CC BY
138
УДК 342.82
Кравцова Елена Александровна Kravtsova Elena A.
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина (308024, Белгород, ул. Горького, 71)
candidate of sciences (law), associate professor of the department of civil law Belgorod judicial institute of Ministry of internal affairs named after I.D. Putilin (71 Gorky st., Belgorod, 308024)
E-mail: [email protected]
Нормативное регулирование правового статуса аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Normative regulation of the legal status of the staff of the legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation
Несмотря на то, что аппараты законодательных органов не наделяются собственными государственно-властными полномочиями, их деятельность во многом определяет решения, принимаемые законодательными органами государственной власти. В статье рассматриваются функции, выполняемые аппаратами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вопросы закрепления правового статуса данных органов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: конституционное право, законодательные органы, государственные органы, органы государственной власти, вспомогательные органы, аппарат законодательных органов.
Despite the fact that the staff of the legislative bodies do not have their own public authority, and their activities largely determine the decisions of legislative bodies of state power. The article discusses the functions performed by the apparatuses of legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation and questions of consolidation of the legal status of these bodies in the legislation of constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: constitutional law, legislative bodies, state bodies, bodies of state power, subsidiary bodies, the apparatus of legislative bodies.
Сложность организации современного общества, многочисленные задачи, стоящие перед государством, вызывают необходимость существования сложного и разветвленного государственного аппарата. Ведущая роль в нем всегда принадлежала и принадлежит органам государственной власти, однако в современном обществе все большее значение приобретают вспомогательные органы, главной задачей которых является обеспечение деятельности органов государственной власти, содействие в реализации ими своих государственно-властных полномочий. Так, в настоящее время невозможно представить Президента Российской Федерации, который выполняет свои полномочия не прибегая к помощи Администрации Пре-
зидента, Федеральное Собрание Российской Федерации — без аппарата, а депутатов — без помощников.
Одним из первых выделил и обосновал необходимость существования вспомогательных органов знаменитый юрист начала ХХ в. П.М. Коркунов. Он предлагал различать среди государственных органов два вида — решающие (органы государственной власти) и содействующие (вспомогательные органы): «Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из числа лиц, составляющих учреждение, одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие — только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация го-
сударственных учреждений сама слагается из органов двоякого рода — решающих и содействующих. Решающие органы суть собственно прямые, непосредственные органы государственной власти, в тесном смысле слова органы власти. Органы содействующие не суть непосредственные органы государственной власти, а только содействуют решающим органам» [1, с. 304].
Усиление и признание роли вспомогательных органов при законодательных (представительных) органах государственной власти произошло лишь в конце 60-х — начале 70-х годов XX века. Подъем промышленного производства, усложнение управления обществом, локальные и мировые войны, социальные катаклизмы, усложнение делопроизводства и рост количества нормативных предписаний привели к необходимости увеличения числа чиновников, оказывающих содействие парламентариям, разрастанию и усложнению структуры вспомогательных органов. Данные вспомогательные органы получили свое название — аппарат. Как замечает Г.И. Климантова: «резкое увеличение с середины 70-х годов численности аппарата парламентов было вызвано усложнением законодательного процесса и активизацией законодательной деятельности, а также необходимостью обеспечивать законодательные органы достоверной, исходящей от независимых компетентных источников информацией, позволяющей законодателям разрабатывать собственные законопроекты и объективно оценить предложения исполнительной власти» [2, с. 7].
Конституция Российской Федерации 1993 года (ст. 10) исходит из деления органов государственной власти на законодательные, исполнительные и судебные. При каждой из ветвей власти в обязательном порядке образуются и функционируют вспомогательные органы, обеспечивающие выполнение полномочий органами государственной власти. Однако о вспомогательных органах, обеспечивающих деятельность органов государственной власти, в Конституции упоминается только в отношении Президента РФ, который, согласно статье 83 Конституции, формирует Администрацию Президента. Существование аппарата Государственной Думы Конституцией не предусмотрено и устанавливается статьей 78 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [3], однако закрепление данного предписания не в законе, а подзаконном нормативном акте связано не с тем, что этому органу придается недостаточное
значение, а с тем, что закона о деятельности Го -сударственной Думы на данный момент просто не существует.
