CC BY
936
ПРАВИЛА И ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В США
Каранатова Л.Г., доцент.
Место работы: Северо-Западная Академия Госслужбы.
Аннотация. Статья анализирует опыт Соединенных Штатов Америки в области организации государственных заказов. С точки зрения организации система США является полностью централизованной.
Ключевые слова: государственный заказ, система, система закупок.
TERMS AND FEATURES OF THE ORGANIZATION OF THE STATE ORDER U.S.
Karanatova L.G., Docent.
Place of employment: North-West Academy of State Service.
Annotation. This artilc eis dedicated to the analysis of the US govermant contract. Government contract in US is fully centralized system.
Keywords: government contract, system, tender system.
Наибольший опыт организации государственного заказа имеется в США. С точки зрения организации, система закупок на национальные нужды в США не является полностью централизованной [1, 23].
Общую координацию деятельности в области государственных закупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (англ., Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти [2, 17].
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом Правил Государственных Закупок (англ., Federal Acquisition Regulation, FAR), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR - соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цены и качества или цены и затрат, с учетом ограниченного времени на проведение закупок.
А. Храмкин отмечает, что в соответствии с требованиями FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги, двухэтапные торги, проведение переговоров и упрощенные способы закупок [2, 17].
Упрощенные способы закупок (англ., Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превы-
шать 5 млн. долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся: запрос ценовых котировок (англ., Price Quotations), использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках - до 2 500 долл. (англ., Governmentalwide Commercial Purchasing Card), размещение заказов на закупку (англ., Purchase Orders) и использование рамочных соглашений (англ., Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции [ 2, 17].
Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа, прежде всего, НИР, ОКР и капитальные вложения.
Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в США используется особое государственное регулирование. Этот вид государственного заказа размещается на основании специального документа - дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (англ., Defense Federal Acquisition Regulation - Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.
Вопросы текущего обеспечения федеральных органов власти решаются централизованно, через специальную организацию - Администрацию Общих Услуг (англ., General Services Administration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, единых и стандартных для всех ведомств, независимо от их профиля. Государственным заказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн. наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур.
А. Андреева отмечает, что управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
- достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия в конкуренции за государственные заказы;
-борьба с коррупцией при государственных закупках;
- эффективность и экономия, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок [1, 23].
В США подготовка, размещение, оплата и контроль выполнения государственных заказов осуществляется через Федеральную Контрактную Систему (ФКС), которая представляет собой сложный экономикоправовой и административно-управленческий механизм. Основными документами, регламентирующими механизм государственного хозяйствования, являются «Свод государственного регулирования» (англ., Code of Federal Regulations), а также ряд федеральных законов [3, 43].
Современный механизм ФКС содержит большой арсенал финансово-экономических рычагов обеспечения экономической заинтересованности подрядчиков государства, в частности, прибыль по исполнению государственного заказа, в среднем на 20-30% выше, чем, в целом, по обрабатывающей промышленности.
Через ФКС согласуются тактические и стратегические интересы государства и частных фирм. Часть рычагов используется в рамках реализации конкретных заказов. В первую очередь, это цены на продукцию и прибыль ее поставщиков, обеспечение подрядчиков дефицитными ресурсами. Другие рычаги применяются для решения как текущих, так и долгосрочных экономических задач, таких как укрепление производственной и научно-технической базы исполнителей заказов. К ним относятся передача компаниям научнотехнической информации, предоставление государственных финансовых и материальных ресурсов, а также налоговых льгот.
Одним из важнейших рычагов экономического стимулирования корпораций - подрядчиков является финансовое обеспечение государством его заказов на товары и услуги, а также расчеты по поставкам. Формы финансирования и оплаты заказов государства весьма многочисленны. Одни из них предусматривают покрытие затрат подрядчиков в прямой форме, другие
- в косвенной форме.
Основными организаторами и регуляторами в области осуществления государственных закупок являются:
— Конгресс США (издает законы, управляющие процессом закупок);
— Главное контрольно-финансовое управление (следит за организацией работы ведомств по закупкам, а также рассматривает протесты по поводу выдачи контрактов);
— Управление по федеральным закупкам, входящее в состав административно-бюджетного управления при президенте США, которое обеспечивает функционирование всей системы закупок.
Глава управления вместе с первыми лицами Министерства обороны, управления общих служб и НАСА, входит в состав Совета по организации федеральных закупок. Совет подразделяется на два ведомства: Совет по гражданским закупкам и Совет по военным закупкам.
Государственные общеэкономические ведомства, такие как: Министерство труда, Управление малого бизнеса и Агентство по охране окружающей среды, которые могут вносить дополнения и давать разъяснения по действующим положениям Свода федеральных закупок, относящихся к их компетенции [4, 617].
