако данная классификация не является исчерпывающей.
3.1. Конституционный статус Конвенции
Есть государства, которые признают конституционный статус материальных положений Конвенции, поэтому в иерархии источников права данные положения находятся на том же уровне, что и сама конституция. Таким образом, Конвенция — это часть конституции (по крайней мере, в некотором смысле).
Очевидно, что такой статус Конвенции оправдан в случае, если конституция не содержит достаточного перечня фундаментальных прав, или он отсутствует в принципе. В этой ситуации Конвенция служит дополнением к существующему перечню или заменяет его. Ярким примером такой ситуации является Австрия5. В ее случае текст Конвенции выступает как часть конституции, но не как международный договор. Положение Конвенции при этом довольно отлично от положения, занимаемого международной конвенцией в международном праве. Соответственно, Конституционный суд Австрии не наделяет практику Европейского Суда тем же статусом, он сам остается носителем главной власти, в его компетенции находится толкование Конвенции как части Конституции Австрийской Республики. Таким образом, право окончательного толкования остается в руках Конституционного суда Австрии, даже если (или, возможно, «потому что») Конвенция обладает конституционным статусом.
3.2. Квазиконституционный статус
В некоторых государствах Конвенция занимает особое положение, которое довольно трудно четко обозначить. Наиболее ярким примером является британский Акт о правах человека 1998 года, который, чтобы поддержать парламентский суверенитет, избегает прямого судебного контроля Акта о Парламенте посредством «декларации несовместимости» (разд. 13). Британский случай крайне сложен и вызывает серьезную теоретическую дискуссию о природе парламентского суверенитета и необходимости для Великобритании формального Билля о правах, как в Канаде или Новой Зеландии, что-
бы ссылаться на две правовые системы, во многих отношениях близкие Великобрита-нии6. Рискуя чрезмерно упростить ситуацию, заметим, что в Великобритании Конвенция, инкорпорированная в правовую систему с помощью Акта о правах человека, служит заменой формальных конституционных гарантий прав человека, отсутствие которых обусловлено своеобразием британской конституции.
Другая правовая система, которая, по-видимому, может быть отнесена к этой группе, существует в Нидерландах (поскольку Конституция Королевства Нидерландов наделяет договоры, в том числе и Конвенцию, более высоким статусом по сравнению с конституцией). С моей точки зрения, теоретически это абсолютно невозможно, а на практике это положение ведет к тому же результату, который последовал бы в том случае, если бы Конвенция приравнивалась по статусу к конституции. Поскольку приоритет договоров основан на нормах конституции, статус международной конвенции не может быть выше конституции. В любом случае, существует важное практическое отличие: голландское право не допускает возможности конституционного контроля над законодательством, но признает судебный контроль в том случае, если законодательство противоречит договорным обязательствам.
3.3. Выше закона, но ниже конституции
В некоторых государствах Конвенция обладает более высоким статусом по сравнению с отраслевым законодательством, но стоит все-таки ниже конституции. Наиболее ярким примером здесь является Франция, где это правило применяется ко всем договорам в силу статьи 55 Конституции Французской Республики. В соответствии с указанной нормой все договоры или соглашения, должным образом ратифицированные и одобренные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии соблюдения такого договора стороной. Однако даже во Франции возникает проблема прямого применения Конвенции, поскольку положения статьи 55 могут применяться только в случае конфликта между положением договора и нормой закона. Конфликт норм возможен, если две (или более) действующие
нормы регулируют один и тот же материальный вопрос; соответственно, конфликт невозможен, если Конвенция не применяется непосредственно. Напротив, конфликт мог бы быть там, где приоритет отдан Конвенции, и она применяется напрямую. Следует подчеркнуть еще раз, что вопрос о прямом применении решается национальными судами и выражается в толковании. Конституционный совет Франции в известном решении 1975 года по вопросу отмены норм (Interruption volontaire de grossesse) установил, что Конвенция не является частью конституционного права, то есть не может применяться при решении вопроса о конституционности закона.
3.4. Непосредственно применяемое право
В некоторых государствах Конвенция имеет статус закона, что предполагает ее непосредственное применение. Данный факт означает признание самодостаточной природы Конвенции или, скорее, отдельных конвенционных прав, которые должны применяться непосредственно. Это означает, что суды общей юрисдикции — а, возможно, также и конституционные суды — рассматривают, по крайней мере, отдельные части Конвенции как приемлемо сформулированные, что позволяет применять их при разрешении дел без дополнительного вмешательства со стороны законодателя. Если принять во внимание общий характер формулировок защищаемых Конвенцией прав, это возможно в одних делах, но невозможно во многих других.
