CC BY
25ленные в ходе проверок, находятся на контроле у руководителей данных подразделений.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Попова Ю.М. Обеспечение безопасности как направление деятельности уголовно-исполнительной системы (Анализ положений концепции развития УИС до 2020 года) // Вестник Кузбасского института. - 2014. - № 2. - С. 43-49.
3. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2019 году [Электронный ресурс]. - URL: http ://upch. mo sreg.ru/dokumenty.
УДК 342.537
Ольга Анатольевна Фомичева
Право на участие органов местного самоуправления в законотворческом процессе как форма реализации конституционного права граждан на управление делами
государства
Аннотация. Участие местного самоуправления в законотворческом процессе парламентов в субъектах Российской Федерации является одной из форм народовластия. В статье показаны проблемы в реализации местного самоуправления собственных полномочий и предложены пути их преодоления для активного участия в региональном законотворческом процессе.
Ключевые слова: местное самоуправление, законотворческий процесс, законодательная инициатива, законопроект, парламент.
Принцип демократического государства получает свое развитие в возможности участия органов местного самоуправления в вопросах государственного значения через законотворческий процесс регионального парламента. Такое участие позволяет местному сообществу выразить свое мнение при принятии законов. В своих обращениях к Федеральному Собранию РФ Президент РФ [7, 8] призывал усилить роль местного самоуправления в законотворческом процессе, что будет способствовать обратной связи народа с государственной властью. Вместе с тем право на участие органов местного самоуправления в
законотворческом процессе как форма реализации конституционного права граждан на управление делами государства в настоящее время обусловлено некоторыми трудностями, в том числе в определении процедурного порядка такого участия.
Исключение местного самоуправления из ст. 104 Конституции РФ в качестве субъекта права законодательной инициативы в некоторой степени компенсируется их правом на реализацию региональной законодательной инициативы. Система органов местного самоуправления и другие правовые основы функционирования муниципальных образований установлена в специализированном законе [14]. Некоторой сложностью для органов местного самоуправления является то, что специализированный закон не содержит положения о порядке и механизмах реализации законодательной инициативы местным самоуправлением. Реализация законодательной инициативы является ключевым полномочием участия в законотворческом процессе, поскольку субъект права законодательной инициативы получает дальнейшие возможности по вовлечению в процесс рассмотрения законопроекта в парламенте (право на доклад, отзыв, участие в рабочей группе, и т.п.) [15]. Статус субъекта законодательной инициативы впоследствии позволяет принимать участие в процедурах по рассмотрению законопроекта в структурах регионального парламента. Поэтому следует именно в специальном законе для местного самоуправления закрепить полномочие органов муниципального образования на участие в законотворческом процессе через реализацию законодательной инициативы, которое впоследствии будет прописано в их уставах.
Не менее важным является вопрос определения пределов ведения местного самоуправления, в рамках которых они могут реализовать законодательную инициативу. Специалисты муниципального права часто рассматривают вопрос предмета ведения местного самоуправления в качестве неразрешенной проблемы на современном этапе развития института местного самоуправления [17]. Поэтому следует для местного самоуправления определить сферы предмета ведения и прописать их в уставах муниципальных образований, в рамках которых они могут реализовать право законодательной инициативы. По умолчанию местное самоуправление определяет предмет правового регулирования законотворческой идеи самостоятельно. По Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Вопрос определения субъектов
права на реализацию законодательной инициативы местным самоуправлением является исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации, которую они определяют самостоятельно.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ [13] определяет в качестве субъекта права законодательной инициативы в региональном парламенте представительный орган местного самоуправления, и такое предписание дублируется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
Такая модель избрана в преимущественном большинстве субъектов. Более 2/3 субъектов Российской Федерации: в Алтайском крае, г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Новосибирской, Тульской, Свердловской, Владимирской, Рязанской, Амурской, Мурманской, Вологодской областях, Красноярском крае, Орловской, Омской, Челябинской, Омской, Воронежской, Нижегородской, Брянской, Сахалинской, Липецкой, Ивановской, Кировской, Костромской, Курганской, Кемеровской, Астраханской, Саратовской, Смоленской, Белгородской, Курской, Еврейской Автономной областях, Чукотском автономном округе, Ямало-ненецком Автономном округе, Ленинградской области, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике, Пензенской области, Приморском крае, Республике Башкортостан, Республике Бурятия, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Республике Северная Осетия-Алания, Республике Татарстан, Республике Тыва, Республике Ингушетия, Республике Карелия, Республике Хакасия, Тюменской области, Удмуртской Республике, Республике Коми, Чувашской Республике, Хабаровском крае.
Дублирование положений федерального закона не только малоэффективно, но и порождает многоуровневые законотворческие инициативы. Так, в Хабаровском крае наряду с тем, что представительный орган муниципального района обладает правом законодательной инициативы в Законодательной Думе Хабаровского края, предписывается возможность обратиться в представительный орган муниципального образования иных субъектов: инициативной группы граждан, депутатов, главы муниципального района, представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, органов территориального общественного самоуправления [9].