Существование вспомогательных органов при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов отражается, как правило, непосредственно в Основных законах субъектов. Так, в Уставе Белгородской области [4] статья 34 устанавливает, что Белгородская областная дума в целях обеспечения исполнения возложенных на нее полномочий создает аппарат Белгородской областной думы. Точно такая же формулировка содержится в статье 56 Устава Орловской области [5].
Устав Брянской области [6] не только предусматривает формирование аппарата Брянской областной думы, но и частично устанавливает его правовой статус: пункт 2 статьи 44 Устава Брянской области гласит, что для организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения Брянской областной думы, оказания помощи ее постоянным комитетам и комиссиям, а также депутатам Брянская областная дума создает свой аппарат, структура и штаты которого утверждаются постановлением Брянской областной думы. Аналогичные нормы предусмотрены статьей 30 Устава Воронежской области [7], статьей 25 Устава Смоленской области [8], статьей 25 Устава Курской области [9], статьей 95 Устава Тверской области [10].
Устав Нижегородской области [11] не содержит норм, прямо предусматривающих создание Законодательным собранием аппарата для обеспечения своей деятельности, однако обязательное наличие аппарата Законодательного собрания вытекает из статей 31, 34, 44 Устава. Так, пункт 3 статьи 31 Устава Нижегородской области указывает на то, что акты, регулирующие деятельность аппарата Законодательного собрания, принимаются постановлениями Законодательного собрания. Пункт 3 статьи 34 Устава наделяет Председателя Законодательного собрания полномочиями по руководству деятельностью аппарата Законодательного собрания, приему и увольнению его работников. Пункт 2 статьи 44 Устава устанавливает право работников аппарата Законодательного собрания по поручению Законодательного собрания или его Председателя присутствовать на заседаниях Правительства Нижегородской области. Основы правового статуса аппарата Законодательного собрания устанавливаются статьей 29 закона Нижегородской области «О Законодательном собрании Нижегородской области» [12], которая
устанавливает, что организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Законодательного собрания осуществляет аппарат Законодательного собрания. Работники аппарата Законодательного собрания замещают должности государственной гражданской службы области и должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы. Права, обязанности и ответственность государственных гражданских служащих области в аппарате Законодательного собрания, а также условия прохождения ими государственной гражданской службы определяются федеральным законодательством и законодательством области, регулирующим вопросы государственной гражданской службы, законодательством о труде, иными нормативными правовыми актами, должностными регламентами. Деятельность аппарата Законодательного собрания регулируется принимаемыми постановлениями Законодательного собрания, Положением об аппарате Законодательного собрания, Служебным распорядком аппарата Законодательного собрания. Структура аппарата Законодательного собрания утверждается постановлением Законодательного собрания.
Однако уставы и законы субъектов Российской Федерации презюмируют только создание аппаратов законодательных органов и в некоторых случаях общие положения о правовом регулировании их деятельности. Правовой статус аппаратов законодательных органов власти субъектов закрепляется в положениях, утверждаемых законодательными (представительными) органами субъектов. Так, в Тамбовской области структура аппарата Тамбовской областной думы и положение о нем утверждены постановлением от 23 декабря 2006 года [13]. В Ивановской области положение об аппарате принято 19 декабря 2013 года [14]. Положение об аппарате Смоленской областной думы утверждено постановлением областной думы 24 апреля 2003 года [15], в Нижегородской области — постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 23 июня 2011 года [16].
В положениях устанавливаются основы деятельности аппарата, его основные задачи и функции, основы должностных обязанностей его служащих, руководство деятельностью аппарата, структура аппарата, условия деятельности работников аппарата и другие значимые, по мнению регионального законодателя, положения.
Например, Положение об аппарате Cмолен-ской областной думы состоит из 5 разделов: общие положения; функции аппарата Смоленской областной думы; структура аппарата Смоленской областной думы и основные функции его структурных подразделений; руководство аппарата Смоленской областной думы; работники аппарата Смоленской областной думы. Положение об аппарате Законодательного собрания Владимирской области [17] также состоит из 5 разделов: общие положения; основные задачи и функции аппарата Законодательного собрания; структура аппарата Законодательного собрания; организация работы аппарата Законодательного собрания и его структурных подразделений; основные права и обязанности работников аппарата. Положение об аппарате Ивановской областной думы состоит из 3 разделов: общие положения; структура аппарата, основные функции структурных подразделений; руководитель аппарата и его заместители. Положение об аппарате Законодательного собрания Нижегородской области состоит из 6 разделов: общие положения; основные цели и задачи аппарата; функции аппарата; структура аппарата; организация работы аппарата; правовой статус работников аппарата.