3.5. Закон, не применяемый непосредственно
Во многих государствах, в том числе и в Венгрии, Конвенция обладает статусом закона, но не рассматривается возможность ее непосредственного применения. Аналогичный подход используется в немецком праве7.
Это не означает, что Конвенция не имеет косвенного значения (неприменения stricto sensu) в правовой системе Венгрии. Конечно, она используется, как и в немецком праве, в качестве дополнительного источника для толкования других законов; некоторые философы права предположили бы, что в таком случае Конвенция применяется как второстепенный источник права. Кроме того, Конвенция обладает определенным авторитетом в пра-
вовой системе Венгрии; хотя она по своему статусу и не равна таким источникам права, как законы, все же имеет большой вес в правовой мотивировке. Венгерские суды (вновь по аналогии с немецким правом) обычно считают своим долгом толковать любую норму права, связанную с Конвенцией, в соответствии с самой Конвенцией (и практикой Европейского Суда). Такая стратегия толкования обычно называется в Германии «толкование в соответствии с международным правом» (Völkerrechtsfreundliche Auslegung) и используется также в Венгрии. Толкование в соответствии с международным правом не предполагает, что суды, анализирующие материальные положения Конвенции, всегда будут следовать позиции Европейского Суда или что они обязаны это делать. Они могут толковать ее по-иному, самостоятельно. Толкование в соответствии с международным правом представляет собой не прямое применение Конвенции, а, напротив, явный отказ от него.
Положение Конвенции в правовой системе представляет собой вопрос конституционного права, что обусловлено двумя причинами. Во-первых, юридический статус договоров во внутреннем правопорядке государств относится к важнейшим конституционно-правовым вопросам. Во-вторых, Конвенция, являясь договором, содержит обязательства конституционного характера, которые могут вступать в конфликт с нормами конституции (или ее доминирующим толкованием) или, напротив, рассматриваться как дополнение к конституции. Очень важно различать принятие и инкорпорацию — даже на уровне инкорпорации в конституцию Конвенции с учетом практики Европейского Суда. В последнем случае инкорпорация лишила бы органы национальной юрисдикции права толковать Конвенцию. Насколько мне известно, в настоящее время ни одно государство не признает конституционный статус Конвенции как истолкованный Европейским Судом.
4. Конституционный суд Венгрии и Конвенция
В этой части статьи я проанализирую отношение венгерского Конституционного суда к Конвенции и Европейскому Суду. Различие между материальными частями Конвенции и
их толкованием в практике Европейского Суда очень важны. Конвенция как таковая не имеет особого высокого конституционного статуса в правовой системе Венгрии — или, по крайней мере, создается такое впечатление. Однако многие положения венгерской Конституции, посвященные основным правам, сформулированы на основе Конвенции, если не переписаны из нее. Следовательно, Конвенция играет намного более важную роль в венгерском праве, чем может показаться на первый взгляд. Ниже будет приведен обзор избранных дел, которые демонстрируют совпадающие, а также отличающиеся подходы Европейского Суда и Конституционного суда Венгрии к вопросу о толковании, по сути, одних и тех же фундаментальных прав.
4.1. Конституционный суд Венгрии и Конвенция в целом
Как следует из вышеприведенного анализа Конвенции и практики ее применения в национальном праве, конституционные суды находятся в довольно шатком положении. С одной стороны, эти суды созданы для толкования и претворения в жизнь норм конституции, в частности провозглашенных ею основных прав. С другой стороны, Конвенция (в ее материальной части) содержит нормы конституционного содержания по самой их природе. Несмотря на то что Европейский Суд долгое время избегал исследования вопросов о нарушении Конвенции нормами национальных конституций, он выполнял работу, частично похожую на деятельность конституционного суда, то есть выносил решения по вопросам о соответствии норм внутригосударственного права или судебных решений положениям о правах человека, защищаемых Конвенцией. Эта функция по своей логической структуре почти идентична такой деятельности, как осуществление судебного контроля, поскольку в результате выносится решение о соответствии конкретной нормы основным правам человека. Таким образом, неудивительно, что аргументация Европейского Суда довольно похожа на мотивировку конституционных судов в делах о важнейших правах. Разумеется, было бы неверно говорить (даже метафорически), что Европейский Суд — это конституционный суд, наделенный полномочием осу-
ществлять судебный контроль. Как было указано выше, Европейский Суд не обладает достаточными полномочиями, чтобы опротестовать или отменить какую-либо норму права. Суд лишь устанавливает факт нарушения международного обязательства и определяет размер необходимой компенсации для жертвы. Кроме того, выводы Европейского Суда, его богатая практика могут быть использованы как парадигма при осуществлении конституционного контроля. Позиция Конституционного суда Венгрии довольно похожа на позицию Федерального конституционного суда Германии, который рассматривает практику Европейского Суда как помогающую толковать положения о фундаментальных правах, провозглашенных в Конвенции («ЛиэЬе-gungshilfe »).
