CC BY
242
Право собственности на землю
Тарарышкина Ирина Сергеевна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса, Рязанский государственный университет имени С.А.Есенина
Шуман Алексей Васильевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса, Рязанский государственный университет имени С.А.Есенина
В статье рассмотрен исторический аспект становления права собственности на землю в период с Великой Октябрьской революции по наши дни, результаты отечественной земельной реформы 90-ых годов XX века, причины, которые привели к неутешительным итогам, неудачи законодателя и экономические последствия денационализации в России, современное состояние института собственности и правовые способы защиты земельных участков.
Ключевые слова: рациональное землепользование, земельная реформа, приватизация, собственность, защита земельных участков.
X 2 о
о см ю
О!
Земельный фонд нашей страны славится невероятным богатством. Земля всегда являлась одним из первостепенных источников экономического благополучия России, большой гордостью её народа. Тем не менее, любые ресурсы подвержены истощению вследствие неправильного обращения. Так и нерациональное использование богатств земель Российской Федерации ведёт к уменьшению или вовсе полному исчезновению её полезных свойств, что совершенно не выгодно как с экономической, так и с политической точки зрения для нашей страны. Не всегда политика России в отношении этого ресурса была удачной, а потери оказывались невосполнимые. Поэтому все чаще и более настойчиво перед учёными разных сфер деятельности поднимается вопрос: «Как правильно использовать такой ресурс как земля, чтоб он не только приносил выгоду, но и сохранял, или приумножал свои свойства?». Ответ на него пытаются найти не только агрономы, экологи и иные специалисты, напрямую связанные с работой в сфере землепользования, но и правоведы, активно участвующие в наиболее качественном обеспечении правового регулирования земельных отношений в рамках различных по юридической силе и предметной ориентированности нормативных правовых актов.
Раскрывая исторический аспект существования земельной собственности, хочется отметить, что она не всегда была в привычном виде. Большую часть XX века в нашей стране существовала исключительно государственная собственность на землю. Это закрепилось после того, как в царской России произошла смена власти и большевики захватили власть. Именно тогда был издан Декрет о земле, в корне изменивший отечественный земельный строй. В нем утверждалось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается в всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней.»[1] Тем самым, государственная собственность на землю стала составлять основу земельных отношений в период СССР, советским гражданам она передавалась в пользование бесплатно за осуществляемый ими труд. Согласно статье 13 документа «Основы земельного законодательства СССР и союзных республик», все землепользователи обязаны проводить
эффективные меры по повышению плодородия почв, осуществлять комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, не допускать засоления, заболачивания, загрязнения земель, зарастания их сорняками, а также других процессов, ухудшающих состояние почв. [2]
Исходя из вышеизложенного, мы можем сделать вывод, что законодатель уделял тогда определённое внимание рациональному использованию принадлежащих его стране земель.
Стоит отметить, что в период советской власти земельный фонд, подразделяемый на земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначений, земли населённых пунктов, земли государственного лесного, водного фондов, земли государственного запаса, использовался более активно и результативно, нежели в период царской России. Вся земля сельскохозяйственного назначения в дореволюционный период (в границах СССР до 17.09.1939 г.) исчислялась 367 млн. гектар, в собственности крестьян было 215 гектар, в том числе свыше 80 млн. гектар принадлежало кулакам, 152 млн. гектар - помещикам, представителям царской фамилии, монастырям. После Октябрьской революции более 150 млн. гектар перешли в пользование трудового крестьянства. К концу 1959 года общее количество сельскохозяйственной земли исчислялось уже 552 (в границах СССР на тот момент) млн. гектар, в том числе в границах СССР до 17 сентября 1939 года - 528 млн. гектар. [3, с.7] Исследуя данную статистическую информацию, мы можем отметить, что в период советской власти земельный фонд, подразделяемый на земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначений, земли населённых пунктов, земли государственного лесного, водного фондов, земли государственного запаса, использовался более активно и результативно, нежели в период царской России. Это определялось многими факторами, в том числе и необходимостью восстановления сильно ослабленной экономики страны после Великой Отечественной войны.
Несмотря на то, что по статистике производительность существовавших в то время колхозов и совхозов возрастала из года в год, существовали внутренние экономические проблемы, серьезно влиявшие на развитие земельных отношений. Например, стоит отметить, что качественное составляющее земли, использовавшейся под сельскохозяйственные нужны, ухудшалось. Это объяснялось тем, что отдельные представители колхозов не были заинтересованы в борьбе с объективными природными процессами. Кроме того, влиял фактор коллективного и, как правило, безответственного подхода. Однако, стоит отметить в большей степени фрагментарный характер подобных явлений, поскольку императивность земельных отношений того времени имела больше положительный и весьма глобальный эффект.
