Государственные закупки как инструмент стимулирования инновационной деятельности в России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 330.142.211

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ КАК ИНСТРУМЕНТ СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

л

© Н.В. Буинцева1

Иркутский национальный исследовательский технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.

Проанализировано состояние государственных закупок как инструмента стимулирования инновационной деятельности в мировой практике в целом и в России в частности. Сделан вывод о возникновении множества рисков на различных этапах оформления и исполнения государственного заказа, особенно в странах с централизованной организацией закупочной деятельности. Предложено использование специальных способов размещения госзаказа и установления высоких квалификационных требований к персоналу заказчика и привлекаемым экспертам.

Ключевые слова: контракт; инновационная продукция; инструмент стимулирования; закупочная деятельность; государственные и муниципальные закупки.

PUBLIC PROCUREMENT AS AN INNOVATION STIMULATING TOOL IN RUSSIA N.V. Buintseva

Irkutsk National Research Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.

The state of public procurement as a tool to stimulate innovation is analyzed in the world and in Russia. It is concluded that plenty of risks arise at various stages of placing and execution of the state order, particularly in the countries with a centralized organization of procurement. It is proposed to use special methods of placing the state order and establish high qualification requirements for the personnel of the customer and the experts involved. Keywords: contract; innovative products; incentive; procurement; state and municipal procurement.

В зарубежной практике государственные закупки выступают в качестве значимого инструмента стимулирования спроса на инновационную продукцию. В России, несмотря на то, что законодательством для участия в государственных контрактах инновационных продуктов установлен минимальный пятипроцентный лимит, имеются проблемы в их проведении, и потому необходимость исследования специфики государственных закупок в зарубежных странах и возможности реализации данного механизма в России сегодня особенно актуальна.

В современной экономике существуют две основные модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.

При распределенной организации каждое подразделение компании (департамента, министерства и т.д.) проводит необходимые для своих нужд закупки самостоятельно. К такой схеме следует прежде всего отнести американскую модель управления наукой, которая принимается в виде закона-программы.

Доля исследований и разработок, заказываемых и оплачиваемых федеральным правительством США на основе контрактов, составляет порядка 70% от стоимости инновационных разработок (ИР), исполненных внешними подрядчиками. Количество контрактов в общем числе ИР - около 50%. Стоимость контрактов на исследования и разработки составляет около 12% от общей стоимости всех контрактов, заключенных и исполненных федеральным правительством США.

Однако эта цифра представляется сильно заниженной, так как здесь принимаются во внимание лишь контракты, в которых исследования и разработки являются единственным или основным предметом заказа. Не учитываются долгосрочные контракты-программы (5-10 лет), которые также предусматривают исполнение ИР, но в качестве одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки заказываемой технологии или техники и технических систем.

Правовой основой ФКС США является кодекс федерального регулирования, который детально регламентирует процедуры планирования, размещения, управления реализацией, контроля за качеством исполнения государственных заказов. Основным инструментом данного процесса является составление прогнозных планов, которые ориентированы, прежде всего, на крупные закупки товаров, работ и услуг. При этом к особо крупным проектам относятся проекты стоимостью свыше 2 млн долл., а именно: для министерства обороны - более 7 млн долл.; для НАСА и министерства энергетики - более 5 млн; для остальных министерств и ведомств - более 2 млн долл. Кроме того, министерства и ведомства вправе по собственному желанию проводить аналогичные процедуры и по менее затратным проектам (как правило, это проекты стоимостью более 100 тыс. долл.). Закупки на сумму менее 100 тыс. долл. осуществляются обычно из операционного бюджета, по аналогии с расходами прошлых периодов.

