CC BY
264
А. П. Жукова
ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Образовательная политика государства в наиболее общем плане - это целенаправленный процесс разработки, принятия и реализации уполномоченными субъектами публичной власти взаимосвязанных правовых, организационных и управленческих решений в области образования.
Государство, обладая необходимыми властеобразующими ресурсами, планирует, организует, направляет и контролирует совместную деятельность и отношения людей. Будучи по существу одним из наиболее устойчивых институтов политической системы общества, оно выполняет ряд важнейших функций, реализуемых не только в образовании, но и в таких фундаментальных сферах общественной жизнедеятельности, как экономическая, политическая, социальная, культурная, условно разведенных по уровням внутренней и внешней политики. В свою очередь политика выступает как базовый атрибут и инструмент публично-властного регулирования общественных отношений. Она распространяется на все известные нам общественные явления и процессы как на требующие постоянного внимания (национальная безопасность, общественный порядок, взаимовыгодное международное сотрудничество и т.п.), так и актуализирующиеся по мере функционирования и развития общества (например, модернизация действующей системы образования под влиянием факторов глобализации). В связи с этим государственная политика в образовании или в какой-нибудь другой сфере общественной жизни выступает как целенаправленная деятельность, обладающая реальными и потенциальными возможностями публично-властного регулирования общественных отношений.
Понятие «образование» во многом наполнилось современным содержанием в конце XVIII в. под влиянием идей, в частности швейцарского мыслителя И.Г. Песталоцци. Высшей целью образования он считал активизацию внутренних потенций индивида для осмысленной и позитивной для общества деятельности. Образование, по его мнению, - это совершенствование головы (рассудка), сердца (чувств) и рук (творчества) людей, адекватное законам природы и обще-
ства. С тех пор суть образования уточняется, но так и нет его единообразной трактовки. Разброс точек зрения - от отождествления образования с обучением до представления о прогрессивном развитии личности, куда включается, помимо обучения, воспитание, хотя воспитание в большей степени связано с формированием определенных качеств личности, а образование - с непосредственным усвоением индивидом знаний и навыков как самостоятельно, так и в процессе обучения.
Не подлежит сомнению, что общественный прогресс возможен постольку, поскольку каждое вступающее в жизнь новое поколение людей овладевает производственным, социально-экономическим, политическим, духовным опытом предшествующих поколений и, осмысливая, обогащая его, уже в более развитом виде передает своим потомкам. Следовательно, ключевой целью образования, равно как и образовательной политики государства, является сохранение, приумножение и передача накопленного производственного, социально-
экономического, политического, духовного опыта последующим поколениям людей.
Цели, функции, задачи образования, как и обусловленный ими уровень знаний и навыков, могут быть различными, в зависимости от идей, идеалов, общей культуры, национально-этнического состава населения, традиций, нравов, менталитета, господствующего типа рациональности, параметров внешней среды, претерпевая известные исторические изменения.
В условиях глобализации, информационной революции в типах образования и, соответственно, государственной образовательной политики, особенно на Западе, классические идеи образования во многом сконцентрированы на идеале человека, знающего, честолюбивого, целеустремленного в плане карьерного роста, социально мобильного, ценящего идеалы свободы и демократии, адаптированного к конкурентному рынку. В данном случае не обошлось без коррекции образовательной политики государства под влиянием стандартов, выработанных в рамках целого ряда международных организаций. Не обошлось и без появления и закрепления нормами международного права такого феномена, как право на образование, которое признается во Всеобщей декларации прав человека (ст. 26), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13), Конвенции о правах ребенка, служит основой международного сотрудничества государств в соответствующей области.
Международное сотрудничество в сфере образования реализуется в рамках ряда международных организаций (правительственных и неправительственных, универсальных, региональных и пр.). Ведущей среди них является Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), созданная в 1946 г. Одной из ключевых ее целей является поощрение развития образования, установление сотрудничества народов в целях постепенного осуществления идеала доступности образования для всех, независимо от расы, пола или каких-либо социально-экономических различий. Организация указывает на методы образования, наиболее подходящие для подготовки детей к осознанию ответственности свободного человека (ст. 1 Устава ЮНЕСКО).
