CC BY
84
ИНЫЕ ОТРАСЛИ ПРАВА
DOI 10.24412/2227-7315-2021-5-243-248 УДК 349.3
Е.А. Герасимова, В.В. Еремин
ПРАВО НА ЖИЛЬЕ ДЕТЕЙ-СИРОТ,
ЕГО ОБЕСПЕЧЕНИЕ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ
И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ
Введение: среди мер государственной поддержки детей-сирот наиболее остро стоит вопрос обеспечения жильем. В настоящем исследовании проводится анализ допускаемых нарушений законодательства, выявляются причины возникающих проблем, исследуется действующая правовая основа на предмет неэффективности правоприменения ее отдельных положений. Цель: обоснование необходимости оптимизации нормативного правового регулирования государственной поддержки в области обеспечения жильем детей-сирот в России. Методологическая основа: диалектический метод, а также иные общенаучные и частнонаучные методы, такие как дискурс-анализ и догматический анализ. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимости оптимизации мер государственной поддержки по обеспечению жильем детей-сирот. Выводы: обосновывается новый подход к обеспечению в законотворческой и правоприменительной деятельности права на жилье детей-сирот, носящий качественный характер, который, в том числе будет способствовать социализации рассматриваемой категории граждан, формированию их ответственности, стремлению к получению стабильного заработка, повышению уровня жизни.
Ключевые слова: право на жилище, жилье, социальное обеспечение, социальная поддержка, дети-сироты.
E.A. Gerasimova, V.V. Eremin
THE RIGHT TO HOUSING FOR ORPHANED CHILDREN, ITS PROVISION IN NORMATIVE AND LAW ENFORCEMENT PRACTICE
Background: among the measures of state support for orphaned children, the issue of housing provision is the most acute. This study analyzes the permissible violations of the law, identifies the causes of the problems that arise, examines the current legal
© Герасимова Екатерина Александровна, 2021 2
Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права (Саратовская государственная юриди- S
ческая академия); е-mail: [email protected] © Еремин Виталий Валентинович, 2021
Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права (Саратовская государственная юридическая академия); е-mail: [email protected]
© Gerasimova Ekaterina Aleksandrovna, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Department of Labor law (Saratov State Law Academy) © Eremin Vitaly Valentinovich, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Department of Labor law (Saratov State Law Academy) 243
framework for the ineffectiveness of the enforcement of its individual provisions. Objective: substantiation of the need to optimize the regulatory legal regulation of state support in the field of providing housing for orphaned children in Russia. Methodology: the dialectical method, as well as other general scientific and specific scientific methods, such as discourse analysis and dogmatic analysis. Results: the author's position on the need to optimize measures of state support to provide housing for orphans is argued. Conclusions: the author substantiates a new approach to ensuring the right to housing for orphaned children in law-making and law enforcement activities, which is of a qualitative nature, which, among other things, will contribute to the socialization of the category of citizens under consideration, the formation of their responsibility, the desire to get a stable income, and an increase in the standard of living.
Key-words: right to housing, housing, social Security, social support, orphaned children.
Одним из критериев эффективности проводимой социальной политики выступает степень защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — дети-сироты). Согласно ст. 67.1 Конституции РФ государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.
Меры государственной поддержки детей-сирот представлены как общими, так и субъективными нормами. Среди них наиболее актуальна проблема обеспечения жилищем. За 2019 г. очередь детей-сирот, у которых право на получение жилья не реализовано, увеличилась более чем на 9%. На начало 2020 г. это 191 тыс. человек, или 68% состоящих на учете1. Ситуация остается тревожной, несмотря на положительную тенденцию сокращения общего количества детей-сирот за последние пять лет (на январь 2021 г. их численность составляла 406 138 человек)2.
С позиции правоприменения обобщена судебная практика в рассматриваемом аспекте за 2018-2020 гг.3 По результатам прокурорских проверок и анализа ситуации Правительством РФ выявляются, например, следующие проблемы:
рост числа бездомных детей-сирот, очереди в некоторых регионах составляют до 10 лет;
в регионах не налажен полный и прозрачный учет нуждающихся в жилье детей;
наблюдается неэффективное использование субъектами федеральных субсидий;
выделяемое жилье не соответствует установленным нормам обеспечения жилыми помещениями, либо не отвечает требованиям надлежащего качества и др.
