CC BY
30
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-49-54 NIION: 2003-0059-6/21-076 MOSURED: 77/27-003-2021-06-275
Правила и соглашения участников национальной платежной системы как способ регулирования новых форм расчетов за рамками имеющегося
правового регулирования
Георгий Мангулиевич Бутбая1' 2
1 Научно-исследовательский институт образования и науки, Москва, Россия, advokat@butbaya.ru
2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
Аннотация. Рассматриваются вопросы регулирования расчетных правоотношений в рамках национальной платежной системы. Проанализированы имевшиеся в ретроспективе и появившиеся с моментом построения национальной платежной системы механизмы регулирования отношений участников, государственно-частноправовые. В статье затрагиваются обстоятельства деятельности международных платежных систем в Российской Федерации и их регуляторных механизмов, нашедшие свое отражение внутри национальной платежной системы.
Ключевые слова: национальная платежная система, международная платежная система, финансовый рынок, расчеты, правила
Для цитирования: Бутбая Г. М. Правила и соглашения участников национальной платежной системы, как способ регулирования новых форм расчетов за рамками имеющегося правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 6. С. 49-54. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-49-54.
Original article
Rules and agreements of the participants of the national payment system as a way of regulating new forms of settlements beyond the existing legal regulation
Georgy M. Butbaia1, 2
1 Scientific Research Institute of Education and Science, Moscow, Russia, advokat@butbaya.ru
2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
Abstract. The article deals with the issues of regulation of settlement legal relations within the national payment system. The mechanisms of relations regulating of the participants, state — private-legal, that existed in the past and appeared at the moment development of the national payment system are analyzed. The article deals with the circumstances of the activities of international payment systems in the Russian Federation and their regulatory mechanisms, which are reflected within the national payment system.
Keywords: national payment system, international payment system, financial market, calculations, rules
For citation: Butbaia G. M. Rules and agreements of the participants of the national payment system as a way of regulating new forms of settlements beyond the existing legal regulation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021;(6):49-54. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-49-54.
Многие финансовые продукты, принесенные в ционными для нашей действительности. В момент по-Россию международными платежными системами явления МПС в России уникальной для существовав-(далее — МПС) были (и во многом остаются) иннова- шей на том момент системы организации участников
© Бутбая Г. M., 2021
финансового рынка была и форма организации участников международных платежных систем.
Существовавшая на тот момент финансовая система Российской Федерации еще только формировалась в ее современном понимании, а доля финансовых институтов, предоставляющих услуги с использованием инструментов, отличных от традиционных расчетов (например, с использованием чеков, устройств самообслуживания или с использованием платежных карт), была относительно невелика.
В ходе реформы 1987 года государственные банки были реорганизованы, переведены на самообеспечение (хозрасчет), однако даже это (равно как и произошедший революционный рост количества банков) не дало толчка к развитию новых расчетных технологий силами только российского рынка. Сохранялись и пробелы в правовом регулировании деятельности новых субъектов.
Действовавший на тот момент Закон о банках определял виды допустимых банковских операций, а возможность осуществлять банковские операции, как в целом, так и отдельные их этапы, была предусмотрена (и Законом о банках и иными применимыми актами) исключительно для банков, имевших лицензию, предоставленную Банком России. Никакие иные субъекты, имевшие отношения к оказанию расчетных услуг (например, инкассация или услуги связи/коммуникаций) не были встроены в финансовые отношения, а сделки с ними осуществлялись на свободной и самостоятельной основе.
Соответственно, новые участники финансового рынка, появившиеся в России: международные платежные системы и финансовые/технологические посредники, обслуживающие операции в МПС, не укладывались в традиционную регуляторную модель российского рынка, т.к. для многих из них просто не было применимых легальных статусов (как например, для процессинговых компаний).
Стремительно складывающаяся практика показала, что новые участники появились и закрепились на российском рынке, предложенные ими новые услуги были востребованы, а их доля постоянно росла.
Однако пробелы в регулировании новых продуктов и услуг сохранялись не только на уровне государственного регулирования, но и на уровне организаторов новых форм взаимодействия — платежных систем.