Второй формальный фактор, оказывающий влияние на позицию конституционных судов, — это конституционный статус Конвенции. Если Конвенция представляет собой часть конституции (в силу способа принятия или прямого указания) либо если конституция предписывает конституционному суду толковать перечень фундаментальных прав в соответствии с положениями Конвенции, то позиция конституционного суда будет, разумеется, отличаться от позиции судов, формально не связанных Конвенцией.
4.2. Позиция Конвенции в венгерском праве
Конвенция, как было отмечено выше, формально имеет статус закона в венгерском праве. Она была опубликована в виде Закона № XXXI в 1993 году — между прочим, позднее, чем она стала обязательной для Венгрии в международном праве (5 ноября 1992 года).
Венгерская практика по вопросу соотношения международного права с внутригосударственным, по сути, восприняла так называемую дуалистическую теорию. Это означает, что международные обязательства могут применяться в венгерской правовой системе только после того, как они будут инкорпорированы в венгерское право. Возможное исключение — это группа норм, которые принято называть «общепризнанными нормами международного права» (§ 7 Конституции), включенных в соответствии с позицией Конституционного суда Венгрии8 непосредствен-
но в венгерское право. Специалисты по международному праву затрудняются объяснить, что означает выражение, приведенное выше; чаще всего предполагается, что это — эквивалент общепризнанного международного обычая, и по этой причине оно аналогично статье 24 Основного закона Германии9.
В строгой дуалистической системе, традиционной для венгерского права (хотя в настоящее время и преобразованной в соответствии с Законом № Ь 2005 года), ни один договор не может применяться в национальном праве, если он не был принят и промуль-гирован или опубликован как внутригосударственный источник права. Даже если договор обязателен для Венгрии с точки зрения международного права, на национальном уровне он будет обязателен только в том случае, если стал частью венгерского права. Дуалистическая установка венгерского законодательства была признана соответствующей Конвенции в нескольких решениях Конституционного суда Венгрии10. Согласно Акту о заключении договоров 2005 года, договоры должны приниматься парламентом в форме закона, устанавливающего сам факт заключения договора (гарантия того, что для их заключения требуется согласие парламента). Иными словами, акт международного права не признается источником в венгерском праве до тех пор, пока он не трансформирован (чаще всего в виде закона) в обычный источник венгерского права. Абзац 1 § 7 Конституции относит к функциям законодательной власти обеспечение согласованности требований международного и внутреннего права.
Кроме того, публикация договора в виде закона (парламентского акта) не подразумевает, что он будет применяться в любом суде или административном органе власти сам по себе, напрямую. Таким образом, публикация в форме закона не эквивалентна промульгации, которая сделала бы договор действующей нормой правовой системы, напрямую применимой без необходимости дальнейших действий со стороны законодателя. Во многих случаях отдельные договоры просто невозможно применить в национальном праве — например, договоры, учреждающие международные организации (наподобие Устава ООН). Кроме того, даже если часть обязательств по договору вполне применима сама по себе без необходимости дальнейшей зако-
нодательной имплементации, это не означает, что суды будут рассматривать договор как «действующее право», которое применяется наравне с национальным.
В свете сказанного должно стать ясно, что в венгерском праве Конвенция не наделяется силой закона, применяемого судами общей юрисдикции. Соответственно, ее положения не могут использоваться в венгерских судах в качестве императивных, и потому никакие средства судебной защиты (апелляция или требование пересмотра) не могут основываться на факте нарушения Конвенции, даже если Конвенция была опубликована в виде закона (включая Протоколы к ней, принятые после 1992 года). Как уже было сказано, толкование и применение венгерского права в соответствии с Конвенцией, насколько это возможно, — отдельный вопрос.
4.3. Косвенное влияние Конвенции
на венгерское конституционное
толкование
Как было показано выше, Конвенция, собственно говоря, не является частью применяемого венгерского права. В случае очевидного конфликта между ее положениями и применяемым венгерским правом суды отдают приоритет венгерскому праву. Соответствие этой практики Конституции никогда не рассматривалось Конституционным судом Венгрии. Безусловно, этого не может произойти, пока используется дуалистический режим отношений между международным и национальным правом. Конвенция имеет статус венгерского закона, но не применяется непосредственно судами и административными органами. Эта ситуация характерна и для Конституционного суда Венгрии, что неудивительно. Однако отсутствие прямого применения не означает, что Конвенция не оказывает влияния на венгерскую конституционную практику. Несомненно, на толкование Конституции всегда оказывала влияние практика Европейского Суда.