Глава государственного ведомства делегирует право государственного заказчика старшему должностному лицу ведомства, ответственному за закупки. Тот, в свою очередь, передает это право федеральным служащим, ведающим направлением закупок. Непосредственно осуществляют процесс размещения государственных заказов и руководят им контрактные чиновники, имеющие лицензию.
В ведомствах имеются отделы претензий по контрактам и внутренняя инспекция по проверке организации процесса закупок, оформления и выдачи контрактов. В контрактном процессе участвует большое число специалистов. Анализ контрактной системы выявил, что столь разветвленная система, напрямую подчиненная высшему государственному руководству страны, обеспечивает достаточно надежную защиту от коррупции в государственном хозяйствовании.
Финансовым гарантом государства по хозяйственным операциям подрядчиков выступает Федеральная Резервная Система (ФРС). Что касается «авансовых платежей», то законодательство предусматривает для Пентагона, НАСА и министерства энергетики право предоставлять их военным подрядчикам из расчета
6% годовых, что намного ниже нормы обычного банковского процента [3, 43].
Важной составной частью механизма регулирования государственных заказов в США является порядок ресурсного обеспечения корпораций-подрядчиков. Закупки материальных ресурсов являются прерогативой исполнителей заказов. В то же время - это объект государственного регулирования. Р.О. Смирнов отмечает, что особое значение имеет практика применения с 1987 г. в США «системы военных приоритетов и распределения материалов» [3, 43].
Данная система используется для регулирования ресурсных потоков в условиях, когда спрос на ресурсы превышает их предложение, а неритмичность и несвоевременность поставок могут существенно ущемить государственные интересы. Система функционирует на основе следующих основополагающих правил: обязательный характер приоритетных государственных заказов, распространение режима приоритетного снабжения на все звенья технологической цепочки, первоочередное выполнение приоритетных государственных заказов, государственная помощь в решении проблем ресурсного обеспечения приоритетных заказов и уголовная ответственность за умышленное нарушение правил данной системы.
Для современного механизма ФКС характерно сочетание централизованного управления закупочной деятельностью с децентрализацией размещения конкретных заказов. Центральные государственные органы при этом осуществляют выработку единой закупочной политики, определяют долгосрочные направления закупок, перспективные и текущие потребности конкретных ведомств, увязывают их с имеющимися финансовыми ресурсами, а также разрабатывают основные принципы развития взаимоотношений государственных заказчиков и корпораций - поставщиков. Право решать все вопросы размещения и выполнения конкретных заказов предоставляется отдельным ведомствам, непосредственным потребителям приобретаемой продукции. Эти ведомства разрабатывают свои планы закупок, в соответствии с которыми действуют их закупочные органы.
Формирование заказов государства - детально разработанный и отлаженный многоэтапный процесс. В ходе него государственные закупочные органы и компании - потенциальные исполнители последовательно определяют предварительные требования к техническим параметрам заказываемой продукции, устанавливают стоимостные ограничения, предельные сроки завершения работ [3, 43]. Определяя требования к заказываемой продукции, государственные органы стремятся вовлечь в этот процесс максимально большее число возможных исполнителей заказа, а также различные научно-исследовательские и консультативные фирмы, которым поручается провести независимую от заказчика и от поставщиков проработку всех наиболее важных вопросов. Участие таких фирм в подготовке госзаказов осуществляется и оплачивается на основе специальных договоров.
Согласованные требования к заказываемой продукции доводятся до сведения всех компаний, которые, по мнению закупочного органа, могут их выполнить. Для этого фирмы должны удовлетворять следующим условиям: быть в состоянии соблюсти сроки поставок, определяемые графиком проведения работ; иметь необходимое производственное оборудование, технологию, систему финансового и оперативного контроля, научно-технические знания и навыки; иметь успешный
опыт выполнения заказов; демонстрировать высокое качество работ; не нарушать этики делового мира.
В зависимости от особенностей конкретного заказа ведомства могут предъявлять и дополнительные требования к своим подрядчикам. Для получения необходимой заказчику информации всем потенциальным исполнителям направляются «запросы на информацию». Их списки составляются и регулярно пересматриваются всеми государственными закупочными органами с учетом прошлого опыта выполнения госзаказов и ситуации на коммерческом рынке. Сведения о надежности фирм фиксируются в специальной информационной системе.
Основными способами размещения госзаказов в США являются следующие: «открытые торги» и «прямые переговоры» заказчика с претендентами.
«Открытые торги» предполагают выдачу контракта на основе сопоставления только стоимостных аспектов конкурирующих предложений без их дополнительного обсуждения сторонами. Заказчик подготавливает «приглашение к участию в торгах» и рассылает их претендентам на получение заказа. В приглашения должны быть включены все документы, необходимые для подготовки претендентами обоснованных предложений.
