CC BY
151
НАУКА.ТЕОРИЯ. ПРАКТИКА
2017'2
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
FEATURES OF THE REGULATION STAGE OF A LEGISLATIVE INITIATIVE IN SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
УДК 342.4
Е.А. КРАВЦОВА,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) [email protected]
E.A. KRAVTSOVA,
candidate of law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: стадия законодательной инициативы является начальной стадией законотворческой деятельности. Она начинается с составления текста законопроекта и сопутствующих документов и заканчивается внесением законопроекта в законодательный орган субъектом права законодательной инициативы. В статье автор рассматривает виды субъектов права законодательной инициативы, установленные законодательством субъектов Российской Федерации, делает вывод о значительном расширении перечня субъектов права законодательной инициативы по сравнению с перечнем, определенным Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Производится сравнительный анализ законодательства субъектов, регулирующего порядок разработки законопроектов, выявляются положительные особенности законодательства субъектов в данной сфере, выявляются его недостатки и предлагаются пути их преодоления.
Ключевые слова: конституционное право, законотворческий процесс, законотворческая деятельность, законодательная инициатива, законодательные органы субъектов Российской Федерации.
Abstract: stage of the legislative initiative is the initial stage of lawmaking. It starts with the drafting of the bill and related documents and ends with the introduction of the bill in the legislature the subject of the right of legislative initiative. In the article the author considers the types of subjects of legislative initiative, established by the legislation of constituent entities of the Russian Federation, concludes that a significant expansion of the list of subjects of legislative initiative compared to the list defined by the Federal law №. 184-FZ «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive state authorities of constituent entities of the Russian Federation». The comparative analysis of the legislation of the constituent entities governing the preparation of draft legislation, identifies positive features of the legislation of the constituent entities in the field, identifies its shortcomings and proposes ways to overcome them.
Keywords: constitutional law, legislative process, legislative activity, legislative initiative, legislative bodies of subjects of the Russian Federation.
Законотворческая деятельность представляет собой сложный процесс, который принято делить на стадии, одной из которых является стадия законодательной инициативы. Нормы, регулирующие прохождение стадии законодательной инициативы, включают в себя установление субъектов законодательной инициативы, обозначение видов законопроектов, вносимых в законодательные органы субъектов, перечисление сопроводительных документов, которые в обязательном порядке должны прилагаться к законопроектам.
В законодательстве субъектов Российской Федерации нормативное регулирование дан-
ной стадии, как правило, осуществляется в регламентах законодательных органов субъектов Российской Федерации. Так, в Регламенте Белгородской областной Думы1 стадии законодательной инициативы посвящены две главы «Порядок внесения законопроектов в областную Думу и их предварительное рассмотрение» и «Законодательное предложение» раздела 5 Регламента. В Воронежской области процедура подготовки и принятия законов регулируется главой 14 Регламента Воронежской областной
1 Регламент Белгородской областной Думы [Электронный ресурс]. URL: http://www.belduma.ru/
Думы2, который носит название «Порядок внесения проектов законов Воронежской области в областную Думу и их предварительное рассмотрение». В Калужской области данному этапу законодательной деятельности также посвящена глава 10 Регламента3 «Порядок внесения законопроектов в Законодательное Собрание,требования к их оформлению и предварительное рассмотрение», в Ярославской области - глава 11 Регламента4 «Порядок внесения проектов законов и порядок их подготовки к рассмотрению на заседании Думы» и т.д.
Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - закон № 184-ФЗ)5 в ст. 6 перечисляет субъектов права законодательной инициативы в законодательных органах субъектов Российской Федерации. К ним относятся депутаты, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти), органы местного самоуправления. Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку указанная норма предоставляет право субъектам Российской Федерации самостоятельно его дополнять, и анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что они охотно пользуются данным правом. Так, согласно ст. 76 Регламента областной Думы Воронежской области право законодательной инициативы, наряду с вышеуказанными лицами, принадлежит депутатам Государственной Думы и членам Федерального Собрания, представляющим в указанных органах Воронежскую область, прокурору Воронежской области, Избирательной комиссии, Торгово-промышленной палате, Контрольно-счетной палате, судам Воронежской области, Союзу сельскохозяйственных товаропроизводителей,
2 Регламент Воронежской областной Думы [Электронный ресурс]. URL: http://www.vrnoblduma.ru/obshchie-svedenija/ reglament-oblastnoi-dumy/
3 Регламент Калужского Законодательного Собрания [Электронный ресурс]. URL: http://www.zskaluga.ru/working_ papers/639 reglament_zakonodatelnogo_sobranija_kaluzhskoj_ oblasti.html
4 Регламент Ярославской областной Думы [Электронный ресурс]. URL: http://www.duma.yar.ru/com_inform/law_base/ regulations.html
5 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
= ПРАКТИКА
Территориальному объединению организаций профсоюзов, Общественной палате Воронежской области.