Вопрос обеспечения детей-сирот жильем призывал к дискуссии исследователей разных направлений. Например, в качестве фактора социальной устойчиво-
" 1 См.: Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Оценка выполнения
1 поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, на-
S правленных на улучшение жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
за период 2017-2019 годов». Счетная палата. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/caf/cafa7c0 8b272e3db63b65ed7f525b2cf.pdf (дата обращения: 18.06.2021).
2 См.: Численность детей без попечения родителей и сирот сократилась на 13% // Российская газета. 2021. 30 марта.
3 См.: Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 23 декабря 2020 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
244 «КонсультантПлюс».
сти проблему рассматривал Р.М. Садыков [1], анализ порядка предоставления жилья представила Ю.В. Бекузарова [2], авторские пути решения предлагал А.В. Паневин [3] и др. Систематическая трансформация законодательства, наличие новых законодательных инициатив, а также фактически сложившаяся на практике ситуация обеспечивают неослабевающий научный интерес.
Основа методологии исследования — общенаучный диалектический метод. Он позволил отразить единство соотношение интересов государства с интересами отдельной личности и всего социума при реализации права детей-сирот на жилище. В качестве частно-научных методов использовались дискурс-анализ и догматический (формально-юридический) анализ. Метод дискурс-анализа позволил оценить состоятельность аргументов, касающихся направлений оптимизации законодательства в рассматриваемой сфере. Формально-юридический анализ обеспечил системность исследования и баланс его внутренней структуры.
Среди основных современных препятствий воплощению на практике законодательных решений по реализации детьми-сиротами права на жилище можно назвать следующие:
1. Низкая выкупная стоимость квадратного метра по которой застройщикам предлагается продавать жилье бюджету региона, что влечет нежелание строительных компаний участвовать в программе. Показателен опыт Ростовской области. Так, в прошедшем году по объявленным аукционам отсутствовали заявки по следующим причинам:
стоимость квадратного метра жилья, по которой муниципальное образование вправе осуществлять закупки, не соответствовала сложившейся фактически на рынке (46 500,0 руб. против 63 491,0 руб.).
требуемой номенклатуры квартиры на рынке недвижимости выступали наиболее востребованными, что снижало возможность их покупки в необходимом количестве. Решением данной проблемы явилось увеличение площади предоставляемого жилья с 25 до 33 кв. метров с 1 января 2021 года в субъекте.
2. Приобретение регионом жилых помещений осуществляется по правилам контрактной системы, имеющей целью экономию государственных ресурсов. Ее несомненный недостаток заключается в том, что процесс пошагового понижения цены нередко влияет на качество будущего продукта. Эксперты называют демпинг главной проблемой сегодняшних закупок1. Существенную роль при этом играет и добросовестность в отношении исполнения служебных обязанностей ответственных лиц, так называемый «человеческий фактор». Например, в недавнем прошлом дела о халатности чиновников возбуждались в Тамбовской, Воронежской2, Пензенской областях3.
3. Неудачна, на наш взгляд, используемая многими регионами практика передачи государственного полномочия (его части) органам местного самоуправления. Передача местной власти отдельных государственных полномочий преследует цель более оперативной и эффективной реализации управленческих функций при их перенесении на уровень осуществления соответствующих общественных отношений. Государство пытается наладить взаимоотношения между местной властью к социально незащищенным слоям населения. Однако правоприменительная практика показывает, что органы местного самоуправления не всегда
1 См.: Изутова О.В. Сложности и преимущества контрактной системы // Бюджет.т. 2016. № 2.
2 См.: Ожидайте своей очереди // Российская газета. 2020. 18 дек.
3 См.: СК Пензенской области возбудил дела из-за предоставления сиротам некачественного жилья // Коммерсантъ. 2021. 29 июня. 245
справляются и с выполнением тех задач, которые отнесены к вопросам местного значения из-за нехватки материальных ресурсов. Причем наиболее актуальной представляется проблема обеспечения малоимущих нуждающихся граждан жильем. Реализация права на жилище в муниципалитетах многих регионов приостанавливается на неопределенный срок после постановки на учет. Конечно, взаимодействие публичной власти координируется через механизмы межбюджетных отношений. Однако в случае потребности в принятии оперативных решений средств у муниципалитета может быть недостаточно. Не всегда высокий уровень профессиональной подготовки кадров муниципальной службы также может явиться дополнительным препятствием эффективного правоприменения. Концентрация полномочий по реализации права на жилье детей-сирот на уровне региона не только сократит бюрократическую нагрузку, но и обеспечит возможность создания понятных, прозрачных и стандартизированных алгоритмов действий, позволит оперативно реагировать на необходимые трансформации федерального законодательства. Считаем необходимой и унификацию правового регулирования в рамках данного направления социального обеспечения, в том числе предусматривающую создание единого для субъектов органа государственного управления — т.е. министерства (управления), наделенного едиными функциями, полномочиями по решению соответствующей социальной задачи.