Многоуровневые законодательные инициативы в этом случае могут быть изменены, отклонены, не услышаны. Не исключается изменение законотворческой идеи, а на представительный орган возлагается несвойственное для данного органа бремя по рассмотрению правотворческих инициатив и преобразование их в законодательную инициативу.
В качестве перспективы видится необходимым расширить перечень субъектов реализации законодательной инициативы, что позволит использовать потенциал законотворческой инициативы, реализуемый на уровне органов местного самоуправления.
Наиболее эффективной является регламентация расширенного перечня субъектов права законодательной инициативы от муниципального образования. Так, наряду с представительными органами власти в Конституциях (Уставах) субъекта Российской Федерации в число органов, осуществляющих право законодательной инициативы, включается Совет (ассоциации) муниципальных образований. Такой способ осуществления законотворческой инициативы реализуется муниципальными образованиями в Алтайском крае, Волгоградской области, Забайкальском крае, Калининградской области, Калужской области, Камчатском крае, Московской области, Ненецком автономном округе, Новгородской области, Республике Мордовия, Оренбургской области, Ставропольском крае, Тамбовской области, Ульяновской области. Наряду с представительными органами местного самоуправления устанавливаются главы муниципального образования, например: в уставах Иркутской, Магаданской, Оренбургской областей, Пермского края, Псковской, Ростовской, Самарской, Тверской, Томской, Ярославской областей.
Еще одной сложностью участия местного самоуправления в региональном законотворческом процессе является техническая возможность (вернее, ее отсутствие) по составлению законопроекта и подготовке документов для его внесения в парламент. Для составления законопроекта следует обладать комплексом технических, юридических, лингвистических знаний, что становится нереальным для осуществления реализации права законодательной инициативы местным самоуправлением, даже при установлении таких полномочий в законодательстве.
Особенности в изложении требований к правилам составления текста законопроекта являются весомым аргументом для участия (или его отсутствия) в законотворческом процессе. В этой связи учеными предлагается введение конституционно-правовой ответственности за несоблюдение законотворческой техники на стадии подготовки и реализации законодательной инициативы [3, 6]. Разработка таких мер ответственности на практике еще преждевременна, поскольку эффективность законотворческих процедур зависит от множества факторов. И одним из таких факторов по обеспечению качественного законодательства остается участие общества в законотворческом процессе, которое обеспечивает прозрачность [1]. Поэтому именно на местное са-
моуправление, как наиболее приближенное к населению институту народовластия, возлагается часть законотворческих полномочий.
Обратиться с предложением может каждый субъект права, но не каждое обращение получает свое развитие в законопроекте. Нужно обосновать законотворческую идею, составить законопроект и подготовить необходимые документы. В силу отсутствия у общества специальных знаний и умений по обоснованию и составлению законопроектов такую работу необходимо возлагать на экспертов (профессионалов).
Проживание гражданина на определенной территории охвачено понятием «население». Для реализации населением своих предложений учреждаются органы местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления являются главными представителями населения, а структуру населения муниципального образования составляют граждане РФ, иностранные граждане (постоянно или временно находящиеся на территории РФ), а также лица без гражданства [2].
С точки зрения законодателя (следуя положениям закона № 184-ФЗ) представительный орган местного самоуправления способен реализовать законотворческую функцию, значит, охватывает понятие «профессионал» для реализации возлагаемой на этот орган компетенции по реализации законодательной инициативы. Видимо, поэтому некоторые представительные органы местного самоуправления (одновременно не обладая законодательной властью) на практике отождествляют себя с парламентами. Так, представительные органы местного самоуправления определяют процедуры, проводимые местными депутатами в качестве «парламентских» (парламентские слушания вводятся правовыми актами муниципального образования [10-12]). В правовом регулировании статуса представительного органа местного самоуправления не содержится запрета по установлению деятельности как «парламентской». Вместе с тем такое отождествление должно иметь только терминологическую характеристику, а не понятийное содержание категории «парламент» как органа с полномочиями законотворческой деятельности.
Органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в региональном законотворческом процессе. Круг субъектов законодательной инициативы на уровне местного самоуправления определен в федеральном законе [13] и расширен законодательным регулированием субъектов РФ (включение глав местного самоуправления, Советов (ассоциаций) муниципальных образований [5] и др. органов в число субъектов законотворческого процесса).
Наряду с тем, что законодательство обеспечивает право на реализацию законодательной инициативы (хотя и со сложностями, указанными выше), практика реализации законодательной инициативы для органов местного самоуправления осуществляется с трудом. Депутаты представительных органов местного самоуправления являются обычными жителями муниципального образования, и только 10% депутатов осуществляют деятельность на постоянной основе. Таким образом, основной состав депутатов определяет волю представляемого населения в роли депутатов - «общественников» [4]. Законотворческие инициативы представительного органа местного самоуправления, направляемые в региональный парламент, продиктованы жизненной практикой местных жителей муниципального образования.