Исключительная государственная собственность на землю также не могла быть вечной. В 1990-ых годах начинается новая для России того
периода политика в отношении земель - приватизация. В 1990 году появилось законодательство о земельной реформе, которое включало в себя изменение некоторых положений Конституции РСФСР, принятие новых нормативных правовых актов в сфере земельных отношений. Стоит отметить, что в начале проведения земельной реформы приватизация земель казалась весьма востребованной и была опосредована огромной необходимостью. Граждане не были негативно настроены в отношении данных процессов, хотя у колхозов и совхозов в 1990-1991 годах была изъята десятая часть земель, которая в дальнейшем предоставлялась для ведения фермерских хозяйств или для расширения личных подсобных хозяйств. [4, с. 140] Необходимо было в корне менять всю структуру земельной сферы, а также появилась необходимость в мониторинге и контроле использования земель. Это была грандиозная по своей сложности и объёму задача, которую следовало реализовать, законно и эффективно.
По мнению С.А.Липски, в земельной реформе, проводимой в постсоветской России, выделяют 5 этапов. [4, с. 140-144] Первый (начальный этап), названный выше, плавно перешёл во второй -массовую реорганизацию колхозов и совхозов и приватизацией находящихся в их использовании хозяйственных угодий. Наряду с проведением приватизации начинает складываться частная собственность, которая окончательно закрепляет своё правовое существование в Конституции Российской Федерации 1993 года (третий этап). Четвёртый этап, происходивший в 2003-2004 годах, ознаменован появлением Земельного Кодекса РФ и других дополняющих эту отрасль права профильных федеральных законов. Но фиксация земли в частной собственности не давала нужного качественного обеспечения механизма реализации права на землю. Даже создав базу из федеральных законов, законодатель не достиг полного урегулирования отношений в сфере земельной собственности. Из-за этого переход земли из коллективной и государственной в частную стал носить формальный характер, который так и не привёл в итоге к созданию настоящего и экономически обоснованного земельного рынка. Собственники фактически не понимали, как могут распорядиться полученными от бывших колхозов и совхозов долями.
В результате происходит стремительная деградация земель. Это было вызвано тем, что с каждым годом стали сокращаться площади земель, выделенных для сельскохозяйственного пользования. Все это произошло, потому что огромное количество сельскохозяйственных предприятий прекратило свою работу. Многие граждане, получившие в собственность бывшую государственную землю, также не прилагали должных усилий для поддержания её в надлежащем виде, а другие - и вовсе не использовали принадлежавшие им земли. Вследствие этого значительная часть неиспользуемых земель теряла свои свойства, разрушалась система орошения, земли становились
5
-о Д -С
гп
о
А
а
Н
А У
т; А
Н
2
0
сч ю
О!
либо вовсе непригодные к использованию, либо требовали большого количества вложений как денежных, так и трудовых ресурсов.
Однако, были и позитивные результаты данной реформы. Например, к таковым можно отнести внедрение земельной сферы в рыночные отношения, появление для городских земель определенного объекта недвижимости.
Таким образом, в период перестройки вплоть до начала 1990 г. в сфере земельно-правовых отношений законодательные акты СССР имели прогрессивный характер. Однако идеологически догмы не позволили союзной правящей элите пойти дальше закрепления норм об аренде земли, а также положения о том, что земля может находиться в пожизненном наследуемом владении, и главная идея оставалась прежней - земля является общенародным достоянием и не может быть предметом купли-продажи.
Однако такой подход вошел с противоречие с концепцией правящей элиты РСФСР во главе с Б.Н. Ельциным, которая полагала, что страна должна энергично двигаться по пути рыночных отношений. После окончательного раскола на ХХVШ съезде КПСС законы СССР стали отражать консервативную модель, а законы РСФСР - либеральную модель социально-экономического развития. Российская модель в этом противостоянии законов взяла в итоге верх, что подтвердил распад СССР в 1991 г. Соответственно в 1990-1991 гг. в РСФСР были приняты акты, согласно которым частная собственность на землю вновь была законодательно закреплена в нашей стране, что означало появление принципиального нового содержания гражданского оборота в сфере земельных отношений, а именно привнесения в него характера рыночной экономики. Эти принципы были развиты в постсоветском праве и функционируют до настоящего времени.
Относительную неудачу в проведении земельной реформы можно объяснить также тем, что нормативные правовые акты, регулирующие данные отношения, содержали большое количество недостатков, как содержательного, так и юридико-технического характера и не могли в полной мере охватить соответствующий предмет правового регулирования и обеспечить качественное осуществление земельной реформы. Долгое время земельные отношения пытались регулировать только с помощью подзаконных нормативных актов - указов Президента и постановлений Правительства. Однако даже здесь не было единства и системности, наблюдалась борьба между ветвями власти, что отразилось и на принимаемых актах.