Прежде всего нужно отметить, что правила МПС, не содержат какого-то закрытого перечня продуктов и технологий, которые международные платежные услуги предлагают своим участникам. Новые сервисы и требования, необходимые для выполнения участником, при внедрении новых сервисов, появляются по-
стоянно, и их использование является добровольным.
Обратившись к правилам собственно международных платежных систем VISA и MasterCard можно также обнаружить, что платежные системы не описывают четкого перечня форм расчетов, используемых в рамках платежной системы.
Также отметим, что хотя стандартно правила международной платежной системы содержат описание двух стратегических направлений, по которым платежная система предоставляет услуги своим участникам (эмиссия карт платежной системы и эквайринг), требования по этим направлениям деятельности детализированы способом, отличным от привычного нам правового метода регулирования (в массиве различных документов, принимаемых оператором платежной системы или уполномоченных им лицами). Например, описание расчетов с использованием платежного клиринга между участниками международной платежной системы (Authorization Requests и Clearing) хотя и содержится в некоторых разделах правил (п.п. 1.7.3., 1.7.4., 1.7.5. и 7.6.), однако эти положения касаются только условий расчетов между участниками системы и не содержат детализации касательно используемых инструментов.
Имевшееся в тот момент нормативно-правовое регулирование расчетов в Российской Федерации предусматривало следующие формы расчетов:
• расчеты наличными деньгами;
• расчеты безналичными денежными средствами, в том числе электронными деньгами.
Расчеты с использованием платежных карт нормативно не выделялись в качестве отдельного самостоятельного вида расчетов, несмотря на то, что расчеты с их использованием с появлением в России международных платежных систем широко распространились в российском обороте. Их законодательное регулирование во многом отставало от практики и долгое время регулирование расчетных правоотношений, основанных на использовании карт, было ограничено только Положением от 24 декабря 2004 г. N° 266-П «Об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт».
Хотя отсутствие прямого регулирования (или отсутствие применимых аналогий) можно частично оправдать разницей правовых систем, породивших рассматриваемые явления, следует признать, что расчетные формы и инструменты, принесенные международными платежными системами на российский рынок, были новыми и требовали регулирования в качестве отдельного самостоятельного вида правоотношений.
Несмотря на то, что имевшееся или появлявшееся регулирование новых расчетных правоотношений
являлось необходимым, до 2011 года оно проводилось в основном через деятельность Банка России. Положение Банка России № 266-П, являясь продолжением нормативной деятельности Банка России на рынке расчетных услуг (после Положения Банка России № 23-П), можно рассматривать как факт синергии новых платежных технологий, принесенных международными платежными системами в Россию с традиционными формами расчетов, известными российской правовой системе.
Однако при этом Положение 266-П следует рассматривать все-таки как незавершенный акт правового регулирования, поскольку оно не отражало некоторые существенные элементы новых расчетных правоотношений: не определяет порядок, условия и основания организации, а также расчетов между его участниками, а также не определяет некоторые базовые условия для новых форм расчетов, такие как, например, сроки, претензионный порядок и защита клиентов.
Генеральным актом для оформления новых форм расчетов стал Федеральный закон «О национальной платежной системе» (а также принятые в его развитие нормативные акты Банка России, прежде всего, Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств»).
Закон содержит описание структуры платежной системы и описание требований к ее участникам, их документам и взаимоотношениям (глава 3 Закона об НПС). Закон закрепил регулирование еще несколько важных особенностей, происходивших на тот момент изменений.
Внедрение и развитие информационных технологий внутри расчетных механизмов и упрощение механики доступа к денежным средствам привело в свою очередь к появлению на рынке множества коммерческих агентов — посредников, специализирующихся на тех или иных секторах рынка платежных услуг.
Произошла сегментация (дробление) функционала, а расчетная услуга стала оказываться на всем ее протяжении не только профессиональным исполнителем (банком), но и отдельными иными лицами, которые оказывают услуги технического или информационного характера участникам расчетов на отдельных этапах. Платежные системы оказались теми участниками рынка, которые не только вовлекли в свою орбиту традиционных субъектов расчетных отношений, но и собрали «под общей крышей» все имеющееся множество функциональных посредников: агентов, провайдеров, процессоров и т.д.