Недавние изменения законодательства в рассматриваемой сфере последовательно снимали ряд дискуссионных моментов, однако проблема этапе остается актуальной. С этой позиции заслуживает внимания проект федерального закона, подготовленный Министерством просвещения РФ, основная идея которого заключается в возможности выдачи детям-сиротам государственного жилищного сертификата на приобретение в собственность жилого помещения1.
В стенах специализированных учреждений, на полном государственном обеспечении социализация рассматриваемой категории детей затруднена. Достигнув совершеннолетия, они сталкиваются с реалиями и сложностями (необходимость трудоустройства и стабильного заработка, ведение домашнего хозяйства, оплата счетов, распределение бюджета и т.д.), к которым зачастую не готовы. Возможность получения за счет государственных средств жилья позволяет им «встать на ноги» и выстраивать свою жизнь. Однако анализ российского законодательства не выявляет обязанности родителей обеспечивать жилищем своих детей. «Человек может претендовать на блага, производимые обществом только в случае, когда он самостоятельно не способен обеспечить себя таковыми в силу объективных обстоятельств: возраста, состояния здоровья и иных причин» [4, с. 173]. Материальное благосостояние человека должно зависеть прежде всего от него самого, способностей, стремлений, труда.
Согласимся с недавними выводами ряда исследователей о том, что «современная практика обеспечения жилым помещением детей-сирот, является предпосылкой развития социальной несправедливости по отношению к семьям, в которых родители добросовестно исполняют свои обязанности, ведут социальный одобряемый образ жизни, но не могут обеспечить отдельным жильем своих детей» [5, с. 104]. В качестве выхода авторы формулируют создание «неприва-тизируемого и неотчуждаемого специализированного жилого фонда» [5, с. 104].
Оптимальным балансом, на наш взгляд, могло бы стать право на получение социальной ипотеки с уплатой части процентов и (или) первоначального взноса
1 См.: Колесникова К. Дети-сироты смогут получить 1,5 млн. рублей на покупку жилья // Российская газета. 2020. 25 февр.
за счет средств бюджета. Другой вариант: оказание целевой фиксированной финансовой помощи по аналогии с материнским (семейным) капиталом. Такие меры предполагали бы совместное материальное участие гражданина в решении жилищной проблемы, выступали стимулом к трудоустройству, продвижению по в профессиональной сфере, повышению уровня дохода. Ведь согласно жилищному законодательству, изначально заключается договор найма специализированных жилых помещений. По истечению пятилетнего срока, по общему правилу, его заменяет договор социального найма, позволяющий приватизировать жилье. То есть, по сути жилище передается в собственность, но с отсрочкой по времени.
Правила по определению площади передаваемого жилого помещения не обязывают учитывать членов семьи детей-сирот. Не имея права распоряжаться полученным жильем, молодые семьи длительное время лишены возможности, к примеру, использования материнского (семейного) капитала и иных вариантов улучшения условий проживания. Ограничивается и возможность изменения места жительства на определенный срок. При обсуждении законопроекта о жилищном сертификате в феврале 2020 года Общероссийским народным фронтом отмечалось, что у многих стоящих на учете детей-сирот за годы ожидания появляются свои дети, поэтому им необходимы механизмы, позволяющие «сразу же превратить ожидаемую однокомнатную квартиру в большую с добавлением собственных средств»1.
«В соответствии с принципом социальной справедливости социальное государство предполагает перераспределение материальных благ в целях обеспечения достойного уровня жизни всем гражданам, помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, а также в целях снижения социальной напряженности в обществе» [4, с. 173]. Необходим поиск границ социальной политики, отделяющее ее эффективность от социального иждивенчества. Согласимся с позицией О.Г. Седых, классифицирующей меры по преодолению негативного явления на количественные и качественные [4, с. 175]. Последние предполагают трансформацию обеспечения субъекта в его стимулирование.