В рамках ЮНЕСКО подготовлено множество международных конвенций, деклараций, программ в сфере образования. Например, Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 27-й сессии в ноябре 1993 г. определила, что под высшим образованием понимаются «все виды учебных курсов, подготовки или переподготовки для научных исследований на последнем уровне, предоставляемых университетами или другими учебными заведениями, которые признаны в качестве учебных заведений высшего образования компетентными государственными властями»1. Была одобрена и Рекомендация о признании учебных курсов и свидетельств о высшем образовании. Согласно п. 8 Рекомендации государствам-членам ЮНЕСКО следует принимать в рамках национальных систем образования и в соответствии со своими правовыми и регламентирующими положениями все возможные меры, способствующие тому, чтобы соответствующие компетентные власти осуществляли признание необходимых для получения доступа к высшему образованию удостоверений о среднем образовании и иных дипломов, выданных в других государствах-членах, чтобы их обладатели могли обучаться в учебных заведениях высшего образования.
В октябре 1998 г. ЮНЕСКО провела Всемирную конференцию по высшему образованию для XXI века, где говорилось о подходах к образованию и практических мерах улучшения качества образовательного процесса. В ходе ее подготовки Организация издала Программный документ: реформа и развитие высшего образования. Конференция 1998 г. одобрила Всемирную декларацию о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры. В ст. 3 Декларации определены задачи по формированию нового подхода к высшему образованию. Во-первых, недопустима дискриминация в отношении возможности получить высшее образование по признаку расы, пола, языка и религии, в силу
каких-либо экономических, культурных и социальных различий или физических недостатков. Во-вторых, доступ к высшему образованию должен оставаться открытым для тех, кто успешно оканчивает среднюю школу или ее эквивалент. В-третьих, необходимо активно содействовать доступу к высшему образованию представителей ряда целевых групп, таких как коренные народы, культурные и языковые меньшинства, обездоленные слои населения, жители оккупированных территорий, инвалиды.
Всемирный форум по образованию, созванный ЮНЕСКО в апреле 2000 г., одобрил среднесрочную стратегию его развития на период 2002-2007 гг. В ней приведены рекомендации по улучшению качества образования и роли ЮНЕСКО в их выполнении.
Кроме ЮНЕСКО активную роль в международном сотрудничестве в области образования играют региональные правительственные организации: Африканское бюро по наукам в области образования (создано в 1973 г.); Исламская организация по вопросам образования, науки и культуры (1980 г.); Конференция министров образования франкоговорящих стран (1960 г.); Организация министров образования Юго-Восточной Азии (1965 г.); Организация Лиги арабских государств по вопросам образования, культуры и науки (1970 г.); профильные структуры в рамках СНГ.
В целях решения разнообразных проблем, возникающих в связи с реализацией гражданами права на образование, государства заключили большое количество международных договоров (универсальных, региональных, двусторонних, друг с другом и с международными организациями).
К числу немногочисленных универсальных международных договоров относятся: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята
14 декабря 1960 г. Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 11-й сессии в Париже); Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (5 октября 1966 г., Париж); Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (11 ноября 1997 г., Париж).
Гораздо больше региональных международных договоров. Например, государства-члены Совета Европы 11 декабря 1953 г. заключили Европейскую конвенцию об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты. Цель - способствовать свободному доступу европейской молодежи к интеллектуальным ресурсам ЕС. В соответствии со ст. 1 Конвенции каждое государство-участник в целях приема в расположенные на ее территории университеты при-
знает эквивалентность дипломов, выданных на территории любой другой стороны Конвенции, являющихся документами об образовании, необходимыми для приема в аналогичные учебные заведения страны, в которой эти дипломы были выданы. Согласно ст. 1 Протокола и этой Конвенции от 3 июня 1964 г. каждое государство в целях приема в расположенные на ее территории университеты признает эквивалентность дипломов, выданных учебными заведениями, над которыми другая сторона официально попечительствует за пределами своей территории и чьи дипломы приравниваются ею к дипломам, выдаваемым на ее территории.