Как видно из вышеприведенного, структурно положения об аппаратах значительно отличаются между собой, равно как и отличаются нормы, устанавливающие правовой статус аппаратов. Например, согласно пункту 1.1 Положения об аппарате Орловского областного Совета народных депутатов аппарат является структурным подразделением Орловского областного Совета народных депутатов и правами юридического лица не наделяется [18]. Аппарат Воронежской областной думы также не наделяется правами юридического лица, о чем прямо сказано в пункте 1.7 Положения об аппарате. В Белгородской области аппарат наделен правами юридического лица. Лишение аппарата законодательного органа власти прав юридического лица существенно влияет на его статус, фактически лишая данный орган действовать от своего имени, лишая его самостоятельности и налагая дополнительные обязанности на законодательный орган, который будет вынужден принимать абсолютно все решения, касающиеся обеспечения своей деятельности. Однако негативно оценить такое правовое положение вспомогательного органа мы не можем, поскольку деятельность его является обеспечительной и его самостоятельность не является непременным условием успешной деятельности.
В каждом положении об аппаратах есть раздел, в котором закреплены функции, выполняемые аппаратами законодательных органов субъектов. Не обладая собственными властными полномочиями, аппарат фактически выполняет всю подготовительную работу для принятия решений законодательным органом государственной власти субъекта. Работники аппарата составляют планы деятельности законодательного органа, принимают документы к рассмотрению и проводят их правовую, антикоррупционную, лингвистическую и иные виды экспертиз, оформляют решения комитетов по законопроектам, осуществляют взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и гражданами, осуществляют техническую поддержку работы законодательного органа, самостоятельно разрабатывают проекты законов, других документов, вносимых на рассмотрение законодательного органа, обеспечивают подготовку к проведению и проведение заседаний законодательного органа, его комитетов и комиссий, оказывают консультационную и методическую помощь депутатам в их деятельности, проводят аналитический анализ итогов деятельности законодательного органа... Спектр функций аппаратов законодательных органов достаточно широк и не является исчерпывающим, поскольку обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти субъектов может потребовать и выполнения дополнительных действий, не указанных в положениях об аппаратах.
Значительное число полномочий, выполняемых аппаратами законодательных органов субъектов, требует существенной численности работников аппарата. Как заметила по данному поводу К.С. Иналкаева: «В условиях немногочисленного состава парламентов некоторых субъектов Российской Федерации, а также непрофессионального характера работы значительного числа депутатов деятельность аппарата приобретает особенно важное значение. его роль в обеспечении организационной обособленности законодательного органа субъекта трудно переоценить. Поэтому следует всячески развивать и стимулировать деятельность аппаратов региональных парламентов» [19, с. 62].
С учетом все расширяющегося количества выполняемых аппаратами законодательных органов субъектов РФ функций, а также необходимости их постоянного развития штатная численность аппаратов постоянно меняется и утверждается отдельными правовыми актами. Например, штатная численность аппарата
Ярославской областной думы утверждена распоряжением Председателя Ярославской областной думы от 27 марта 2015 года № 57 и составляет 72 единицы. Штатная численность Законодательного собрания Ростовской области утверждена постановлением Законодательного собрания Ростовской области от 30 мая 2003 года № 69 (в ред. от 15.12.2014) и составляет 119 штатных единиц аппарата и 60 единиц помощников депутатов. Штатная численность аппарата Белгородской областной думы утверждена постановлением Белгородской областной думы от 17 декабря 2012 года № П/22-43-5 ОБ (ред. от 04.04.2016) и составляет 64 единицы. Численность аппарата всегда превосходит численность депутатов законодательного органа субъектов РФ в два, а то и в три раза. Такое положение дел является закономерным и логически вытекает из количества полномочий, возложенных на работников аппарата.