Эта модель агрегации участников расчетной операции оказалась чрезвычайно удобной по сравнению с традиционной универсальной моделью (когда участник расчетной операции обеспечивал ее полностью на
своей стороне) и позволила диверсифицировать расходы и увеличить качество расчетной услуги на всем ее протяжении.
Предложенную модель Закон об НПС и закрепил в описании функциональных ролей участников национальной платежной системы.
Другой важной особенностью регулирования отношений в рамках НПС стало внедрение регулирования с использованием правил платежных систем и договоров между участниками. Именно способ организации деятельности участников платежной системы и регулирования их посредством присоединения к коллективному договору, общему для всех участников — правилам платежной системы, стал одним из ключевых на наш взгляд преимуществ международных платежных систем перед российскими финансовыми организациями и сообществами.
Правила платежной системы являются по существу договорами присоединения, регулируемыми организатором платежной системы. И хотя содержание их определенным образом закреплено организатором ПС, содержание правил ПС может существенно превосходить состав требований, вытекающих из правового поля, в котором такая платежная система функционирует.
Таким образом, регулирование отношений участников ПС не посредством прямых двухсторонних отношений между участниками, а посредством глобального соглашения о присоединении позволяет:
а) осуществлять регулирование в режиме реального времени;
б) осуществлять учет и контроль участников;
в) обеспечить централизацию регулирования как правил, так и тарифов и расчетных операций участников ПС;
г) привлекать к участию в ПС субъектов с различными правовыми и функциональными статусами.
На примере регулирования участия в МПС VISA можно отметить, что МПС использует дифференцированное регулирование и в зависимости от критерия правила могут быть различными:
• по региону/стране применения (например, правила платежной системы Виза для осуществления операций на территории Российской Федерации или VISA CoreRules, применяемые в отношении трансграничных расчетов);
• по составу участников, кому правила адресованы (правила для эмитентов, эквайеров, процессоров и иных типов участников);
• по обязательности использования (обязательные к использованию или рекомендованные к использованию);
• по функциональной направленности (напри-
мер, Правила по продуктам и услугам платежной системы (для VISA) и руководство по работе с оспоренными операциями (Chargeback Guide для MasterCard).
Хотя основным способом регулирования отношений в НПС Закон об НПС предусматривает законодательное регулирование, Закон об НПС содержит в себе и регулирование отношений участников НПС коллективным договором (правилами).
Статья 3 Закона об НПС (подп. 22) содержит легальное определение этого понятия:
«Правила платежной системы - документ (документы), содержащий (содержащие) условия участия в платежной системе, осуществления перевода денежных средств, оказания услуг платежной инфраструктуры и иные условия, определяемые оператором платежной системы в соответствии с настоящим Федеральным законом...».
Это определение, в совокупности с определением национальной платежной системы, данным в подп. 1 указанной нормы, позволяют сделать вывод, что правила платежной системы можно определить именно как один из основных (наряду с законодательством) источников регулирования отношений участников НПС.
Взаимосвязь между соответствием правил платежных систем, принимаемых операторами платежных систем в рамках НПС, законодательству об НПС достигается путем наличия в Законе об НПС специальных механизмов эмиссии и легализации правил платежных систем.