15 декабря 1956 г. государства-члены Совета Европы заключили Европейскую конвенцию об эквивалентности периодов университетского образования (Россия - участница), обязавшись определить лиц, уполномоченных принимать решения по вопросам эквивалентности периодов обучения за границей. Таковыми могут быть государственный орган, университет, государственный орган и университет, в зависимости от случая. В декабре 1959 г. государства-члены Совета Европы заключили Европейскую конвенцию об академическом признании университетских дипломов, дополнившую Конвенцию 1956 г.
Важно отметить Болонский процесс, Копенгагенскую декларацию, участвуя в которых, по меньшей мере, 40 европейских государств (в том числе Россия) в ближайшие годы должны создать на своих территориях благоприятные условия для введения системы высшего образования, основанной на двух уровнях (бакалавриат и магистратура), обеспечивающей сопоставимость дипломов путем внедрения легко сравнимых академических степеней, студенческих документов (Европейский табель курсов, приложения к диплому /Diploma Supplement/), кредитная система зачетных баллов для получения образования в накопительнопереводном «формате»), и увеличить число национальных вузов, использующих указанные инструменты.
В рамках СНГ по вопросам образования разработано несколько актов и документов, но специфика их в том, что они не имеют прямого действия на территории стран-участниц Содружества. Чтобы стать составной частью законодательства отдельных государств, они должны быть приняты компетентными органами этих государств в качестве собственных внутринациональных правовых актов.
Значителен массив двусторонних международных договоров. Например, 25 июня 1993 г. ЮНЕСКО и РФ подписали меморандум о взаимодействии, согласно
которому ЮНЕСКО будет стремиться оказывать содействие России в совершенствовании национального законодательства в области образования, подготовке методических материалов по реформированию дошкольного образования, создании информационных сетей по средним и высшим учебным заведениям, развитии межуниверситетского сотрудничества. 21 июля 1998 г. Российская Федерация и ЮНЕСКО подписали Соглашение, в соответствии с которым в нашей стране создан институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании, который содействует сбору, анализу, распространению и обмену информацией об использовании информационных и коммуникационных технологий в образовании, проводит подготовку и переподготовку работников образования в области использования информационных и коммуникационных систем.
Российская Федерация заключила со многими государствами двусторонние международные договоры о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, положения которых распространяются на документы об образовании, выдаваемые на территории России и соответствующего государства, регламентируют порядок признания аттестата о среднем образовании, дипломов о начальном и среднем профессиональном образовании, специалиста с высшим профессиональным образованием, магистра.
В связи с вышеизложенным, характеризуя далее российское законодательство об образовании, можно утверждать, что оно отвечает международным стандартам, признавая примат международного права (в отличие, например, от США в России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Между тем, чрезвычайно поспешное провозглашение Россией примата «общепризнанных» принципов и норм международного права позволило в 1990е годы ряду участников международного общения оказать через международноправовые механизмы влияние на ее внутреннюю политику, во многом нивелирующее национальные интересы РФ. Следует помнить, что односторонняя открытость и устремленность в международное пространство порой чреваты не приобщением к благам и ценностям цивилизации, а навязыванием различным народам мира культурно чуждых им идей, моделей и представлений, в том числе в сфере образования. При этом негативные последствия такого неэквивалентного обмена оказываются гораздо весомее, чем достигаемый положительный эффект.
В связи с этим некоторыми авторами даже предлагается использовать в обороте термин «юридическая экспансия»2.