Необходимо обратить внимание на то, что положения венгерской Конституции, посвященные фундаментальным правам, как они сформулированы в редакции 1989—1990 годов (а в действительности — заново введены в действие), частично основаны на Конвенции и других международных документах о защите
прав человека, таких как Всеобщая декларация (если не полностью заимствована из этих документов). Таким образом, Конституция включает в себя большую часть текста Конвенции. В свете этого факта было бы странным, если бы Конституционный суд Венгрии пренебрегал Конвенцией и толкованием ее положений, данным Европейским Судом и Европейской Комиссией по правам человека. Так не должно быть; напротив, Конституционный суд Венгрии, как отмечал его первый председатель, находился под сильным влиянием практики Европейского Суда (и частично — тогда еще существовавшей Европейской Комиссии по правам человека)11.
Тем не менее роль Конвенции в практике Конституционного суда Венгрии всегда была спорной. Несмотря на неоспоримое влияние толкования Конвенции на его практику, Конституционный суд Венгрии никогда не признавал, что статус Конвенции в венгерском праве мог бы быть иным, чем у любого обычного международного договора. Еще меньше Конституционный суд Венгрии считал себя связанным практикой Европейского Суда. Между тем это не означает, что практика Страсбурга не имеет большого значения для практики Конституционного суда Венгрии и не оказывает на нее постоянного влияния, однако это влияние не обладает безоговорочным авторитетом. Одно из дел, рассмотренных ниже, продемонстрирует, что Конституционный суд Венгрии никогда не принимал практику Европейского Суда как обязывающую, однако регулярно и довольно своеобразно обращался к ней практически по каждому делу, которое рассматривал.
Позиция Европейского Суда позволяет контролировать толкование, полученное другим путем. С этой точки зрения оно похоже на решение иностранного конституционного суда, поскольку оба предполагают самоконтроль. Если Европейский Суд займет иную, не говоря уже о противоположной, позицию по какому-либо вопросу, данный факт уже сам по себе будет поводом для переоценки результатов и изменения мотивировки. Такой метод, широко обсуждаемый наряду с другими в Соединенных Штатах Америки12, основан на предположении, что Европейский Суд и большинство иностранных судов, при всех различиях, которые, несомненно, существуют между ними, имеют одинаковое представ-
ление о ценностях в сфере прав человека и конституционализма. Разумеется, принципиальное согласие не исключает несовпадений или отличий в выводах по многим вопросам, а само существование противоположных взглядов в практике Страсбургского суда оправдывает, по крайней мере, аккуратную проверку мотивировки, которая ведет к противоположному выводу. Кроме того, позиция Европейского Суда всегда тщательно взвешена, даже если дело лишь отдаленно похоже на рассмотренное в Конституционном суде Венгрии. Практика Европейского Суда является мощным авторитетом, который стоит учитывать, а его мнение может служить дополнительной опорой для того вывода, который был сделан на основе независимых аргументов или ведет к ослаблению мотивов в пользу «несовпадающего» результата.
4.4. Конституционный суд Венгрии
и Европейский Суд по правам человека: некоторые схожие вопросы
Далее мы сравним дела, которые разными путями связывают непосредственно Конституционный суд Венгрии и Европейский Суд. Назовем их делами по схожим вопросам. Под «схожими вопросами» я подразумеваю ситуацию, которая неоднократно имела место в последние десятилетия, а именно когда один и тот же вопрос венгерского конституционного права затрагивался и Европейским Судом, и Конституционным судом Венгрии. Всегда интересно исследовать разные позиции двух судов. Более того, такие дела могут служить проверкой для Конституционного суда Венгрии, поскольку позволяют установить, насколько выводы указанных судов совпадают или расходятся, не говоря уже о возможном конфликте между ними. Рассмотрим в первую очередь дела с прямым участием Венгрии; в рамках данной статьи я не пытаюсь ставить перед собой более амбициозную задачу систематического сравнения практики Европейского Суда с практикой Конституционного суда Венгрии. Последнюю задачу еще предстоит выполнить, но для нее потребовалось бы намного больше места и усилий, чем я мог требовать для себя в данных обстоятельствах.