Определяя сроки, в течение которых претенденты должны подготовить свои предложения, заказчик обязан учитывать: срочность и важность заказа, сложность предъявляемых требований, ожидаемый уровень развития кооперационных связей и географическое размещение претендента.
В США претенденты должны получить приглашения не позднее, чем за 30 дней до открытия торгов (на заказы по НИОКР - не позднее, чем за 45 дней) [3, 43].
Предложения должны точно соответствовать требованиям к заказываемой продукции, которые содержатся в приглашениях. Считается, что это ставит всех претендентов в равное положение и дает возможность заказчику использовать при выборе подрядчика один критерий - предлагаемую цену продукции (или оценки предстоящих затрат). Предложения поступают в закрытом (запечатанном) виде. Объявляя открытие торгов, специальный уполномоченный закупочного органа вскрывает пакеты и оглашает их содержание (за исключением тех случаев, когда заказ является секретным).
Далее, предложения изучаются на предмет их соответствия требованиям, зафиксированным в «приглашениях к участию в торгах». Изучение ведется сотрудниками закупочного органа нередко с привлечением специальных консультативных фирм. Из предложений, прошедших такую проверку, выбирается то, в котором фигурирует минимальная закупочная цена продукции (или минимальные планируемые издержки производства).
Разновидностью «открытых торгов» является метод «двухэтапных торгов». Применяется данный метод в тех случаях, когда заказчик еще не располагает детальной спецификацией закупаемой продукции, но уже сформулировал однозначные критерии для сравнения технических предложений. На первом этапе оцениваются и, в случае надобности, обсуждаются только технические предложения претендентов. Вопросы цены покупки не рассматриваются. Задача данного этапа -обеспечить разработку необходимых технических требований к заказываемой продукции, определить преемственность для заказчика предлагаемых ему товаров (услуг). Интересно, что в понятие «техническое
предложение» вкладывается широкий смысл - это не только технические характеристики продукции, но и различные технические подходы, специальные производственные процессы, методы и оборудование для испытания изделий.
На втором этапе те претенденты, чьи предложения признаны удовлетворительными на первом, подготавливают и предлагают свои стоимостные оценки. Эти оценки сопоставляются заказчиком также как при реализации «открытых торгов».
«Прямые переговоры» предполагают размещение заказов на основе рассмотрения и всестороннего обсуждения предложений одного или нескольких претендентов. Основным способом информирования потенциальных исполнителей о требованиях к заказываемой продукции являются «заявки на предложения», которые рассылаются аналогично «приглашениям на торги».
Заказчик подготавливает и рассылает заявки, получает предложения претендентов, оценивает их, и затем организует их двухстороннее обсуждение с целью выработки взаимоприемлемых условий выполнения заказа. Стороны должны согласовать не менее четырех основных показателей по заказу: закупочную цену, норму прибыли, количественные и качественные показатели продукции, сроки и условия поставок.
Заказчик, как правило, дает возможность претендентам пересмотреть свои предложения, уточнить их с учетом информации, полученной в ходе переговоров. Однако, как указывается в «Своде государственного регулирования», заказчик не имеет права предпринимать шаги, способствующие выравниванию технических предложений претендентов. Сведения, содержащиеся в предложениях, и названия фирм, которые их прислали, не подлежат оглашению.
Запрещается также использовать на переговорах аукционы, т.е. сообщать претендентам минимальный уровень цен, указанный в предложениях. Представляется, что данный порядок способствует повышению обоснованности технических предложений и стоимостных оценок.
Оценка предложений заказчиком, переговоры с претендентами и выбор подрядчика осуществляется в четыре этапа. На первом этапе заказчик анализирует только предложения технического характера, а также возможные сроки выполнения заказа. На втором -стоимостные предложения претендентов. На третьем этапе заказчик осуществляет всестороннюю оценку предложений и подготавливает список претендентов в соответствии с привлекательностью предложений для заказчика. Наконец, на четвертом этапе заказчик ведет переговоры с претендентом, занимающим первое место в этом списке. В ходе переговоров идет поиск компромиссов по основным показателям заказа, указанным выше. Если компромисс не найден, то заказчик прерывает переговоры и начинает их с претендентом, занявшим второе место в списке и т.д.
В результате использования «прямых переговоров» выбирается подрядчик, который превосходит остальных претендентов по целому ряду показателей. В целом, данный способ размещения государственных заказов более активно воздействует на эффективность хозяйствования корпорации, чем способ «открытых торгов». Он позволяет заказчикам осуществлять контроль выполнения контрактов и прямое регулирование процесса производства приобретаемой продукции. Вместе с тем, он создает основу для злоупотреблений с обеих сторон. Для предприятий-монополистов он да-
Таблица 1.
Основные преимущества и недостатки информационной системы федеральных закупок в США______
Преимущества Недостатки
высокая оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами
позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п. недостаточная активность использования информационных ресурсов, как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения
недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.