1. Закон об НПС предписывает обязательные условия, которые должны содержаться в правилах платежной системы. В частности, они должны содержать:
• порядок взаимодействия между оператором платежной системы, участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры;
• порядок осуществления контроля за соблюдением правил платежной системы;
• ответственность за несоблюдение правил платежной системы;
• критерии участия, приостановления и прекращения участия в платежной системе;
• порядок привлечения операторов услуг платежной инфраструктуры и ведения перечня операторов услуг платежной инфраструктуры;
• применяемые формы безналичных расчетов;
• порядок осуществления перевода денежных средств в рамках платежной системы, включая моменты наступления его безотзывности, безусловности и окончательности;
• порядок сопровождения перевода денежных
средств сведениями о плательщике в соответствии с требованиями Федерального закона от 07.08.2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в случае, если они не содержатся в распоряжении участника платежной системы;
• порядок оплаты услуг по переводу денежных средств, являющийся единообразным в рамках платежной системы;
• порядок осуществления платежного клиринга и расчета;
• порядок оплаты услуг платежной инфраструктуры, являющийся единообразным в рамках платежной системы;
• порядок предоставления участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры информации о своей деятельности оператору платежной системы;
• систему управления рисками в платежной системе, включая используемую модель управления рисками, перечень мероприятий и способов управления рисками;
• порядок обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы;
• временной регламент функционирования платежной системы;
• порядок присвоения кода (номера), позволяющего однозначно установить участника платежной системы и вид его участия в платежной системе;
• порядок обеспечения исполнения обязательств участников платежной системы по переводу денежных средств;
• порядок взаимодействия в рамках платежной системы в спорных и чрезвычайных ситуациях, включая информирование операторами услуг платежной инфраструктуры, участниками значимой платежной системы оператора значимой платежной системы о событиях, вызвавших операционные сбои, об их причинах и последствиях;
• требования к защите информации;
• перечень платежных систем, с которыми осуществляется взаимодействие, и порядок такого взаимодействия;
• порядок изменения правил платежной системы;
• порядок досудебного разрешения споров с участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры.
2. Указанная норма Закона об НПС содержит несколько важных указаний касательно эмиссии и статуса правил платежной системы:
а) Правила платежной системы, за исключением правил платежной системы Банка России, являются договором. Правила платежной системы могут быть составлены в виде единого документа или нескольких взаимосвязанныхдокументов, и они могут содержать предусмотренные другие (кроме указанных выше) положения, необходимые для обеспечения функционирования платежной системы.
б) Правила платежной системы, включая тарифы и иные виды платы за услуги в рамках платежной системы (далее — тарифы), являются публично доступными. Оператор платежной системы вправе не раскрывать информацию о требованиях к защите информации и информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с законом.
в) Правила платежной системы должны быть согласованы с Банком России.
Учитывая предусмотренное Законом об НПС условие о том, что правила платежной системы могут быть составлены в виде единого документа или нескольких взаимосвязанных документов, отметим, что:
а) операторы российских платежных систем используют комплексный подход к регулированию отношений. Правила ПС МИР, например, предусматривают, что участники ПС МИР осуществляют взаимодействие на основании Правил ПС МИР, а также Стандартов ПС МИР и договоров, заключаемых между участниками;
б) указанный подход к формированию регулирующего документа является заимствованным из практики международных платежных систем (в частности, МПС Visa имеет несколько разновидностей правил МПС, сформулированных по территориальному или функциональному признаку).
Учитывая изложенное, а также положения статьи 2 Закона об НПС, которая определяет основы именно нормативно-правового регулирования НПС, и положения главы 4 Закона об НПС, определяющей нормативные требования к правилам платежной системы, представляется возможным сделать вывод о том, что правила платежной системы (и связанные с ними документы), оформленные в соответствии с требованиями Закона об НПС, являются одним из основных способов регулирования отношений:
а) между участниками платежной системы;
б) между участниками платежной системы и НПС;
в) между участниками платежной системы и Национальной системой платежных карт;
г) между участниками платежной системы и потребителями услуг, оказываемых платежной системой и ее участниками.
Безусловной новеллой со стороны Закона об НПС стало описание в законе разных участников расчетных
отношений, не имеющих статуса кредитных организаций, привлекаемых для обеспечения отдельных частей расчетов (для вычисления клиринговых позиций участников ПС или передачи финансовых сообщений при авторизации или исполнении операций, применения различных информационных механизмов, поддерживаемых специализированной инфраструктурой и т.д.). Закон об НПС в этой части:
а) определил легальные статусы участников платежной системы (кроме оператора и участников);
б) определил, что порядок взаимодействия между оператором платежной системы, участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры должен быть отражен в правилах платежной системы.
Сегментация участников платежной системы не по их универсальному статусу (когда участник либо осуществляет, либо нет весь комплекс расчетных операций), а по их функциональному признаку позволила урегулировать деятельность новых субъектов и создать механизм для легализации деятельности таких субъектов (даже в отсутствие прямого правового регулирования), а также сделать их услуги доступными и регулируемыми для иных участников платежной системы.