Подводя итог вышесказанному, мы можем сделать вывод, что правовой статус аппаратов законодательных органов субъектов является производным от правового статуса законодательных органов и устанавливается нормативными актами законодательных органов. В законах субъектов (включая основные законы — уставы и конституции) могут содержаться лишь положения, устанавливающие наличие данных органов, обозначающие основные цели их деятельности и часть делегированных законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (например, присутствовать на заседании высшего исполнительного органа субъекта РФ по поручению руководителя законодательного органа). Основные нормы, регулирующие правовой статус и деятельность аппаратов, содержатся в положениях о них, которые утверждаются постановлениями законодательных органов. Штатная численность работников аппаратов может утверждаться как законодательным органом субъекта на его заседании, так и его руководителем в индивидуальном порядке. Руководители аппаратов законодательных органов также обладают полномочиями по принятию правовых актов, регулирующих деятельность аппарата. Они утверждают положения о структурных единицах аппаратов, устанавливают правила по регулированию внутреннего трудового распорядка и принимают индивидуальные правовые акты в отношении работников аппарата.
Также анализ законодательства, регулирующего деятельность аппаратов законодательных органов субъектов РФ, позволяет сделать
вывод о том, что в дальнейшем аппарат законодательных органов субъектов будет только разрастаться, а количество чиновников увеличиваться. Именно поэтому необходимо четко структурировать систему аппаратов законодательных органов субъектов РФ с указанием функций каждого структурного подразделения, не допускать дублирования полномочий отдельными структурными подразделениями и бесконтрольного разрастания аппарата.
Примечания
1. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. (Репринтное издание 6-го издан. СПб., 1904). СПб., 2003.
2. Некоторые особенности законодательного регулирования статуса аппарата парламентов ряда зарубежных стран / под ред. Г И. Климантовой // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. № 20 (108).
3. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г № 2134-11 ГД (ред. от 06.02.2016) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Устав Белгородской области: закон Белгородской области от 31 декабря 2003 г. № 108 (ред. от 19.02.2016) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2004. № 56, ч. I.
5. Устав (Основной закон) Орловской области (принят Орловской областной думой 26 февраля 1996 г) (ред. от 08.04.2015) // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. № 36. Октябрь 2006 г — март 2007 г
6. Устав Брянской области от 20 декабря 2012 г. № 91-З (ред. от 06.04.2016) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. № 20.
7. Устав Воронежской области от 25 июня 2006 г. (ред. от 18.12.2015) // Коммуна. 2006. 10 июня.
8. Устав Смоленской области: закон Смоленской области от 15 мая 2001 г. № 37-з (ред. от 25.02.2016) // Вестник Смоленской областной думы и Администрации Смоленской области. 2001. № 4.
9. Устав Курской области: закон Курской области от 2 октября 2001 г. № 67-ЗКО (ред. от 31.03.2016) // Сборник законодательства Курской области. 2001. № 4. Раздел 1, ч. 1.
10. Об Уставе Тверской области: постановление Законодательного собрания Тверской области от 5 ноября 1996 г. № 436 (ред. от 15.07.2015) // Тверские ведомости. 1998. 4—10 декабря.
11. Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 219-З (ред. от 02.12.2015) // Правовая среда. 2006. 18 января (приложение к газете «Нижегородские новости». 2006. 18 января).
12. О Законодательном собрании Нижегородской области: закон Нижегородской области от 1 марта
2011 г. № 25-З (ред. от 06.05.2016) // Правовая среда. 2011. 11 марта (приложение к газете «Нижегородские новости». 2011. 11 марта).
13. Об утверждении структуры и Положения об аппарате Тамбовской областной думы: постановление Тамбовской областной думы от 23 декабря 2006 г (ред. от 28.03.2014) // СПС «КонсультантПлюс».
14. О положении об аппарате Ивановской областной думы: постановление Ивановской областной думы от 19 декабря 2013 г. № 128 (ред. от 02.02.2014 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
15. Об утверждении Положения об аппарате Смоленской областной думы: постановление Смоленской областной думы от 24 апреля 2003 г № 112 (ред. от 11.12.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
16. О принятии Положения об аппарате Законодательного собрания Нижегородской области: постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 23 июня 2011 г № 129-V // СПС «КонсультантПлюс».
