CC BY
23
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОТРАСЛЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УДК 342.5 ББК 67.400.2
© 2020 г. Фомичева Ольга Анатольевна,
доцент кафедры и заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Московского финансово-юридического университета МФЮА (филиал в городе Орске) кандидат юридических наук, доцент. E-mail: olga-fomicheva@mail.ru
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РФ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
Автор рассматривает пределы правового регулирования государственными органами субъектов РФ правил участия в законотворческом процессе. Обобщена практика самостоятельного правового регулирования законотворческого процесса в субъектах РФ.
Ключевые слова: законотворческий процесс, государственный орган, субъект РФ, законодательная инициатива, полномочия, власть, избирательная комиссия.
Fomicheva Olga Anatolevna - Associate Professor, Head of the Department of Civil and Legal Disciplines, the Faculty of Law, the Moscow Finance and Law University (the Orsk Branch), PhD in Law, Associate Professor.
CONSTTWITONALAND LEGAL BASES OF PARTICIPATION OF STATE AUTHORITIES OF CONSTITUENT ENTITIES OFTHE RUSSIAN FEDERATION IN THE LEGISLATIVE PROCESS
The author considers the limits of legal regulation by state bodies of constituent entities of the Russian Federation of rules for participation in the legislative process. The practice of independent legal regulation of the legislative process in the constituent entities of the Russian Federation is generalized.
Keywords: legislative process, state body, constituent entity of the Russian Federation, legislative initiative, authority, power, election commission.
Российская Федерация является федеративным правовым государством, что позволяет субъектам РФ принимать собственные законы. Каждый субъект РФ самостоятельно устанавливает правила законотворческого процесса. Вопрос определения правил законотворческого процесса частично определен в Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - Закон № 184-ФЗ) [13]. Законом № 184-ФЗ установлены основные субъекты законодательной инициативы, которые могут быть дополнены субъектами РФ; в нем указывается на возможность определения различного порядка принятия обычных законов и Конституций республики или устава субъекта РФ при подсчете голосов (большинством или квалифицированным большинством), указывается на необходимость принятия законопроекта не менее чем в двух чтениях, устанавливается обязанность по
опубликованию. Остальные вопросы осуществления законотворческого процесса подлежат урегулированию самостоятельно субъектами РФ, либо даже может быть избран путь неурегулирования.
В законодательстве субъектов РФ дополняется перечень субъектов законодательной инициативы. В числе субъектов законодательной инициативы субъекты РФ устанавливают:
- парламентские структуры (депутат, председатель, фракция, Совет, и др. [14]);
- государственные органы, создаваемые субъектами РФ (Коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ, Избирательная комиссия в субъекте РФ, Контрольно-счетная палата субъекта РФ, Конституционный (Уставный) Суд, Уполномоченный по защите прав предпринимателей, Уполномоченный по правам ребенка, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, Уполномоченный представитель коренных малочисленных народов (Сахалинская область); защиты исконной среды граждан (Магаданская область);
Палата справедливости (Ульяновская область); Органы государственной власти других субъектов в сложносоставных территориях);
- федеральные государственные органы, расположенные в субъектах РФ (Прокуратура, арбитражный и краевой (областной или республиканский) Суды РФ; Полномочный Представитель Президента; Главное управление Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области; Приволжская транспортная прокуратура в Пензенской области, части территории Томской области; все структурные подразделения федерального органа исполнительной власти в Магаданской области; УМВД РФ в Калужской области и др.);
- общественные структуры (молодежные парламенты, региональные отделения политических партий, профсоюзные организации, Торгово-промышленная палата (Краснодарский край, Воронежская область, Саратовская область), Общественная палата, Союзам сельхозпроизводителей (Воронежская область), Ассоциация Юристов (Калининградская область, Ульяновская область) и многие другие общественные объединения);
- органы местного самоуправления (представительный орган местного самоуправления в рамках закона 184-ФЗ; Совет (ассоциации) муниципальных образований в Волгоградской, Калининградской, Московской, Новгородской, Калужской, Тамбовской, Ульяновской областях, Забайкальском, Ставропольском и Камчатском краях, Ненецком автономном округе, Республике Мордовия; глава муниципального образования в Иркутской, Магаданской, Оренбургской, Псковской, Рос-
и и Г I 1 и Г I 1 и СТ
товской, Самарской, Тверской, Томской, Ярославской областях, Пермском крае; все создаваемые органы местного самоуправления в Архангельской области и Ханты-Мансийском автономном округе-Югра);
- граждане в рамках гражданской законодательной инициативы.
