CC BY
81
УДК 342.7
DOI 10.23672/w8727-4540-1637-1
Шапиро Ирина Валерьевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета, Кубанский государственный университет sonten@mail.ru
Irina V. Shapiro
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor at the Department of Constitutional and Municipal Law Faculty of Law, Kuban State University sonten@mail.ru
Право иностранных граждан
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в рф: проблемы
правового регулирования
The right of foreign citizens
to freedom of movement, choice of place of stay and residence in the russian federation: problems of legal regulation
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы правовой регламентации права иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также отмечается, что не для всех категорий иностранных граждан урегулирована возможность реализации элементов, составляющих нормативное содержание права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Ключевые слова: право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, иностранные граждане, миграционный учет, место пребывания, место жительства, место проживания.
Annotation. In the article the problems of legal regulation of the rights of foreign citizens to freedom of movement, choice of place of stay and residence, and also noted that not all categories of foreign citizens is regulated the possibility of implementing elements of the normative content of the right to freedom of movement, choice of place of residence.
Keywords: right to freedom of movement, choice of place of stay and residence, foreign citizens, migration registration, place of stay, place of residence, place of residence.
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства иностранных граждан в пределах Российской Федерации гарантируется ч. 3 ст. 62 Конституции РФ 1993 г, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ и ч. 1 ст. 27 закрепляющей возможность реализации данного права каждому, кто законно находится на территории страны.
Положения ч. 1 ст. 27 Конституции РФ нашли свое развитие в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», который в ч. 3 ст. 1 устанавливает, что «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации». Законность нахождения подтверждается наличием действительных вида на жительство, либо разрешения на временное проживание, либо визы и (или) миграционной карты, документов, подтверждающих право иностранного гражданина или лица без
гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Однако, анализ законодательства показал, что не для всех категорий иностранных граждан (временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие), законно находящихся на территории Российской Федерации закреплена возможность реализации всех элементов, составляющих нормативное содержание исследуемого права: 1) свободы передвижения по территории Российской Федерации; 2) свободы выбора места пребывания; 3) свободы выбора места жительства [1].
Так, ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентирует только право иностранных граждан на свободу передвижения
в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации.
К личным целям относят культурные или туристические поездки, к деловым - служебные командировки. Данное положение касается временно пребывающих и временно проживающих иностранных граждан, которые в соответствии с п. 4.2 и 5
ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу или разрешение на временное проживание.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития от 28 июля 2010 г. № 564н установлен перечень профессий, когда указанные категории иностранных граждан могут осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта, где им выдано соответствующее разрешение. Так, общая продолжительность служебной командировки временно пребывающего иностранного гражданина не может превышать 10 календарных дней в течение периода действия разрешения на работу, если его деятельность носит разъездной характер и это указано в трудовом договоре, то не более 60 дней.
Временно проживающие иностранные граждане могут осуществлять непрерывную трудовую деятельность вне пределов субъекта, где им выдано разрешение на работу не более 30 дней, если его работа носит разъездной характер, не ограничена сроком [2].
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не содержит норм регламентирующих права иностранных граждан на свободу выбора места пребывания и жительства.
Стоит отметить, что в науке конституционного права сложилось мнение, что реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства иностранных граждан неразрывно связана с регистрационным (миграционным) учетом по месту пребывания и месту жительства [3, с. 22-26.].
Согласно положениям Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», под миграционным учетом понимается государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных указанным Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и об их перемещениях. Регистрация (учет) иностранного гражданина по месту жительства или месту пребывания - фиксация в установленном порядке органами миграционного учета сведений о месте жительства или нахождении иностранного гражданина или лица без гражданства в месте пребывания.
Миграционный учет носит уведомительный характер, в тоже время, постановка на учет по месту пребывания и жительства является обязательной, что делает ее необходимым условием реализации прав на выбор места пребывания и жительства и, как следствие, ограничением их осуществления.
Конституционный Суд РФ также указал, что под местом пребывания и местом жительства
поним ают наличие жилого помещения, подтвержденного регистрацией по месту пребывания или жительства [4].
Здесь, хотелось бы обратить внимание, что ч. 1. ст. 14 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» говоря об обязательности постановки на регистрационный учет по месту жительства обращается только к временно и постоянно проживающим иностранным гражданам. Таким образом, временно пребывающие иностранные граждане не могут быть поставлены на учет по месту жительства, а значит, и реализовать право на выбор места жительства.
Под местом жительства иностранного гражданина понимается жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин зарегистрирован. Место пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации - жилое помещение, не являющееся местом жительства, или иное помещение, в котором иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (регулярно использует для сна и отдыха), либо организация, по адресу которой иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет.
Стоит отметить, что еще до июля 2018 г. под местом пребывания понималось жилое помещение, не являющееся местом жительства иностранного гражданина, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания.
Однако, подобная формулировка не уточняла в каких случаях иностранный гражданин мог быть поставлен на учет принимающей стороной по месту фактического проживания в жилом помещении, а когда по адресу учреждения или организации, что влекло за собой противоречивую правоприменительную практику [5].
Конституционный Суд РФ в Постановление от 19 июля 2017 г. № 22-П [6] отметил, что положения Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ содержат неопределенность в вопросе о месте пребывания, по которому временно пребывающий в России иностранный гражданин (лицо без гражданства) обязан встать на учет. По мнению Конституционного Суда РФ, понятие места пребывания иностранного гражданина содержит указание на его связь как с жилым помещением, так и с иным помещением, а также с учреждением или организацией в качестве принимающей стороны и у которых иностранный гражданин фактически проживает или осуществляет трудовую деятельность (находится). То есть, место пребывания временно пребывающего иностранного гражданина не приравнивается к месту (адресу) его проживания, а значит, допускается его учет по месту пребывания и в иных местах, где он осуществляет трудовую деятельность (находится).
Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ, если у временно пребывающего иностранного гражданина заключен трудовой или гражданско-правовой договор с пригласившей его для осуществления трудовой деятельности организацией, то он может быть поставлен на учет по месту нахождения организации и фактически проживать в предоставленном ею жилом помещении.
Федеральным Законом от 27 июня 2018 г. № 163-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства» ст. 21 была изложена в новой редакции.
Согласно ч. 1 указанной статьи иностранный гражданин подлежит постановке на учет по месту пребывания:
1) по адресу жилого помещения, не являющегося его местом жительства, в котором иностранный гражданин фактически проживает;
2) по адресу гостиницы или иной организации, оказывающей гостиничные услуги, санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного лагеря, туристской базы, кемпинга или иного помещения, в которых он фактически проживает, либо по адресу медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, в которой он находится в связи с получением услуг этой организации, либо по адресу учреждения, исполняющего уголовное или административное наказание, в котором он содержится.
3) по адресу организации, в которой он в установленном порядке осуществляет трудовую или иную не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность, в случае фактического проживания по адресу указанной организации либо в помещении указанной
Литература:
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2.
2. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» / А.Н. Жеребцов, А.О. Облезова, А.В. Семенова, О.Ю. Ситкова, А.В. Степанов, Е.А. Очеретько, И.В. Шапиро, Е.В. Артемьев, Н.В. Богатырева, Р.В. Тишин // Подготовлен для СПС : Гарант, 2016.
организации, не имеющем адресных данных (строении, сооружении), в том числе временном.
Как видно, законодатель предоставил работодателю ставить на миграционный учет по месту пребыванию иностранных граждан по адресу организации, только если они фактически проживают по ее адресу.
По нашему мнению, позиция Конституционного Суда РФ, допускающая возможность временно прибывающему иностранному гражданину встать на миграционный учет по месту пребывания по адресу нахождения организации, а фактически проживать в предоставленном ею жилом помещении, в большей мере способствует реализации их права на выбор места пребывания, как и других прав и свобод человека.
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» не дает понятие «место проживания», которое использует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Так, согласно п. 2. ст. 11 временно проживающие иностранные граждане не вправе изменять по собственному желанию место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, как и избрать местом проживания другой субъект РФ.
Исходя из анализа нормативно-правовых актов, законодатель под местом проживания понимает жилое помещение, по адресу которого временно проживающие иностранные граждане поставлены на учет по месту жительства или пребывания. По нашему мнению, использование термина «место проживания», а не «место пребывания» и «место жительства» продиктовано регламентацией разрешительного порядка выбора места проживания временно проживающим иностранным гражданам, что не соответствует естественному характеру конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Literature:
1. The decision of the constitutional Court of the Russian Federation of 4 April 1996. № 9-P «On business about check of constitutionality of some regulatory acts of Moscow and Moscow region, Stavropol territory, Voronezh region and the city of Voronezh, regulating the procedure of registration of citizens arriving for permanent residence in these regions» // Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation. 1996. № 2.
2. Commentary to the Federal law of July 25, 2002 № 115-FZ «On the legal status of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation» / A.N. Zherebtsov, A.O. Oblezova, A.V. Semenova,
0.Yu. Sitkova, A.V. Stepanov, E.A. Ocheretko,
1.V. Shapiro, E.V. Artemyev, N.V. Bogatyreva, R.V. Tishin // Prepared for SPS : Garant, 2016.
3. Шапиро И.В. Проблемы реализации прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан РФ // Конституционное и муниципальное право 2009. № 17. С. 22-26.
4. О проверке конституционности частей первой и третей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федераци.» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 2.
5. Постановление Верховного Суда РФ от 26 декабря 2017 г. № 5-АД17-106 // СПС: «Консультант Плюс».
6. По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н.Д. Вордена и П.Д. Олдхэма: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июля 2017 г. № 22-П // Собрание законодательства РФ 2017. № 31 (Часть II). Ст. 4984.
3. Shapiro I.V. Problems of realization of the rights to freedom of movement, choice of the place of stay and residence of citizens of the Russian Federation // Constitutional and municipal law 2009. № 17. P. 22-26.
4. Оn checking the constitutionality of parts one and three of article 8 of the Federal law of August 15, 1996 «On the procedure for leaving the Russian Federation and entering the Russian Federation» in connection with the complaint of citizen A. ya.Avanov: Resolution of the constitutional Court of the Russian Federation of January 15, 1998 № 2-P // Bulletin of the constitutional Court of the Russian Federation. 1998. № 2.
5. The decision of the Supreme Court of the Russian Federation from December 26, 2017 № 5-Afl17-106 // ATP «ConsultantPlus».
6. In the case of check of constitutionality of provisions of part 1 and paragraph 2 of part 2 of article 20 of the Federal law «On migration registration of foreign citizens and individuals without citizenship in the Russian Federation» in connection with complaints of citizens of the United States N.D. Worden and P.D. Oldham: the Decision of the constitutional Court of the Russian Federation of July 19, 2017 № 22-P // collected legislation of the Russian Federation 2017. № 31 (Part II). Art. 4984.