ет возможность преднамеренно завышать цены на поставляемую продукцию.
Большое значение для успешного выполнения государственных заказов имеют формы кооперационных связей подрядчиков. Выбор формы обычно осуществляется государственным заказчиком с учетом сложности, масштаба, срочности заказа, а также предложений претендентов.
Наиболее распространенной формой кооперационных связей является система «генеральный подрядчик
- субподрядчики» (англ., prime-subcontractor system). Центральное место в ней принадлежит генподрядчику, с которым заключается основной контракт и который несет финансовую ответственность за выполнение всех работ и за поставку заказчику продукции, отвечающей всем требованиям заказа. Генподрядчику предоставляется право решать, какие работы он выполняет сам, а какие передает субподрядчикам. Он самостоятельно размещает субподряды, ведет по ним финансовые расчеты на основе соответствующие договоров, а также осуществляет контроль и регулирование деятельности субподрядчиков. Субподрядчик, в свою очередь, имеет право передать часть своих работ субподрядчикам второго порядка и т. п.
Законодательство предусматривает обязательную передачу субподрядчикам до 50% от общей стоимости заказов свыше 500 тыс. долл. на строительство, промышленное оборудование, военную технику и НИОКР (в ряде случаев при стоимости заказов свыше 100 тыс. долл.) [3, 43].
Часто подряды выдаются двум и более исполнителям, каждому свой участок работ. Исполнители размещают свои субподряды, контролируют и оплачивают их.
Широкое применение имеет также «групповая форма» выполнения заказа. В ее рамках две или более корпорации образуют партнерство (товарищество) или совместное предприятие, которое в дальнейшем действует как единый подрядчик. Причем часто корпорации-учредители объявляют, что доступ к ним открыт для других. В США считается, что эта форма хозяйственных связей особенно эффективна при выполнении сложных, масштабных заказов на проведение исследований и разработок.
Государственные заказы реализуются на контрактной (договорной) основе. Федеральный контракт является документом, посредством которого государство регламентирует экономико-правовые, организационнотехнические, а в последнее время и социальные взаимоотношения между ведомством-заказчиком и фир-мой-поставщиком.
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок США - автоматизация рутинных процессов, а также сокращение сроков проведения операций. Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов -публичности процесса закупок продукции для государственных нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет [3, 43].
Основные преимущества и недостатки информационной системы федеральных закупок в сШа представлены в табл. 1.
Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности:
- наличие непосредственного государственного хозяйствования или государственной предпринимательской деятельности, определяемой в правовом порядке;
- регулирование государственного потребления и функционирование федеральной контрактной системы не Гражданским кодексом (как в России), а особым разделом права - федеральным контрактным правом;
- сложная и детально прописанная организация государственного рынка, наличие на нем четкой специализации и кооперирования производственных процессов, государственное планирование, программирование и контроль;
- одновременно для государственного рынка характерна жесткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу;
- особая система ценообразования и стимулирования работы на государственную казну. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт как особый экономико-правовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков;
- наличие разнообразных систем финансирования федерального контракта, включая использования его как инструмента залога. Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем центральный банк Америки - Федеральная резервная система - его гарантом. Правление Федеральной резервной системы периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США на территории всей страны "Перечень уполномоченных коммерческих банков" - кредиторов корпораций подрядчиков под гарантию ФРС [137, 5].
Таким образом, изучение организации публичных заказов в США дает возможность сделать следующие выводы:
- США имеют значительный опыт госзакупок и детально разработанную нормативно-правовую базу в данной сфере;
- Федеральная Контрактная Система является основным механизмом, через который осуществляется подготовка, размещение, оплата и контроль выполнения госзаказов;
- для системы государственных закупок в США характерно сочетание централизованной и децентрализованной систем по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение - осуществляется централизованно) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения - производятся де - централизованно);
- при небольшой стоимости контрактов применяются упрощенные способы закупок, не встречающиеся в других странах.
Список литературы:
1 Андреева, А. Мировой опыт госзакупок / А. Андреева// Бюджет. - 2008. - № 10. - С. 20-25.
2 Храмкин, А. Международный опыт построения системы госзакупок / А. Храмкин // Бюджет. - 2008. — № 9.
- С. 13-18.
3 Смирнов, Р.О. Федеральная контрактная система США: анализ механизма функционирования / Р.О. Смирнов // Вестник СПбГУ. Серия 5. Экономика. -1998. - Вып. 2.- С. 40-51.
4 Долматова, Е.В. Федеральная контрактная система как механизм государственного хозяйствования / Е.В. Долматова // Вестник МГТУ. - 2006. - № 4. - С. 616620.
5 Рубвальтер, Д.А. Нужна ли России Федеральная контрактная система / Д.А. Рубвальтер // Исследование НГ-ПОЛИТЭКОНОМ, 2000. - № 17. - С. 7.