С учетом этого представляется возможным сделать вывод, что предусмотренный Законом об НПС формат регулирования отношений участников ПС через правила ПС позволяет обеспечить легализацию различных форм расчетов, применяемых участниками финансового рынка - участниками платежной системы.
Отдельно нужно сказать об индивидуальных договорах, заключаемых между участниками НПС и/или между участниками платежных систем, входящих в состав НПС. Закон об НПС рассматривает несколько случаев наличия индивидуальных договоров:
а) договоры между операторами по переводу денежных средств (в том числе в случае привлечения оператором по переводу денежных средств посредника в переводе);
б) договоры между участниками платежной системы (между прямым и косвенным участником платежной системы, между оператором платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры);
в) договоры между платежными системами (локальными и иностранными платежными системами);
г) договоры между операторами по переводу денежных средств и лицами, привлекаемыми ими для оказания услуг по переводу денежных средств (в том числе договоры с платежными агрегаторами, банковскими платежными агентами, операторами услуг информационного обмена, иностранными поставщика-
ми платежных услуг).
В ряде случаев, например, для случаев работы с банковскими платежными агентами или иностранными поставщиками платежных услуг, Закон об НПС прямо определяет ряд обязательных условий, которые должны содержаться в таком договоре. Так, статья 9.1. Закона об НПС определяет, что прием на территории Российской Федерации электронных средств платежа, предоставленных иностранными поставщиками платежных услуг клиентам, личным законом которых считается право иностранного государства (далее — иностранные клиенты), может осуществляться только при наличии договора между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг и соблюдении следующих требований:
1) установления в договоре между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг порядка взаимодействия между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг в случаях осуществления спорных, несанкционированных операций с использованием электронных средств платежа иностранных клиентов;
2) установления в договоре между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг срока получения денежных средств оператором по переводу денежных средств от иностранного поставщика платежных услуг не позднее трех рабочих дней со дня осуществления операции с использованием электронного средства платежа;
3) установление в договоре между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг способа (способов) обеспечения обязательств иностранного поставщика платежных услуг перед оператором по переводу денежных средств;
4) проведения иностранным поставщиком платежных услуг идентификации иностранных клиентов в
соответствии с требованиями законодательства иностранного государства, на территории которого зарегистрирован иностранный поставщик платежных услуг;
5) установления в договоре между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг обязанности иностранного поставщика платежных услуг предоставлять оператору по переводу денежных средств по его запросу в срок не позднее трех рабочих дней со дня получения такого запроса сведения об иностранных клиентах, полученные иностранным поставщиком платежных услуг при проведении идентификации иностранных клиентов в соответствии с требованиями законодательства иностранного государства, на территории которого зарегистрирован иностранный поставщик платежных услуг;
6) соблюдения установленных Банком России требований к защите информации при осуществлении переводов денежных средств.
Таким образом, Закон об НПС прямо предусматривает возможность регулирования отношений участников НПС не только: путем прямого законодательного регулирования и участия в коллективных соглашениях, но и путем индивидуальных договоров, заключаемых между участниками НПС.
Коллективные (правила участников платежной системы) и индивидуальные договоры являются источником регулирования отношений участников платежной системы, позволяя в рамках нормативного государственного регулирования обеспечивать описание и регулирование расчетных правоотношений.
Такой смешанный подход к регулированию (одновременно и с использованием публично-нормативного и частно-правового подхода) отношений участников НПС позволяет обеспечить мобильность регулирования постоянно изменяющихся реалий рынка, сохраняя при этом требуемый уровень контроля.
Информация об авторе
Г. М. Бутбая - научный сотрудник Научно-исследовательского института образования и науки, соискатель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя.
Information about the author
G. M. Butbaia - Researcher of the Scientific Research Institute of Education and Science, Applicant of the Department of Civil and Labor Law, Civil Process of the Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V. Ya. Kikot'.
Статья поступила в редакцию 15.06.2021; одобрена после рецензирования 01.10.2021; принята к публикации 25.10.2021.
The article was submitted 15.06.2021; approved after reviewing 01.10.2021; accepted for publication 25.10.2021.