По официальным данным, рубеж XX-XXI вв. Россия преодолела, имея в целом достаточно развитую систему образования, доставшуюся ей в наследство от СССР и сохранившую во многом свою эффективность в период реформ 1990х годов. Функционировали 60250 дошкольных образовательных учреждений, 66700 общеобразовательных учреждений различных видов (в т.ч. 568 негосударственных), свыше 4000 учреждений начального профессионального образования, 8700 учреждений дополнительного образования детей. Действовали также: 2649 государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования. В государственных средних специальных учебных заведениях работали 123100 преподавателей, в государственных высших учебных заведениях - 249600 преподавателей. Обучение велось на 80 языках народов России. Подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием велась по 92 направлениям и 443 специальностям .
Одновременно с этим официально признано, что современная российская система образования характеризуется в частности фактическим отсутствием ответственности учебных заведений за конечные результаты образовательной деятельности, а проблемы ее негибкости и инерционности во многом связаны с проблемой дефицита преподавательских и управленческих кадров необходимой ква-лификации4.
Национальная доктрина образования в РФ признает образование сферой накопления знаний и умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина России.
Основными задачами государства в сфере образования признаются: реализация конституционного права граждан на образование и равные изначальные возможности на получение бесплатного образования высокого качества; формирование в общественном сознании отношения к образованию как высшей ценности гражданина; качественное изменение финансирования системы образования.
Целью реализации Национальной доктрины образования в РФ является достижение конкурентоспособного уровня образования как по содержанию образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг. Бесплатным дошкольным образованием должны быть обеспечены все желающие; обязательным и бесплатным основным общим образованием - все население страны. Бесплатным высшим профессиональным образованием - каждый второй выпускник
со средним (полным) общим образованием (на конкурсной основе), общедоступным и бесплатным специальным образованием лиц с ограниченными возможностями здоровья - все нуждающиеся.
Кроме Закона РФ «Об образовании», право на образование реализуется на основании Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иных нормативных правовых актов.
Для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство устанавливает льготы при поступлении в государственные и муниципальные вузы, полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения образования.
Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся.
Государственные образовательные стандарты разрабатываются на конкурсной основе, уточняются не реже 1 раза в 10 лет и являются фундаментом объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников.
Практически нет сегодня государства, которое в своих законодательных нормах об образовании не допускало бы граждан к участию в процессах физического и духовного становления личности, социализации, получения начального образования.
Так в Великобритании, известной своими университетскими традициями, нет письменной конституции, однако Акт об образовании 1944 г. возложил на родителей ответственность за получение их детьми образования, и вместе с тем соответственная обязанность была возложена на местные власти и администрации школ. Закон также установил обязательное школьное образование для детей в возрасте от 5 до 16 лет. При этом родителям предоставлена возможность выбора формы образования в зависимости от возраста и способностей ребенка5.
Конституция Княжества Андорра6, предоставляя любому лицу право на просвещение, конкретизирует цель последнего - наиболее полное раскрытие человеческой личности при уважении свободы и основных прав (ст. 20). По Конституции Греции7 образование является важнейшей задачей государства и имеет целью моральное, духовное, профессиональное и физическое воспитание греков,
развитие их национального и религиозного сознания и формирование их как свободных и ответственных граждан (ст. 16).
Конституции ряда стран предоставляют родителям право на свободный выбор образования для своих детей. Например, при выборе характера образования детей решающее слово остается за родителями в Эстонской Республике (ст. 37); преимущественное право выбирать сферу обучения детей принадлежит родителям в Молдове (ст. 35); родители имеют право на обеспечение своим детям образования, соответствующего их религиозным убеждениям, в Республике Кипр (ст. 20) 8.
Специфична в указанном отношении Конституция Ирландии, где предусмотрено, что первым и естественным воспитателем ребенка является семья и закон гарантирует уважение к неотъемлемому праву и обязанности родителей в соответствии с их возможностью давать своим детям религиозное, моральное, интеллектуальное, физическое и социальное воспитание9.