Кодексом федерального регулирования опреде-

1Буинцева Наталья Владимировна, аспирант, тел.: 89021765655, e-mail: [email protected] Buintseva Natalia, Postgraduate, tel.: 89021765655, e-mail: [email protected]

лены следующие виды заказов:

- на приобретение стандартных товаров и оказание стандартных услуг;

- на оказание коммунальных услуг;

- на оказание услуг, для которых не существует сложившегося рынка;

- на проектно-инженерные и архитектурные работы;

- в области информационно-коммуникационных технологий;

- на выполнение ИР;

- на создание «важнейших систем».

Кроме того, американское законодательство предусматривает около 100 детально регламентированных видов контрактов, в том числе три базовых типа контрактов по их ценовым характеристикам: контракты с определенной ценой; контракты на основе возмещения издержек; нестандартные (гибридные) контракты.

Контракты с определенной ценой организованы с учетом предположения, что стороны имеют возможность рассчитать текущие и прогнозируемые затраты на реализацию заказа и цену контракта.

В свою очередь, контракты на основе возмещения издержек применяются в тех случаях, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо невозможно, либо сопряжено с существенными организационными и управленческими сложностями. При заключении такого контракта государственный заказчик представляет программу заказа, а предварительные расчеты по нему производят и заявляют участники торгов. Для снижения возможных рисков заказчик, как правило, включает в контракт особый пункт об ограничении собственной финансовой ответственности и называет приемлемую максимальную стоимость заказа.

Нестандартные (гибридные) контракты могут содержать в себе элементы контрактов как с фиксированной ценой, так и на основе возмещения издержек. Например, «результативные» контракты предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, но при этом подрядчик имеет право возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене. Существуют контракты комплексного поощрения, используемая в них формула цены учитывает, как минимум, четыре параметра: объемные и качественные характеристики поставляемого товара; затраты; сроки предоставления результата; норму прибыли.

При применении распределенной модели закупочной деятельности большое значение придается квалификации государственных заказчиков, о чем свидетельствуют не только требования к заказчикам, сформулированные в американском законодательстве, но и наличие крупных научно-образовательных центров по подготовке и переподготовке кадров для федеральной контрактной системы, таких, например, как учрежденный в 1991 г. университет оборонных закупок (Defence Acquisition University, DAU) и созданный в 1976 г. федеральный институт закупок (Federal Acquisition Institute, FAI).

В последние годы в США наметилась тенденция к

сокращению использования контрактов на основе возмещения издержек, предпочтение же отдается государственным контрактам с фиксированными ценами. В меморандуме административно-бюджетного управления при президенте отмечается, что в тех случаях, когда специфика закупаемого товара, работы, услуги обусловливает высокий уровень неопределенности, несомненной является целесообразность использования контракта с последующей компенсацией затрат. Однако в настоящее время государственные заказчики применяют такой тип контрактов и для закупок стандартной продукции, что недопустимо.

Оценка уровня неопределенности на базе формализованных методик и применение контрактов на основе возмещения издержек производится только в том случае, если данные методики показывают высокий уровень неопределенности. При использовании контрактов на основе возмещения издержек меморандумом предусматривается формирование рабочей группы заказчика.

Необходимо отметить включение механизма конкурентных переговоров в целях проведения предварительной комплексной экспертизы (due diligence) проекта, для реализации которого планируется заключение государственного контракта.

Централизованная модель организации закупочной деятельности (больше всего ей соответствует современная китайская система государственных закупок) предусматривает создание своеобразного центра, в который стекаются заявки от подразделений. Максимальный уровень централизации достигается при создании специального ведомства или департамента, отвечающего за все государственные закупки.

Правовой каркас китайской системы государственных закупок составляют такие нормативные акты, как законы «О государственных закупках», «О проведении тендеров и участии в тендерах и договорах». Государственный заказ размещается по результатам тендера. Применение тендерных процедур обязательно не только для правительственных учреждений всех уровней, но и для государственных компаний, а также компаний с участием государственного капитала.