Проблемой в реализации органами местного самоуправления законодательной инициативы остается отсутствие детализации процедурных правил и недостаток профессионализма в участии местного самоуправления в региональном законотворческом процессе. В этой связи на практике встречаются отказы в муниципальных законодательных инициативах, которые формируют нежелание местного самоуправления участвовать в законотворческом процессе. Деятельность муниципальных служащих направлена на выполнение специализированной функции в собственных делах местного значения, и навыки законотворческой техники у муниципальных органов отсутствуют. Именно поэтому требуется помощь и поддержка для органов местного самоуправления, поскольку законотворческая идея может быть важна для парламента, но требует своего должного обоснования и дальнейшего составления в текст законопроекта. Учеными своевременно формулируются предложения [16, с. 182, 185] о необходимости привлекать общественные палаты для взаимодействия органов местного самоуправления с региональным парламентом в целях обеспечения представительной демократии. Возможно, дальнейшее плодотворное сотрудничество общественных палат может помочь органам местного самоуправление развить формы участия в государственных вопросах.
Библиографический список:
1. Voermans W. and Napel H.-M. and Passchier R. Combining efficiency and transparency in legislative processes. - The Theory and Practice of Legislation. - 2015. - № 3. - Рр. 279-294.
2. Авдеев Д.А. Избиратели как источник власти, или юридическое измерение категории «народ» // Современное право. - 2015. -№ 11. - С. 25-30.
3. Баев В.Г., Марченко А.Н., Мещерякова С.В. Качество нормативных правовых актов об ответственности законодательной власти за
результаты своей деятельности // Современное право. - 2016. - № 3. -С. 5-10.
4. Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. - 2005. - № 12. - С. 127-135.
5. О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 14.03.2002 № 455/380-II-ОЗ // Южный Урал. - 2002. - С. 2-4.
6. Иванников И.А. К вопросу о справедливости и ответственности отдельных субъектов публичной власти // Вектор науки Тольят-тинского государственного университета. Серия: Юридические науки. - 2020. - № 2. - С. 21-26.
7. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Российская газета. - 2008. - С. 3.
8. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. - 1999. - С. 3.
9. Об утверждении Положения: Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 31.01.2006 № 123 (ред. от 23.04.2013) // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. - 2006. - № 1. - Ст. 206.
10. Устав Ангарского муниципального образования Иркутской области: решение Думы Ангарского муниципального образования от 09.04.1996 № 145 [Электронный ресурс]. - URL: http:// http://zakon-region. ru/angarsk/6214.
11. Устав Качканарского городского округа Свердловской области: решение Качканарской городской Думы от 09.06.2005 № 62. [Электронный ресурс]. - URL: http://17.admkgo.ru.
12. Устав сельского поселения «Дульдурга» муниципального района Дульдургинский Забайкальского края: решение Совета сельского поселения «Дульдурга» от 02.09.2012 № 74 [Электронный ресурс]. -URL: http://спдульдурга.дульдургинск.забайкальскийкрай.рф.
13. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
15. Фомичева О.А. Особенности участия в законотворческом процессе субъекта законодательной инициативы // Российский юридический журнал. - 2020. - № 3. - С. 64-69.
16. Храмушин В.В. Конституционно-правовые функции институтов представительной демократии в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2020. - 270 с.
17. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. -2014. - № 4. - С. 2-19.
УДК 342
Анна Ивановна Ястребова
Роль институтов гражданского общества в обеспечении конституционного правопорядка: генезис, современное состояние, перспективы
Аннотация. В статье исследуется роль институтов гражданского общества в обеспечении конституционного правопорядка в Российской Федерации. Анализируется генезис общественных объединений правоохранительной направленности, формы участия граждан в обеспечении правопорядка, а также современное состояние правового регулирования и перспективы развития.
Ключевые слова: гражданское общество, конституционный правопорядок, Конституция, общественные объединения, народные дружины, органы внутренних дел.
В настоящее время одной из наиболее значимых тенденций в современном законодательстве является усиление участия различных институтов гражданского общества в решении важных задач общества и государства: в экономической сфере, социальной, духовной, политической, в сфере защиты прав человека и гражданина, обеспечения правопорядка.
Внесенные в 2020 г. поправки в Конституцию Российской Федерации закрепили основные изменения в регулировании отдельных конституционно-правовых институтов, но не затронули основ конституционного строя. Кроме того, данными поправками было введено в Конституцию такое понятие как гражданское общество, закреплена обязанность Правительства Российской Федерации осуществлять меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивать их участие в выработке и проведении государственной политики (пп. «е.1» ст. 114 Конституции России).
Понятие «гражданское общество» было введено древнегреческим философом Аристотелем, под которым он понимал «сообщество сво-