Субъекты законодательной инициативы не только ее реализовывают путем разработки и внесения законопроекта, но и впоследствии участвуют в законотворческом процессе регионального парламента или его комитета на правах особого статуса субъекта законодательной инициативы: предоставляется возможность на осуществление докладов, изменения текста, предложения поправок и иных форм законотворческой деятельности. Участие всех этих субъектов в законотворческом процессе требует детализации в праве. Это
также справедливо отмечает Ж.П. Борисова: законотворческий процесс требует упорядочения, четкой регламентации, подчинения определенным принципам, правилам, требованиям [2, с. 15-18].
По Конституциям республик и уставам субъектов РФ полномочия об установлении порядка реализации законотворческого процесса возлагаются на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Так, принятие и изменение Конституции республики или устава субъекта РФ и законов субъектов РФ определяется в числе предмета ведения в г. Санкт-Петербурге, Калужской области, Новосибирской, Свердловской, Вологодской, Челябинской, Воронежской, Ростовской, Ивановской, Самарской, Костромской, Курганской, Астраханской, Саратовской, Смоленской, Курской, Тверской областях, Чувашской Республике, Забайкальском, Камчатском, Приморском, Хабаровском краях, Чукотском автономном округе, Республиках Мордовия и Адыгея, Ямало-ненецком автономном округе.
Некоторые субъекты РФ установили вопрос определения порядка осуществления законодательного процесса в качестве исключительного полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ. Так, в Приморском крае в Регламенте Законодательного Собрания устанавливаются полномочия Законодательного Собрания по регламентации подробных юридически обязательных правил, обеспечивающих единый порядок законодательного процесса, его демократизм, гласность и качество [3].
Предоставленное законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ исключительное полномочие не соответствует конституционно-правовому принципу разделения власти, который предполагает самостоятельность каждой ветви в регулировании правил законотворческого процесса. Каждая ветвь власти или государственный орган, вовлекаемые в законотворческий процесс, вправе принять собственные нормы права для регулирования некоторых правил. Безусловно, такие правила должны быть подчинены общим принципам [2, с. 16; 15, с. 4-5], в том числе принципу законности.
Принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов РФ нормы о порядке участия субъектов в законотворческом процессе не могут охватить весь спектр законотворческой деятельности. Поэтому в субъектах РФ ввиду расши-
ренного перечня субъектов законодательной инициативы должен получить признание новый принцип законотворческого процесса «многофункциональности в определении правил», под которым предлагается понимать неограниченность субъектов, уполномоченных принимать правила юридической техники по принятию закона [1, с. 17-23].
Органы исполнительной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты по разработке законопроектов. Особую роль в законотворческом процессе занимают нормативные правовые акты, устанавливающие методические рекомендации по изложению текста законопроекта. Нарушение правил техники изложения законопроекта препятствует реализации законотворческого процесса, а иногда приводит к нарушению прав и свобод человека и гражданина в правоприменительной практике. Кроме того, законотворческий процесс субъектов РФ ориентирован на урегулирование правоотношений, отражающих специфику региона. Так, вполне обоснованно в методических правилах наряду с юридической техникой и правилами филологии отражены требования «избегать дублирования норм, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации» [12]. Принятие методических рекомендаций органами исполнительной власти являются примером реализации принципа многофункциональности в определении правил законотворческого процесса в подготовке законопроекта.
Исполнительные органы власти в субъектах РФ устанавливают правила участия в законотворческом процессе. Большинство принятых нормативных правовых актов в субъектах РФ устанавливают общие организационные вопросы форм участия в законотворческом процессе каждого органа исполнительной власти субъекта РФ. Отсутствие в числе субъектов законодательной инициативы структурного подразделения органа исполнительной власти субъекта РФ не исключает его участие в законотворческом процессе в различных формах. Традиционно в актах исполнительных органов власти указывается на обязанность «участия» органа исполнительной власти при разработке законопроектов сферы деятельности структурного подразделения без указания детализации в совершении конкретных форм [9]. Поэтому структурные подразделения органов исполнительной власти самостоятельно подвергают детализации собственные полномочия в ведомствен-
ных актах. Так, например, если орган исполнительной власти является инициатором законопроекта, то устанавливается необходимость в обеспечении обязанности подготовить и приложить перечень документов к законопроекту [10].