Ситуация с нарушением Конвенции Венгрией не кажется безнадежной. Тем не менее
Европейским Судом были рассмотрены интересные дела, результатом которых стало осуждение Венгрии за нарушение Конвенции и в которых позиция Страсбургского суда довольно сильно отличалась от той, что была высказана венгерским Конституционным судом. В других делах Конституционный суд более или менее следовал постановлениям Европейского Суда. При этом совершенно ясно, что позиция Европейского Суда не обязательна для Конституционного суда Венгрии, но, несмотря на это, можно говорить об определенном авторитете выводов Европейского Суда и об их убедительной силе. Это особенно интересно в тех случаях, когда Венгрия выступала одной из сторон в судебном процессе, а Европейский Суд пришел к выводу о том, что имел место факт нарушения Конвенции в делах, в которых Конституционный суд Венгрии занял противоположную позицию. Эти дела особенно показательны, поскольку они предполагают косвенный контроль над Конституционным судом Венгрии и обнаруживают прямой конфликт по поводу права толкования.
Реквеньи против Венгрии
Это была первая жалоба, поступившая в Европейский Суд по правам человека из Венгрии. Она касалась абзаца 4 § 40/В Конституции, запрещающего лицам, состоящим на профессиональной кадровой службе в вооруженных силах, полиции и службах гражданской национальной безопасности, быть членами партии и осуществлять политическую деятельность. Насколько мне известно, это было первое дело, по которому Европейский Суд совершенно четко рассмотрел вопрос о соответствии конституционной нормы Конвенции, но не нашел нарушения. Его мотивировка базировалась на доктрине «особых обстоятельств» и сводилась к тому, что такой запрет оправдан с точки зрения исторической ситуации в посткоммунистической стране, в которой полиция и вооруженные силы находились под контролем коммунистической партии.
В своей аргументации Европейский Суд отметил, что в любом другом деле такой запрет привел бы к нарушению Конвенции. Можно было бы добавить, что запрет такого рода — это довольно неэффективное средство
достижения поставленной перед ним цели; напротив, данный запрет не исключает (поскольку это сделать в принципе невозможно) того, что полицейские или военнослужащие будут одобрительно относиться к политической партии без демонстрации этого на публике, то есть будут скрывать свои политические взгляды. Указанный запрет просто исключил возможность выражения политических предпочтений служащих довольно приемлемым для плюралистической демократии способом. Политический нейтралитет требует от представителей вооруженных сил, полиции или от судей (к ним применяется аналогичное правило) независимости от формального членства в политической партии.
Венгерский союз гражданских свобод (TASZ) против Венгрии13
В это дело Конституционный суд Венгрии был вовлечен косвенно, хотя общее впечатление было таково, что Европейский Суд «осудил» Конституционный суд. Венгерский союз гражданских свобод (ВСГС) потребовал от Конституционного суда Венгрии опубликовать текст жалобы, поданной как actio popularis против крайне спорного законодательства о наркотиках. Конституционный суд Венгрии отказался публиковать текст, мотивировав это тем, что жалобщик (член парламента) не дал на это своего согласия. Венгерский союз гражданских свобод подал иск против Конституционного суда Венгрии на основании Акта о защите данных и свободе информации, но проиграл дело. Суды постановили, что Конституционный суд Венгрии отказал в публикации документа на законных основаниях. После этого Венгерский союз гражданских свобод подал жалобу в Европейский Суд, который принял решение в его пользу, установив, что Венгрия нарушила статью 10 Конвенции.В постановлении Европейского Суда говорится о «цензуре», чего, конечно, не должно быть, и венгерское законодательство по данному вопросу остается неизменным до сих пор.
Вайнаи против Венгрии14
В этом деле вопрос касался § 269/В Уголовного кодекса Венгрии, которая криминализирует — с некоторыми исключениями, такими
как использование в исторической документации — ношение на политической демонстрации символа тоталитаризма (красной звезды), объявленного вне закона (наряду с нацистскими символами, такими как свастика и скрещенные стрелы — символ венгерского нацистского движения). Конституционный суд Венгрии в 2000 году пришел к выводу, что криминализация использования красной звезды соответствует Конституции, отвергнув при этом аргумент о свободе слова. Это решение довольно сильно противоречило общей тенденции в практике Конституционного суда Венгрии, который обычно подчеркивал первостепенность защиты свободы слова как особенно важного и ценного конституционного права15.
Самой большой проблемой в решении венгерского Конституционного суда было то, что при определении преступления он принял определенные философские (или, скорее, идеологические) основания, а именно равное отношение к коммунизму и нацизму, и счел в равной степени оправданным запрет публичной демонстрации как красной звезды, так и свастики. Европейский Суд во многом согласился с таким обоснованием запрета, признав, что «преступления коммунизма» могли бы оправдать ограничения свободы слова, но постановил, что применение § 269/В Уголовного кодекса Венгрии к г-ну Вайнаи, одному из политических лидеров левого крыла, нарушает статью 10 Конвенции. В этом случае Европейский Суд избежал необходимости решать фундаментальный вопрос, а именно вопрос о правомерности уравнивания коммуни-стическо-социалистической идеологии и нацизма. Было признано необходимым говорить о преступлениях коммунизма, но, тем не менее, установлено, что запрет свободы самовыражения для коммунистов нарушает Конвенцию.