В Белгородской областной Думе (ст. 84 Регламента) право законодательной инициативы предоставляется общероссийским, межрегиональным и региональным общественным объединениям.
В Законодательном Собрании Калужской области субъектами законодательной инициативы также могут выступать постоянные комитеты и комиссии, фракции Законодательного Собрания Калужской области, правительство области, прокуратура, областной суд, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Калужской области по вопросам своей компетенции, Совет муниципальных образований области, Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка в Калужской области, молодежный парламент при Законодательном Собрании, молодежное правительство Калужской области.
Таким образом, субъекты Российской Федерации идут по пути предоставления права законодательной инициативы более широкому кругу лиц, чем предусматривает закон № 184-ФЗ. Такое положение дел, на наш взгляд, вполне оправданно и способствует большей демократизации деятельности законодательного органа, позволяя разработчикам проектов законов непосредственно общаться с законодателями и отстаивать необходимость внесения изменений в законодательство в сфере своей компетенции.
На стадии законодательной инициативы происходит разработка и оформление надлежащим образом законопроектов, вносимых затем на рассмотрение законодательных органов. Разработка законопроектов по инициативе законодательных органов субъектов регулируется регламентами законодательных органов и законами субъектов Российской Федерации. Процедуры разработки законопроектов в различных субъектах Российской Федерации существенно разнятся между собой.
Так, ст. 75 Регламента Воронежской областной Думы указывает, что разработка проектов законов Воронежской области, являясь научной, творческой работой, должна осуществляться специально подготовленными людьми на договорной основе. Финансированию подлежат работы по подготовке проектов законов Воронежской области, включенных в план законодательной деятельности. Объем финансирования ежегодно утверждается законом Воронежской области об областном бюджете на очередной финансовый год.
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА
2017'2
Ст. 11 Закона Курской области «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой»6 устанавливает, что Курская областная Дума как субъект права законодательной инициативы, разрабатывающая проект нормативного правового акта, вправе создать комиссию (рабочую группу) по подготовке проекта из числа депутатов Курской областной Думы, работников своих структурных подразделений, специалистов и ученых. Разработка законопроектов поручается, как правило, служащим аппарата комитетов и комиссий областной Думы в соответствии с утвержденными планами законодательной деятельности или по собственной инициативе комитета (комиссии) областной Думы. К деятельности по разработке законопроектов могут привлекаться также специалисты «со стороны», являющиеся специалистами в той области права, которая подлежит нормативному регулированию.
Ст. 16 Закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»7 предусматривает создание рабочих групп по разработке законопроектов даже в тех случаях, когда с инициативой разработки законопроекта выступают не только законодательный орган, но и иные субъекты, обладающие правом законотворческой инициативы. В состав рабочих групп могут включаться представители от субъекта, выступающего инициатором принятия законопроекта, законодательного органа, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, представители общественных объединений, научных учреждений и т.д. После завершения подготовки проекта закона области рабочая группа согласовывает его с нормотворческим органом и направляет субъекту права законодательной инициативы.
На наш взгляд, создание рабочих групп по работе над законопроектами является не только обоснованным, но и необходимым шагом в совершенствовании законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Включение в состав таких групп представителей как властных, так и общественных структур, а также экспертов в том или ином виде деятельности будет способствовать выработке единой позиции по законопроекту еще до его рассмотрения в законодательном органе, подготовке документа,
6 Закон Курской области от 02.12.2002 № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой» [Электронный ресурс]. Доступ СПС «КонсультантПлюс».
7 Закон Брянской области от 03.11.1997 № 28-З (ред. от 31.01.2017) «О законах и иных нормативных актах Брянской области» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
требующего специфических знаний в той или иной сфере деятельности. При этом в состав таких групп в обязательном порядке должны включаться и работники аппарата законодательного органа, поскольку именно они, являясь профессионалами в законотворческой деятельности, могут создать документ, наиболее отвечающий правилам юридической техники, органично вписывающийся в действующий массив законодательства субъекта Российской Федерации.
Несомненный интерес представляют нормы Регламента Белгородской областной Думы, регулирующие стадию законодательной инициативы, которые содержат положения, значительно упрощающие деятельность депутатов по разработке законопроектов. Глава 2 раздела 5 Регламента носит название «Законодательное предложение» (ст. 94-96).