Некоторые структурные подразделения органа исполнительной власти самостоятельно для себя определяют формы участия в законотворческом процессе. Например, Управление по делам архива Республики Башкортостан, не являясь субъектом законодательной инициативы, определяет следующие формы участия в законотворческом процессе:
- осуществляет мониторинг законодательства РФ и Республики Башкортостан;
- в соответствии с планами законопроектной деятельности выполняет поручения по разработке законопроектов, обеспечивает их обоснование, проработку и согласование с заинтересованными органами исполнительной власти Республики Башкортостан;
- рассматривает в 10-дневный срок поступившие к ним на согласование законопроекты и представляет по ним заключения;
- осуществляет сбор и обобщение предложений организаций и граждан по развитию и совершенствованию архивного законодательства и практике его применения в сфере архивного дела [11].
Таким образом, исполнительный орган власти в субъектах РФ устанавливает необходимый достаточный уровень нормативного правового регулирования для участия в законотворческом процессе. Такая детализация форм участия в законотворческом процессе обеспечивает их активность.
В субъектах РФ создаются иные государственные органы, которые участвуют в законотворческом процессе. Все государственные органы в субъектах РФ наделены правом осуществлять правовое регулирование в пределах своей компетенции. Самой распространенной в субъектах РФ является практика наделения правом на реализацию законодательной инициативы в региональном парламенте избирательных комиссий - г. Москва, Московская, Ленинградская области и ряд других регионов.
Наряду с расширенной практикой наделения избирательных комиссий правом на участие в законотворческом процессе в статусе субъекта законодательной инициативы отсутствуют правила, детализирующие такое участие. Избирательные комиссии субъектов РФ избегают принимать акты, регламентирующие
порядок участия в законотворческом процессе. Но такая практика изредка встречается. Так, избирательная комиссия Республики Ха-кассия в ст. 7 Регламента [6] упоминает, что законопроектная деятельность Комиссии осуществляется как по инициативе председателя Комиссии, так и на основании согласованного с Верховным Советом Республики Хакасия плана законопроектной работы Комиссии на год (полугодие). Законопроект разрабатывается единой рабочей группой.
Изложенные в единственной норме Регламента правила не отражают всех форм необходимого участия Избирательной комиссии в законотворческом процессе. По Регламенту Верховного Совета Республики Хакасия [4], на избирательную комиссию как субъекта законодательной инициативы возлагается объемный перечень по выполнению требований соблюдения правил к оформлению законопроекта (ст. 59-61); устанавливается необходимость участия в законотворческом процессе парламента в следующих формах:
- назначить представителя субъекта права законодательной инициативы в Верховном Совете по законопроекту (ст. 60);
- принимать участие в работе над законопроектом в составе рабочей группы (ст. 64);
- в рамках обсуждения законопроекта в первом чтении вносить изменения и иные предложения к проекту закона в виде поправок (ст. 68).
Не достаточно установить право избирательных комиссий на реализацию законодательной инициативы. Избирательные комиссии должны упорядочить формы участия в законотворческом процессе и для этого следует самостоятельно разработать и принять правила, дополняющие и регламентирующие необходимость и условия осуществления этих форм. Так, например, положительным примером является принятие в Самарской области правил проведения антикоррупционной
Литература
1. Vorivoshin A.V. Operation of regulations in view of scope of persons: approaches to Classification. Lawand modernstate. 2014. № 3 (3).
2. Борисова Ж.П. К вопросу о принципах законотворчества // Конституц. и муницип. право. 2008. № 12.
3. Закон Приморского края от 05.05.1995 № 5-КЗ «О Законодат. Собр. Приморского края» // СПС «КонсультантПлюс».
экспертизы законопроекта в избирательной комиссии [7].
В большинстве нормативных правовых актов избирательных комиссий субъектов РФ содержатся требования о праве на подготовку и разработку законопроектов, возможности их реализации. Но нормы, регламентирующие порядок такой подготовки, отсутствуют. В Ленинградской области подготовка заключений, поправок, официальных отзывов на законопроекты, поступающие от субъектов права законодательной инициативы, возлагается на аппарат избирательной комиссии [5]. Вместе с тем детализация процедур форм участия в качестве субъекта права законодательной инициативы избирательных комиссий, отсутствует.
Практически во всех субъектах РФ избирательные комиссии не устанавливают нормы об участии в некоторых избранных формах участия в законотворческом процессе. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе определено положение о необходимости готовить в соответствии с планами работы Комиссии и поручениями руководителей Комиссии проекты законов о выборах и референдумах [8], а детализация о том, как готовить и необходимость соблюдения процессуальных правил при этом отсутствует.