Букта и другие против Венгрии116
Данное дело касалось свободы собраний. Венгерский Закон № III 1989 года о свободе собраний (далее — Закон о собраниях) требовал уведомить полицию о проведении любого собрания за три дня. В случае, если данное требование не было соблюдено, собрание должно быть прекращено. Таким образом, в действительности указанный закон
запрещает так называемые спонтанные собрания (флэшмобы) и собрания с уведомлением перед их непосредственной организацией, когда уведомление полиции возможно лишь менее чем за три дня до проведения собрания, поскольку сам повод для него возник в этот срок. В рассматриваемом деле все произошло именно так, в связи с чем полиция разогнала собрание, а некоторые участники были оштрафованы за сопротивление.
Европейский Суд постановил, что данная законодательная норма нарушает статью 10 Конвенции. Конституционный суд Венгрии рассматривал аналогичный вопрос после вынесения постановления Европейского Суда и пришел практически к такому же выводу, во многом следуя суждениям, изложенным в деле Букта против Венгрии, и ссылаясь на них. Для понимания сути этих дел необходимо напомнить политический и конституционный контекст их возникновения. Уже перед событиями сентября 2006 года в Будапеште (и в течение нескольких месяцев после этих событий) ограничение права на собрание широко обсуждалось в венгерском обществе, и в целом эксперты признали, что требование, содержащееся в Законе о собраниях, было неудовлетворительным. Однако, поскольку для изменения этой нормы необходимо квалифицированное большинство, изменить ее оказалось невозможным. В этой ситуации вмешательство Европейского Суда и Конституционного суда Венгрии было крайне необходимо. На практике постановление Европейского Суда по делу Букта против Венгрии предшествовало решению Конституционного суда Венгрии, но Европейский Суд пошел дальше и указал на необоснованность запрета в Законе о собраниях.
Веллер против Венгрии11
Хотя в производстве Европейского Суда и Конституционного суда Венгрии были не совсем идентичные дела, но оба они касались дискриминации по признаку национальности и пола при выплате пособия по родам и предусматривали проверку одной и той же нормы венгерского законодательства, которая исключала из числа получателей пособия по родам матерей, не имеющих венгерского гражданства, за исключением тех, которые получили вид на жительство, будучи бежен-
цами или гражданами другого государства — члена Европейского Союза. В деле, рассмотренном Европейским Судом по правам человека, мать получила только разрешение на проживание (но не регистрацию), и по этой причине не имела права на выплату пособия, хотя ее муж был гражданином Венгрии. Европейский Суд постановил, что имело место нарушение статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 8. В 2010 году Конституционный суд Венгрии вынес решение по конституционной жалобе, поданной годом ранее. Мотивировка в этом решении, в силу определенных различий в двух жалобах, не идентична мотивировке Европейского Суда, но Конституционный суд Венгрии ex officio обязал законодателя внести поправки в правила выплаты пособия по родам в соответствии с вынесенным постановлением.
Корбей против Венгрии18
Дело Корбей против Венгрии — это часть давно продолжающейся в Венгрии дискуссии, называемой обычно «делами огненной долины». Рассматриваемая проблема с правовой точки зрения довольно сложна: в деле стоял вопрос о том, подпадал ли внутренний вооруженный конфликт в 1956 году19 под действие статьи 3 четырех Женевских конвенций 1949 года (во всех четырех Женевских конвенциях 1949 года формулировка статьи 3 одинакова. — Ред.).
Конституционный суд занял неопределенную позицию по этому вопросу20, постановив, что некоторые действия воинских и военизированных формирований в ходе событий, наступивших после 23 октября 1956 года, подпали бы под регулирование статьи 3 Женевских конвенций, ратифицированных Венгрией, но не опубликованных в официальной газете в 1955 году21. Совокупное действие Женевских конвенций и Конвенции ООН о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 года предоставило бы возможность выдвижения обвинения против некоторых лиц, принимавших участие в вооруженном восстании 1956 года. Таким образом, речь шла о возможности квалификации акта, предположительно совершенного в 1956 году, как преступления против человечества, признаваемого таковым в действу-
ющем международном праве в 1956 году. После долгих правовых конфликтов Верховный суд Венгрии решил вопрос положительно, и несколько лиц, в том числе и г-н Кор-бей, были осуждены за преступления против гуманитарного права.