Изданный в то время Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», все земельные участки и всё, что с ними связано относил к недвижимости; собственники земельных участков имели право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, передавать земельный участок (либо его часть) в качестве взноса в
уставные фонды акционерных обществ, товариществ, кооперативов. Данный указ сохранял действие всех выданных до его принятия актов и свидетельств о предоставлении земельных участков. По нему государство гарантировало защиту и неприкосновенность частной собственности. [5]
В последующих подзаконных актах, издаваемых Президентом или Правительством, подтверждались права граждан на принадлежавшие им земельные доли и устанавливался порядок землепользования. Однако в жизни процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров по сделкам с землей замедлялся, что объяснялось задержкой в выдаче свидетельств в отдельных регионах. Образовавшаяся пустота в правовой сфере начала заполняться отдельными правовыми актами, которые довольно часто противоречили друг другу, а в различных субъектах государства данные отношения регулировались на совершенно противоположных началах.
Земельный кодекс, создававшийся на протяжении нескольких лет, первоначально сохраняет деление земель на категории, определяет правила их пользования, оборота, за исключением сельскохозяйственных земель. Он вводит в гражданский оборот только земли промышленности и поселений, которые являются наиболее важными для экономики нашей страны.
Стоит отметить, что неудачи данной реформы объясняются не только слабой законодательной базой, но и отсутствием единого властного органа, решающего все задачи, возникающие в земельной сфере. Кроме того, в настоящее время большое внимание стало уделяться градостроительному законодательству, которое не всегда выступает в интересах земельного. Подтверждение эту можно найти в замене земельного кадастра на государственный кадастр недвижимости. В последнем не учитываются важные особенности, например, качественное состояние земельного участка.
Несмотря на достаточно высокую активность правового регулирования земельных отношений, законодатель так и не пришёл к идеальной регулируемой системе отношений в сфере землеустройства. В настоящее время они регулируются Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ. Недостатком современного земельного законодательства является неполное регулирование отношений в сфере защиты земельных участков. Оно осуществляется на основании главы IX Земельного кодекса Российской Федерации. В ней урегулированы следующие способы защиты: признание прав на земельный участок; восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения; признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления; возмещение убытков; рассмотрение земельных споров. [6]
Для примера можно привести практику предоставления земельных участков многодетным се-
мьям. Федеральный закон имел (и имеет сейчас в данной части) чисто показной характер. Он декларирует возможность предоставления земли многодетным семьям, но при этом отдает на откуп регионам создание и внедрение механизма такой реализации. Становится очевидным, что данная возможность представляется нерентабельной всем тем, кто не думает ни о чем, кроме прибыли. Естественно, этот механизм не был осуществлен, и вызывает немалое подозрение, что он будет действовать в полной мере и в данном случае.
Подводя итог проделанной работе можно сделать вывод о том, что государство воздержалось от концепции всеобщей продажи земли и ее бесконтрольного и бессистемного использования. Установлена детальная система действий во всех случаях, которые так же детально предусмотрены и прописаны. Однако сформулированный четкий порядок действий во всех случаях не означает, что все также четко будет выглядеть на практике. Хочется отметить, что земельные богатства для России всегда имели большой вес, и поэтому развитие и совершенствование правовых норм, регулирующих отношения в сфере земельной собственности, является первостепенной задачей государства.
Литература
1. Декрет о земле (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917) // СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 01.06.2019).
2. Закон «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР, 1968, N 51, ст. 485
3. «Сельское хозяйство СССР» (1960). Госста-тиздат ЦСУ СССР. М., 1960. - 666 с.
4. Липски С.А. Земельная реформа в постсоветской России // Экономический журнал. 2013. С. 139-148.
5. Указ Президента РФ от 27.10.1993 N 1767 (утратил силу) "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"// Российские вести", N 210, 29.10.1993.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2019)// СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 03.06.2019)
Land ownership Tararyshkina I.S., Shuman A.V.
Ryazan State University behalf of S.A. Esenin The article deals with the historical aspect of the formation of land ownership in the period from the great October revolution to the present day, the results of the domestic land reform of the 90s of the 20th century, the reasons that led to disappointing results, the failure of the legislator and the economic consequences of denationalization in Russia, the current state of the institution of property and legal ways to protect land. Keywords: rational land use, land reform, privatization, property,
land protection. References
1. Decree on land (adopted by the II All-Russian Congress of Sovi-
ets 10/27/1917) // SPS Consultant Plus (appeal date: 06/01/2019).
2. The Law "On the Approval of the Fundamentals of the Land Leg-
islation of the USSR and Union Republics" // Vedomosti AF USSR, 1968, N 51, Art. 485
3. "Agriculture of the USSR" (1960). Gosstatizdat CSB USSR. M.,
1960. - 666 p.
4. Lipsky S.A. Land reform in post-Soviet Russia // Economic Jour-
nal. 2013. p. 139-148.
5. Decree of the President of the Russian Federation of 27.10.1993
N 1767 (expired) "On the regulation of land relations and the development of agrarian reform in Russia" // Russian news, N 210, 10.29.1993.
6. Land Code of the Russian Federation of 25.10.2001 N 136-FZ
(as amended on 12/25/2018) (as amended and added, entered into force on 06/01/2019) // SPS Consultant Plus (circulation date: 03.06 .2019)
S^v
5
-C
m
о
a
А У
т; А