Право на образование в конституциях зарубежных стран подкрепляется рядом гарантий. В одних случаях всем гражданам доступно среднее государственное образование, а среднее профессиональное и высшее образование можно получить только на конкурсной основе (Албания, ст.57)10, или высшее образование доступно всем в соответствии со способностями каждого человека (Литва, ст.41).
Гарантированная многими зарубежными государствами общедоступность обеспечивается бесплатностью образования. Конституциями ряда стран всем детям школьного возраста предоставляется бесплатное начальное образование (Королевство Дания, Ирландия, Республика Кипр, Македония, Хорватия, Словения, Португалия). По меньшей мере, в течение восьми лет начальное образование является бесплатным в Италии. В ряде случаев государство гарантирует бесплатное общее среднее образование в государственных учебных заведениях (Азербайджанская Республика, Албания, Армения, Беларусь, Венгерская Республика, Казахстан).
Организация общественного бесплатного и светского образования всех ступеней является долгом государства согласно Преамбуле Конституции Французской Республики.
В то же время в основных законах зарубежных государств обнаруживаются статьи, имеющие отношение к столь важному периоду развития личности, как дошкольный возраст. В Грузии публичная власть обеспечивает дошкольное вос-
питание (ст. 35). По Конституции Украины, государство обеспечивает доступность, бесплатность и развитие дошкольного образования (ст. 53).
В ряду гарантий государства в сфере образования можно встретить положения, касающиеся поддержки талантливых детей. По Конституции Княжества Лихтенштейн государство облегчает посещение средней школы одаренными, но не имеющими средств учениками путем предоставления соответствующих стипендий. В Греции органы публичной власти оказывают поддержку отличившимся ученикам. Конституция Азербайджанской республики обеспечивает продолжение образования для талантливых лиц, независимо от их материального положения.
Обеспечивая каждому всеобщий и равный доступ к образованию, некоторые конституции содержат нормы относительно граждан с отклонениями в развитии. В соответствии с Конституцией Турции государство принимает необходимые меры для того, чтобы сделать полезными для общества людей, нуждающихся в специальном обучении. Греция оказывает поддержку нуждающимся в помощи или специальной защите учащимся в соответствии с их способностями. По Конституции Португальской Республики государство обязуется развивать и поддерживать специальное обучение инвалидов.
В ряде зарубежных стран на граждан налагается обязанность получать образование: начальное (Грузия, Республика Кипр, Великое герцогство Люксембург, Македония, Португалия, Словения, Хорватия); первичное в государственных школах (Мальтийская Республика); общее среднее (Азербайджан, Казахстан); общее школьное (Венгрия, Княжество Лихтенштейн), основное (Латвийская Республика). Нередко государство осуществляет высшее руководство в сфере воспитания и обучения. Все школьное дело находится под надзором государства в ФРГ (ст. 7); осуществляется надзор за деятельностью учебновоспитательных учреждений и постановкой просвещения в Литве (ст. 40) и Эстонии (ст. 37); в отношении всего преподавания и воспитания государству принадлежит право надзора в Австрии (ст. 17). В Герцогстве Люксембург закон устанавливает способы содействия народному образованию и условия наблюдения за ним со стороны Правительства и общин; он регулирует все вопросы, касающиеся сферы народного образования (ст. 23). Органы публичной власти контролируют систему образования в Испании (ст. 27) и Азербайджане (ст. 42), устанавливают общие правила, касающиеся просвещения, и учреждают государственные школы всех родов и ступеней в Итальянской Республике (ст. 33).
В то же время сравнительно редко можно встретить статьи, касающиеся нормирования и отчетности в области образования. Так, по Конституции Королевства Нидерланды Правительство при постоянном внимании к образованию, должно представлять ежегодные доклады о состоянии сферы образования Генеральным штатам (ст. 23).