Таким образом, субъекты РФ существенно расширили круг участников законотворческого процесса. Но отсутствие конституционно-правовых основ в регулировании форм участия в законотворческом процессе препятствуют их реализации. При этом государственные органы в субъектах РФ обладают правом на принятие нормативных правовых актов в урегулировании форм участия в законотворческом процессе, но не используют такое право. Предлагается учесть данные доводы и упорядочить законотворческий процесс в субъектах РФ, в том числе активизировать государственные органы в приятии норм права в данной сфере.
Bibliography
1. Vorivoshin A.V. Operation of regulations in view of scope of persons: approaches to classification. Lawand modernstate. 2014. № 3 (3).
2. Borisova Zh.P. To the question of the lawmaking principles // Constitutional and municipal law. 2008. № 12.
3. Law of the Primorsky region, dated 5.05.1995 № 5-KL «On The legislative Assembly of the Primorsky region» // LRS «ConsultantPlus».
4. Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 29.10.1997 № 83-5 «О Регламенте Верховного Совета Республики Хакасия» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Избирательной комиссии Ленинградской области от 26.04.2004 № 713 «О Положении об аппарате Избират. комиссии Ленинградской области» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Избират. комиссии Республики Хакасия от 21.02.2013 № 63/468 «О Регламенте Избират. комиссии Республики Хакасия» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Избират. комиссии Самарской области от 12.03.2015 № 167/1221-5 «Об утвержд. Порядка проведения антикор. экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Из-бират. комиссии Самарской области» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Постановление Избират. комиссии ЯНАО от 15.10.2010 № 114/664 «Об утвержд. Положения об Аппарате Избират. комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Постановление Правит. Пензенской обл. от 14.02.2014 № 90-п «Об утвержд. Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Приказ Министерства национальной политики Республики Коми от 24.03.2014 № 68-од «Об утверждении Порядка разработки проектов правовых актов в Министерстве национальной политики Республики Коми» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Приказ Управления по делам архивов Республики Башкортостан от 16.12.2013 № 128 «Об утверждении Регламента Управления по делам архивов Республики Башкортостан» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Указ Мэра Москвы от 13.02.2006 № 11 -УМ «О методических правилах подготовки проектов законов города Москвы» // СПС «КонсультантПлюс».
13. ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // СПС «КонсультантПлюс».
14. Фомичева О.А. Депутаты как субъекты права законодательной инициативы // Интерактивная наука. 2017. № 12.
15. Югов А.А. Законотворческий процесс в РФ как принцип системности. Казань, 2018.
4. Resolution of the Supreme Council of the Kha-kassia Republic, dated 29.10.1997 № 83-5 «On the Regulations of the Supreme Council of the Kha-kassia Republic» // LRS «ConsultantPlus».
5. Resolution of the Leningrad region election Commission, dated 26.04.2004 № 713 «On the Regulations on the apparatus of the election Commission of the Leningrad region» // LRS «Consult-antPlus».
6. Resolution of the Election Commission of the Kha-kassia Republic, dated 21.02.2013 № 63/468-6 «On
the Rules of the Election Commission of the Khakas-sia Republic» // LRS «ConsultantPlus».
7. Resolution of the Samara Election Commission, dated 12.03.2015 № 167/1221-5 «On approval of the procedure for conducting anti-corruption expertise of normative legal acts and draft normative legal acts in the Samara region Election Commission» // LRS «ConsultantPlus».
8. The decision of the Election Commission Y-NAR, dated 15.10.2010 № 114/664 «About the statement of Regulations about the office of the Election Commission of Yamalo-Nenets Autonomous region» // LRS «ConsultantPlus».
9. Resolution of the Penza region government, dated 14.02.2014 № 90-P «On approval of the Regulations on the Ministry of construction and housing and communal services of the Penza region» // LRS «ConsultantPlus».
10. Order of national policy Ministry of the Komi Republic, dated 24.03.2014 № 68-od «On approval of the Procedure for developing draft legal acts in the Ministry of national policy of the Komi Republic» // LRS «ConsultantPlus».
11. Order of the archives Department in Bashkortostan Republic, dated December, 2013 № 128 «On approval of the Regulations Of the Department for archives of the Bashkortostan Republic» // LRS «ConsultantPlus».
12. Decree of Moscow Mayor, dated 13.02.2006 № 11 -UM «On methodological rules for preparing draft laws of the Moscow city» // LRS «ConsultantPlus».
13. Federal law, dated 6.10.1999 № 184-FL «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of the subjects of the RF» // LRS «ConsultantPlus».
14. Fomicheva O.A. Deputies as subjects of law of legislative initiative // Interactive science. 2017. № 12.
15. Yugov A.A. The law-Making process in the RF as a principle of consistency. Kazan, 2018.