По данному делу (в отличие от рассмотренного позднее дела Кононова, в котором речь шла о событиях, произошедших во время Второй мировой войны) Европейский Суд отказался решать ключевой правовой вопрос, а именно — о возможности применять нормы международного гуманитарного права к революции или массовым восстаниям, включая спорадические вооруженные столкновения. Европейский Суд (Большая Палата) допустил возможность применения в 1956 году общей статьи 3 Женевских конвенций в качестве основания для обвинения в совершении преступлений против человечества, но постановил при этом, что не был достоверно установлен факт совершения обвиняемым действий, являющихся составом преступления. Таким образом, Европейский Суд усмотрел здесь нарушение статьи 7 Конвенции.
Алайош Кишш против Венгрии22
Дело Алайош Кишш против Венгрии, как и рассмотренное выше дело Реквеньи против Венгрии, весьма специфично, поскольку в этих случаях Европейский Суд проверял конституционные нормы на соответствие Конвенции. В отличие от дела Реквеньи против Венгрии, на сей раз Европейский Суд установил, что абзац 5 § 70 Конституции нарушает статью 3 Протокола № 1 к Конвенции (о праве на свободные выборы. — Ред.), поскольку лишает всех лиц, находящихся под частичной опекой, права голоса, даже если опека имеет ограниченный характер, то есть ограничивает правосубъектность лица не полностью, а лишь в отношении некоторых действий. Конституция, таким образом, отнимает у лиц, обладающих психической способностью голосовать, субъективное право голоса. Таким образом, Европейский Суд вынес постановление, в котором объявил соответствующую норму Конституции противоречащей Конвенции. Это дело Конституционный суд Венгрии, по всей вероятности, разрешил бы аналогичным образом, если бы ему представилась возможность сделать это.
4.5. Сила решений Европейского Суда по правам человека как конституционный вопрос
Для венгерской правовой системы решение Европейского Суда представляет собой обязательство международно-правового характера, поэтому подлежит применению абзац 1 § 7 Конституции. Поддержание венгерского законодательства в соответствии с международными обязательствами — особый конституционный долг, лежащий на законодателе. Но Конституционный суд Венгрии никогда не определял точные границы исполнения этого долга в случае вынесения постановления Европейского Суда в отношении Венгрии. В венгерском праве постановление Европейского Суда является основанием для пересмотра судебного решения, согласно Уголовно-процессуальному кодексу (п. «Ь» абз. 1 § 406). Аналогичных положений в Гражданском процессуальном кодексе Венгрии (который также применяется к делам, возникающим из административных правоотношений) нет, так что постановление Европейского Суда не будет иметь в венгерском праве никаких последствий (кроме, конечно, необходимости выплаты справедливой компенсации). В частности, это постановление не может быть использовано для лишения законной силы, даже косвенным образом (как в уголовных делах), итогового решения по гражданскому делу. Законодатель в любом случае полагает, что компенсация, присужденная Европейским Судом, — это адекватная компенсация жертве нарушения. Есть, однако, одно исключение: § 114/А и 114/В Гражданского процессуального кодекса Венгрии, действующие с 2006 года и закрепляющие особое основание для жалобы, которую может инициировать сторона, обжалующая неразумные сроки судопроизводства. Особая процедура обжалования была введена специально для предотвращения нарушений статьи 6 Конвенции из-за необоснованного затягивания судебных процедур.
5. Заключение
Нормы Конвенции прямо или косвенно толкуются Европейским Судом и национальными судебными органами, в особенности конституционными судами. Большинство конституционных и других национальных судов
не признают себя связанными толкованием положений Конвенции, данным Европейским Судом. Они обычно имплицитно или эксплицитно сохраняют за собой право итогового толкования Конвенции в пределах своей компетенции. Это верно для правовых систем таких государств, как Австрия, где Конвенция имеет конституционный статус, или Швейцария, где нормы Конвенции защищаются в соответствии с процедурой, называемой «публично-правовая жалоба» (Staatsrechtliche Beschwerde). Примечательным проявлением этой точки зрения является решение Федерального конституционного суда Германии по делу Гёргюлю, поскольку в нем снова четко было показано, что национальные суды, как правило, неохотно соглашаются с обязательностью данного Европейским Судом толкования Конвенции как части их правовой системы.