В ряде случаев конституции зарубежных стран регулируют общие вопросы языковой политики в области образования. Естественен факт осуществления образования на государственном языке, хотя существуют страны, декларирующие возможность обучения на местных диалектах (Мексика, Перу).
Подводя итоги, необходимо отметить, что внешнеполитическое, международно-правовое сотрудничество государств в сфере образования находит отражение в деятельности международных организаций (правительственных и неправительственных, универсальных, региональных и пр.) и закреплено международными договорами (универсальными, региональными, двусторонними, друг с другом и с международными организациями). Это, безусловно, положительный момент. С другой стороны, открытость, вовлеченность в международное пространство порой чревато не приобщением к благам и ценностям цивилизации, а навязыванием различным народам мира культурно чуждых им идей, моделей и представлений, в том числе в сфере образования. При этом негативные последствия такого неэквивалентного обмена оказываются гораздо весомее, чем достигаемый положительный эффект. В связи с этим, ориентируя образовательную политику и образовательное законодательство России в русло тех или иных международных стандартов, нашему государству надлежит быть предельно осторожным постольку, поскольку, признавая принципы и нормы международного права, заключая соответствующие международные договоры, публичная власть тем самым делает их составной частью национальной правовой системы РФ.
Образовательная политика Российской Федерации базируется на разветвленной системе законов и подзаконных нормативных правовых актов об образовании и призвана гарантировать реализацию соответствующих требований Конституции РФ. Конституционное и иное законодательное обеспечение модернизации российского образования находится на уровне необходимого и почти достаточного, однако пока еще значительно опережает реальное состояние дел.
Практически во всех конституциях зарубежных стран в большей или меньшей степени присутствуют нормы о поддержке и стимулировании образования, которые рассматриваются в качестве гарантий формирования свободной
демократической личности, любящей свою страну и уважающей другие народы и государства. Большое внимание уделяется способам реализации права на овладение достижениями отечественной и мировой культуры, доступа к образованию, отвечающему современным международным стандартам. Однако реальное правоприменение может существенно отличаться от норм писаного (в частности, конституционного) права, что свидетельствует о недостатках образовательной политики конкретного государства.
Международное публичное право / Л.П.Ануфриев, Д.К. Бекяшев, К.А. Бекяшев, В.В. Устинов и др. Под ред. К.А.Бекяшева. М., 2004. С. 877.
2 См.: ТверяковаЕ.А. Юридическая экспансия: теоретико-историческое исследование: автореф. дис ...канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2002.
3 См.: Федеральная программа развития образования. Утверждена Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. №51-ФЗ // Гарант. 2007. 1 апреля.
4См.: Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 3 сентября 2005 г. № 1340-р // Гарант. 2007. 1 апреля.
5 См.: История государства и права зарубежных стран. /под общ. ред. Н.А. Крашенинниковой, О. А. Жидкова. М., 2001. Ч.2. С. 560.
6Начальное образование является бесплатным и обязательным во всех учебных заведениях до достижения 14 лет. Уровень грамотности в стране, по официальным данным, составляет 100%. См.: Страны мира. С. 20.
7В 1964 г. в стране введено обязательное бесплатное 9-летнее образование. Обучение в средней школе - 12 лет. В Греции 17 вузов (в т.ч. 6 университетов). См.: Страны мира. С. 117. 8Республика Кипр является одной из стран с наиболее высоким процентом специалистов с университетской подготовкой при том, что высшее образование кипрская молодежь получает преимущественно за границей. В 1993 г. первых студентов принял открывшийся в Никосии Кипрский университет. См.: Страны мира. С. 196.
9В Ирландии хорошо поставлена система бесплатного (с 1996 г.) высшего и среднего образования. См.: Страны мира. С. 163.
10В Албании на 1 тыс. чел. приходится свыше 250 студентов и школьников. Система вузов включает 5 университетов и 6 институтов. См.: Страны мира. С. 13.