17. Об утверждении Положения об аппарате Законодательного собрания Владимирской области: распоряжение Законодательного собрания Владимирской области от 18 июля 1995 г. № 100-Р (ред. от
28.01.2014) // СПС «КонсультантПлюс».
18. О Положении об Аппарате Орловского областного совета народных депутатов: постановление Орловского областного совета народных депутатов от 28 декабря 2011 г. № 03/14-ОС (ред. от 27.01.2012) // СПС «КонсультантПлюс».
19. Иналкаева К.С. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
Notes
1. Korkunov N.M. Lectures on general theory of law. (Reprint of the 6th published. St. Petersburg, 1904. St. Petersburg, 2003.
2. Some of the features of legislative regulation of the status of staff of the parliaments of a number of foreign countries / ed. by G.I. Klimantova // Analytical vestnik of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation. 1999. № 20 (108).
3. On the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: the resolution of the state Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation dated 22.01.1998 № 2134-II GD (ed. by
18.12.2015) // ATP «ConsultantPlus».
4. Charter of Belgorod region: the law of Belgorod region from December 31, 2003, № 108 (ed. by 19.02.2016) // Collection of normative legal acts of Belgorod oblast. 2004. № 56, p. I.
5. The Charter (fundamental law) of the Orel region (Orel regional adopted by the Duma on February 26, 1996) (ed. by 08.04.2015) // Meeting of regulatory legal acts of the Oryol region. № 36. October, 2006 — March, 2007.
6. The Charter of the Bryansk region of 20.12.2012, № 91-Z (ed. by 06.04.2016) // The newsletter «Official Briansk region». 2012. № 20.
7. The Charter of the Voronezh region from 25.06.2006 (ed. by 18.12.2015) // Commune. 2006. № 87—88.
8. Charter of the Smolensk region: the law of Smolensk region from 15.05.2001 № 37-z (ed. by25.02.2016) // The bulletin of Smolensk region duma and Administration of the Smolensk region. 2001. № 4.
9. Charter of Kursk region: the law of Kursk oblast of October 2, 2001 № 67-ZKO (ed. by 31.03.2016) // The Collection of the legislation of Kursk region. 2001. № 4. Section 1, p. 1.
10. On the Charter of Tver oblast: resolution of the Legislative Assembly of the Tver region from 05.11.1996 № 436 (ed. by 15.07.2015) // The Tver sheets. 1998. № 98 (on December 4—10).
11. The Charter of the Nizhniy Novgorod region from 30.12.2005 № 219-Z (ed. by 02.12.2015) // ATP «Con-sultantPlus».
12. About Legislative Assembly of Nizhny Novgorod region: the law of Nizhny Novgorod region 01.03.2011 № 25-Z (ed. by 06.05.2016) // The legal environment. 2011. March 3 (a tabloid «The Nizhny Novgorod news». 2011. March 3.
13. On approval of the structure and Position of the staff of the Tambov regional Duma: the decision of the
Tambov regional Duma from 23.12.2006 // ATP «Con-sultantPlus».
14. On the Statute of the office of the Ivanovo oblast Duma: the ruling of the Ivanovo regional Duma from 19.12.2013 № 128 (ed. by 02.02.2014) // ATP «Consul-tantPlus».
15. About the statement of Regulations about the office of the Smolensk regional Duma: the resolution of the Smolensk regional Duma dated 24 April 2003 of № 112 (ed. by 11.12.2013) // ATP «ConsultantPlus».
16. On approval of Provisions on the apparatus of the Legislative Assembly of Nizhny Novgorod region: resolution of the Legislative Assembly of Nizhny Novgorod region of 23.06.2011 № 129-V // ATP «ConsultantPlus».
17. On approval of the Regulations on the apparatus of the Legislative Assembly of Vladimir region: the disposal of the Legislative Assembly of Vladimir region from 18 July 1995 № 100-P (ed. by 28.01.2014) // ATP «ConsultantPlus».
18. On the Statute of the office of the Oryol regional Council of people's deputies: the decision of the Oryol regional Council of people's deputies, dated 28 December 2011 № 03/14-OS (ed. by 27.01.2012) // ATP «Con-sultantPlus».
19. Enaleeva K.S. Legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation: dissertation... candidate of legal sciences. IVIoscow, 2013.