Мое заключительное предположение таково: конституционные суды едва ли откажутся от права итогового толкования в конституционных вопросах в пользу Европейского Суда. С другой стороны, мы обнаружили, что большинство конституционных судов, в частности Конституционный суд Венгрии, признают высокий авторитет (но не обязывающую силу) практики и аргументации Европейского Суда. Этот баланс, на мой взгляд, вполне удовлетворителен, и было бы нереально ожидать большего в обозримом будущем.
Андраш Брагьова — судья Конституционного суда Венгрии.
bragyova@mkab.hu
Перевод с английского И. Чернышева.
1 Hoadly B. Sixteen Sermons. London, 1754. P. 291. Цит. по: Gray J. Ch. The Nature and Sources of Law. New York: The Macmillan Componay, 1948. P. 125.
2 Application nos. 27996/06, 34836/06, Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina, Judgment of
22 December 2009.
3 Последнее верно для многих дел, по которым Европейский Суд пришел к выводу о нарушении статьи 6 Конвенции для того, чтобы избежать судебных или иных процедур.
4 Положение о присоединении Европейского Союза к Конвенции, предписанном параграфом 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в том виде, в котором оно было изложено в Лиссабонском договоре, само по себе неточно сформулировано в тексте. Участие Европейского Союза в Конвенции представляет собой особую проблему, так как потребовало бы особого договора.
5 См.: Ohlinger Th. Verfassungsrecht. 5., uberarb. und erw. Aufl. Wien: WUV Universitatsverlag, 2003. S. 77.
6 См.: Turpin C., Tomkins A. British Government and the Constitution. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 2007; Young A. Parliamentary Sovereignty and the Human Rights Act. Oxford: Hart Publishing, 2009.
7 См.: BVerGE 74, 102; BVerGE 11 1, 307.
8 См.: ABH 1993.
9 Статья 24 Основного закона Германии гласит: «(1) Федерация может на основании закона передавать осуществление своих суверенных прав межгосударственным учреждениям.
(1а) Осуществление суверенных прав в области государственных полномочий и государственных задач, входящих в компетенцию земель, может передаваться ими с согласия Федерального правительства приграничным учреждениям сопредельных государств.
(2) Федерация может в целях обеспечения мира войти в систему взаимной коллективной безопасности; при этом она согласится на ограничения своих суверенных прав в целях установления и обеспечения мирного и прочного устройства в Европе и в отношениях между народами всего мира.
(3) В целях урегулирования межгосударственных споров Федерация присоединится к соглашениям о международном арбитраже с единой для всех широкой и обязательной юрисдикцией».
10 См.: ABH 1993; ABH 1998; ABH 2004.
11 См. также: Solyom L. The Interaction Between the Case-Law of the European Court of Human Rights and the Protection of the Freedom of Speech in Hungary // Protecting Human Rights: The European Perspective, Studies in Memory of
Rolv Ryssdal. Cologne: Carl Heymans Verlag, 2000. P. 1317.
12 См., например: Dorsen N. The Relevance of Foreign Legal Materials in U.S. Constitutional Cases: A Conversation Between Justice Antonin Scalia and Justice Stephen Breyer // International Journal of Constitutional Law. Vol. 3. 2005. No. 4. P. 519-541, 522.
13 Application no. 37374/05, Tarsasag a Szabadsag-jogokert v. Hungary, Judgment of 14 April 2009.
14 Application no. 33629/06, Vajnai v. Hungary, Judgment of 8 July 2008.
15 См., например, основное решение по этому вопросу: ABH 1992, 167.
16 Application no. 25691/04, Bukta and Others v. Hungary, Judgment of 17 July 2007.
17 Application no. 44399/05, Weller v. Hungary, Judgment of 31 March 2009.
18 Application no. 9174/02, Korbely v. Hungary, Judgment of 19 September 2008.
19 Венгерское восстание 23 октября — 9 ноября 1956 года (в Венгрии известно как Венгерская революция 1956 года, в советских источниках — как Венгерский фашистский мятеж 1956 года) — вооруженные выступления против режима народной демократии в Венгрии, сопровождавшиеся массовыми убийствами венгерских коммунистов, сотрудников органов государственной безопасности и внутренних дел. — Примеч. ред.
20 16 февраля 1993 года Национальное собрание Венгрии приняло закон, предусматривающий, в числе прочего, что, согласно Конвенции ООН о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 года (инкорпорированной в венгерское законодательство Декрет-законом № 1 1971 года), к некоторым деяниям, совершенным во время восстания 1956 года, не применяется срок давности. Впоследствии Президент Республики инициировал проверку конституционности закона перед его официальным опубликованием. — Примеч. ред.
21 ABH 1993, 323.
22 Application no. 38832/06, Alajos Kiss v. Hungary, Judgment of 20 May 2010.