Помимо тендера (конкурса) китайское законодательство предусматривает и другие способы размещения заказа: конкурсные переговоры, запрос котировок и закупки у единственного поставщика. Однако тендеры признаются предпочтительным способом размещения заказа, причем законодательно установлен перечень товаров, работ и услуг, приобретение которых допускается исключительно по результатам конкурса (в этот перечень входят в том числе заказы на реализацию инфраструктурных проектов и строительство объектов, связанных с безопасностью населения, заказы на реализацию проектов с применением предоставленных международными организациями или правительствами иностранных государств кредитов или финансовой помощи, приобретение консалтинговых услуг).

Особенностью рынка государственных закупок КРН является жесткая протекционистская политика и

защита внутреннего производителя. Закон КНР «О государственных закупках» гласит, что правительственные учреждения и юридические лица с участием государственного капитала КНР должны приобретать «внутренние» товары и услуги, за исключением тех случаев, когда необходимые товары или услуги не могут быть закуплены в Китае на «приемлемых коммерческих условиях», т.е. если в Китае они стоят на 20% дороже, чем за границей.

В 2006 г. в Китае был опубликован средний и долгосрочный план развития науки и техники (2006-2020 гг.), предусматривающий в числе прочего закупки органами государственной власти и местного самоуправления, государственными компаниями высокотехнологичных и (или) инновационных продуктов исключительно из специализированных каталогов.

В данные каталоги включаются так называемые «внутренние инновации». Для признания товара «внутренней инновацией» и включения в соответствующие каталоги его производитель должен являться китайским резидентом. Производитель также должен быть владельцем зарегистрированных на территории КНР торговой марки, патентов и других объектов интеллектуальной собственности, необходимых для производства продукта, или обладать эксклюзивной (исключительной) лицензией на использование соответствующих торговой марки, патента и других объектов интеллектуальной собственности.

В директивах по развитию системы государственных закупок Госсовета КНР подчеркивается, что развитие этой системы должно осуществляться в соответствии с национальными целями и приоритетами социально-экономического развития, в том числе с учетом обязательного освоения и развития экологически чистых энергетических ресурсов. Директивы по развитию государственных закупок от 2009 г. обязывают государственных заказчиков отдавать предпочтение энергоэффективным и экологически чистым продуктам. В этом плане запреты на закупку «внешней» продукции менее жесткие, если она обладает несомненными преимуществами в плане энергоэффективности и (или) экологичности.

Несомненным достоинством китайского законодательства также является развитое контрактное право в научно-технической сфере. Китайское законодательство предусматривает типологию договоров в научно-технической сфере. Для каждого типа договоров устанавливаются требования к их содержанию и условиям исполнения, направленные на стимулирование научно-технологического и инновационного развития страны, защиту интересов государства, а также юридических лиц при взаимодействии с зарубежными контрагентами.

Таким образом, как показывает анализ международного опыта, эффективное использование инновационного потенциала государственных закупок как гражданской, так и оборонной направленности предполагает создание институциональных условий, не только обеспечивающих реализацию базовых принципов понятия «прокьюремент» (прозрачность, конкуренция, экономичность и др.), но и учитывающих спе-

цифические особенности государственных закупок инновационной продукции.

На современном этапе можно говорить о том, что существует ряд ключевых, общепризнанных на международном уровне, специфических особенностей закупок инновационной продукции и способов их учета, находящих отражение в правовом регулировании сферы государственных закупок. Такие особенности инновационной продукции в качестве объекта закупки (заказа) отражены в таблице.