Законодательное предложение может вноситься в областную Думу исключительно депутатами законодательного органа. В нем излагается предложение о принятии законопроекта, вопрос, который должен быть урегулирован законодательным путем, и предложения по способам правового регулирования данного вопроса (ст. 94 Регламента). Законодательное предложение направляется председателю областной Думы, который передает его в правовое управление аппарата областной Думы для разработки соответствующего законопроекта и оформления документов, которые должны быть к нему приложены. Подготовленный пакет документов передается правовым управлением непосредственно депутату, выступившему с законодательным предложением, с уведомлением об этом председателя областной Думы. Депутат может внести его от своего имени в областную Думу для последующего рассмотрения и принятия, самостоятельно доработать его или отказаться от его внесения в законодательный орган.
На наш взгляд, правом законодательного предложения должны обладать все депутаты любых законодательных органов, в том числе и депутаты Государственной Думы, поскольку они не являются профессионалами в законотворческой деятельности и не в состоянии самостоятельно разработать проект нормативного акта, полностью соответствующего требованиям законодательства.
Лишение депутатов такого права может привести к тому, что депутаты будут выступать инициаторами принятия лишь тех законов, которые разрабатываются по заказу крупных коммерческих структур, которые могут часть своей прибыли потратить на разработку выгодного им законопроекта, чтобы впоследствии внести его через
депутата в законодательный орган. Законопроекты, направленные на правовое регулирование «непопулярных» тем, затрагивающие проблемы социального обеспечения граждан, экологии, охраны памятников культуры, защиты прав национальных меньшинств и т.п., будут разрабатываться и вноситься в законодательные органы только исполнительными органами, что, как правило, сегодня и происходит.
Создание рабочих групп по разработке законопроектов, предусмотренное в законодательстве Курской, Брянской, Воронежской областей, требует дополнительных затрат, и если разработка таких законопроектов не предусмотрена планами законотворческой деятельности, депутат не может инициировать разработку текста законопроекта по вопросам, актуальным для избравшего его населения. Нормы Регламента Белгородской области направлены на преодоление данного барьера. Аппарат законодательного органа, которому поручается разработка законопроектов, состоит из профессиональных юристов, основной специализацией которых является проведение экспертиз поступающих в областную Думу законопроектов, написание текстов законопроектов, оформление их в соответствии с правилами юридической техники, а также оформление сопроводительных документов к законопроектам по запросам депутатов.
Обосновывая важность законотворческой деятельности для каждого государства, П.В. Кра-шенниников писал: «Именно в законотворческом процессе шаг за шагом проявляются те прави-
ПРАКТИКА
ла, по которым общество будет развиваться, по которым будет регулироваться жизнь граждан, юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований» [2, с. 30]. Разделяя его точку зрения, мы считаем, что подготовка качественных законов, вписывающихся в систему действующего законодательства и органично ее дополняющих, является главной задачей любого законодательного органа. И нормативное регулирование осуществления законотворческой деятельности является основой для подготовки качественных законов, не нуждающихся в постоянном пересмотре и дополнениях.
К сожалению, не все субъекты Российской Федерации законодательно закрепляют правила реализации законотворческой инициативы. К примеру, в законодательстве Ивановской области отсутствуют нормы, упорядочивающие нормативное регулирование данной стадии законотворческого процесса. Указанный пробел в законодательстве, несомненно, нуждается в скорейшем его преодолении.
Следует положительно оценить опыт тех областей, в которых предусматривается создание рабочих групп для подготовки законопроектов, а также, безусловно, заслуживает внимания опыт Белгородской области, позволяющий малыми силами и без существенных затрат подготавливать законопроекты, которые являются актуальными для населения, но по каким-либо причинам не попали в план правотворческой деятельности.
Литература
1. Иналкаева К.С. Законодательный процесс регионального парламента // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 3. С. 35-40.
2. Крашенинников П.В. Закон и законотворческий процесс. - Москва: Статут, 2017.
3. Спенсер Г. Грехи законодателей // Социологические исследования. 1992. № 2.
References
1. Inalkaeva K.S. Zakonodatel'nyj process regional'nogo parlamenta // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2016. № 3. S. 35-40.
2. Krasheninnikov P.V. Zakon i zakonotvorcheskij process. - Moskva: Statut, 2017.
3. Spenser G. Grehi zakonodatelej // Sociologicheskie issledovanija. 1992. № 2.
(статья сдана в редакцию 04.10.2017)