Качественные методы взамен количественных позволят не только решить проблему обеспечения жильем рассматриваемой категории граждан, но и будут способствовать их социализации, формированию ответственности, стремлению к получению стабильного заработка, повышению уровня жизни.
На современном этапе государством на различных уровнях все больше уделяется внимания поддержке граждан, имеющих детей. Безусловно положительная политика может иметь и негативные последствия в части дальнейшего увеличения числа детей-сирот. Получение государственной поддержки для ряда граждан может явиться единственной причиной рождения ребенка, что кратно повысит риск лишения родительских прав или отказ от них в будущем. Учет данного обстоятельства, а также острота современной жилищной проблемы детей-сирот требуют незамедлительного внимания законодателя к рассматриваемой проблеме. Важно опереться не только на моментные решения, направленные на обеспечение текущей социально-экономической стабильности, но и выйти за рамки удовлетворения неотложных потребностей [6, с. 144].
1 См.: ОНФ просит Минпросвещения ускорить разработку законопроекта о выдаче жилищных сертификатов детям-сиротам // ОНФ. 2020. 25 февр.
Инициатива Минпросвещения РФ встретила неоднозначную оценку экспертов1. Однако заложенная в ней идея уже получила поддержку и успешно реализуется в ряде регионов России. Так, сертификаты используют в Приморье, Вологодской, Иркутской областях и других субъектах. Как отметил губернатор Приморского края: «По существовавшему до 2018 года принципу наделения сирот жильем обеспечить их квартирами смогли бы только в течение 70 лет»2. Возможность подобного решения на уровне регионов снизит актуальность существующей проблемы и позволит эффективнее расходовать средства бюджета. Наличие подобной альтернативы в федеральном законодательстве отвечает сути права детей-сирот на жилье и обеспечит своевременную ликвидацию государственной задолженности перед ними.
Сформулированные в работе выводы и рекомендации могут послужить мотивом и основой для дальнейшего развития теории социального обеспечения детей-сирот.
Библиографический список
1. Садыков P.M. Защита имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // МНИЖ. 2015. №2-2 (33). С. 104-106.
2. Бекузарова Ю.В. Проблемы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот // Вестник СГЮА. 2019. № 1 (126). С. 99-101.
3. Паневин А.В. Жилищные проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и пути их решения // Социальная педагогика. 2010. №5. С. 56-58.
4. Седых О.Г. Социальное иждивенчество: причины возникновения и историческая ретроспектива // ИСОМ. 2018. № 3-1. С. 172-177.
5. Васильева ЕЮ., Фролова Е.В., Рогач О.В. Реализация права на жилье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в России // Урбанистика. 2020. № 1. С. 104-117.
6. Erohina T.V., Izvarina U.U. Legal Value of the International Rules of Law of Social Security in the Context of Protection of Labor Migrants During Pandemic COVID-19. Advances in Social Science, Education and Humanities Research. 2020. Vol. 498. P. 143-144.
References
1. Sadykov R.M. Protection of Property Rights of Orphans and Children, Left without Parental Care // MNIZh. 2015. No. 2-2 (33). P. 104-106.
2. Bekuzarova Yu.V. Problems of Providing Living Quarters for Orphans // Bulletin of SSLA. 2019. No. 1 (126). P. 99-101.
3. Panevin A.V. Housing Problems of Orphans and Children Left Without Parental Care, and Ways to Solve Them // Social Pedagogy. 2010. No. 5. P. 56-58.
4. Sedykh O.G. Social Dependency: Causes and Historical Retrospective // ISOM. 2018. No. 3-1. P. 172-177.
5. Vasilyeva E.Y., Frolova E.V., Rogach O.V. Realization of the Right to Housing for Orphans and Children Left Without Parental Care in Russia // Urban Studies. 2020. No. 1. P. 104-117.
6. Erohina T.V., Izvarina U.U. Legal Value of the International Rules of Law of Social Security in the Context of Protection of Labor Migrants During Pandemic COVID-19. Advances in Social Science, Education and Humanities Research. 2020. Vol. 498. P. 143-144.
1 См., например: Кузнецова предлагает доработать законопроект о социальной поддержке
детей-сирот. ТАСС. URL: https://tass.ru/obschestvo/8171039 (дата обращения: 19.07.2021); Минпросвещения опубликовало законопроект о выдаче сиротам жилищных сертификатов // Агентства Социальной Информации. 2020. 26 февр. 248 2 См.: Наконец-то дома // Российская газета. 2021. 1 марта.