Основная проблема, возникающая при закупках существующей на рынке инновационной продукции, связана с отсутствием объективных критериев, в соответствии с которыми ту или иную продукцию можно отнести к инновационной. Это делает возможным закупки (недобросовестными или недостаточно квалифицированными заказчиками) продукции, не имеющей инновационных свойств, либо продукции, обладающей инновационными свойствами, в которых у заказчика (государства, общества) отсутствует объективная необходимость. Кроме того, степень инновационности закупаемой продукции может быть различной - в соответствии с Oslo Manual, продукция бывает «новой» или «значительно улучшенной». Но «новой» она может являться для глобального, или национального рынка, или только для самой фирмы-производителя. При этом возникает вопрос о критерии степени новизны, а также об объективных критериях оценки этой степени. Кроме того, очевидно, что упомянутая оценка требует серьезных и зачастую дорогостоящих исследований рынка, которые заказчик не всегда в состоянии выполнить самостоятельно.

Именно перечисленные обстоятельства привели к тому, что в зарубежном законодательстве не употребляется термин «инновационная продукция» применительно к целям государственного заказа и не установлены требования к ней. В этой связи используются такие характеристики, как энергоэффективность, функциональность, а также качество, потребительские, экологические и другие свойства закупаемой продукции.

При осуществлении закупки инновационной продукции на рынке возникает проблема установления заказчиком требований к закупаемой продукции в определенных рамках бюджетных ограничений. При этом оценка предлагаемой поставщиками инновационной продукции по соотношению цены и качества должна учитывать не только стоимость поставляемой партии и единицы продукта, но и стоимость эксплуатации (потребления), а также утилизации на всех этапах жизненного цикла продукта. Нельзя сбрасывать со счетов объем и сроки гарантийных обязательств поставщика, стоимость ремонта, запасных частей и замены комплектующих, а также возможные дополнительные выгоды и риски такой закупки. Во многих ситуациях четкая идентификация потребностей заказчика требует серьезных исследований рынка, и иногда она возможна лишь непосредственно в процессе закупки. За рубежом эта проблема решается по двум основным направлениям:

Специфика государственных закупок инновационной продукции _и особенности их правового регулирования_

Показатели Специфика Правовое регулирование (международный опыт)

Закупки существующей на рынке инновационной продукции - необходимость предварительных исследований рынка; - обязательность оценки соотношения цены и качества на всех этапах жизненного цикла продукта; - необходимость оценки возможных социально-экономических и экологических преимуществ и рисков закупки; - окончательная идентификация потребностей в процессе закупки - квалификационные требования к персоналу заказчика; - независимая экспертиза конкурсных документов и предложений вероятных поставщиков; - возможность уточнения требований к продукции в процессе закупки (запрос предложений, двухэтапный конкурс, конкурентные переговоры)

Заказы на разработку инновационной продукции - конкуренция идей и концепций; - окончательная идентификация потребностей в процессе размещения заказа; - обязательность экспертной оценки конкурсной документации, квалификации участников тендера, их предложений; - необходимость регламентации требований к квалификации персонала заказчика, специализированной организации, привлекаемых экспертов и процедурам экспертной оценки - поиск инноваций («мягкие» требования к содержанию конкурсной документации); - привлечение экспертного сообщества на стадиях формирования и размещения заказа; - возможность уточнения потребностей в процессе размещения заказа (запрос предложений, двух- или многоэтапный конкурс, конкурентные переговоры); - регламентация требований к квалификации персонала заказчика и привлекаемых экспертов, выбору экспертов, процедурам экспертной оценки

- установление высоких требований к персоналу заказчика, привлечение независимых экспертов к формированию конкурсной документации и оценке предложений потенциальных поставщиков, передаче на аутсорсинг функции по исследованию рынка и в исключительных случаях - по организации всей закупки;

- выбор адекватных способов закупки, позволяющих уточнять требования к закупаемой продукции непосредственно в процессе закупки, - запрос предложений, конкурентные переговоры, двухэтапный конкурс.

Перечень заказов на разработку инновационной продукции заключается, прежде всего, в том, что предметом заключаемого государственного контракта выступают работы, в результате которых должен быть создан новый продукт. Вместе с тем возникают определенные риски и соответствующие способы их минимизации.

Эта проблема решается в развитых странах с использованием ряда механизмов, в том числе:

- установления «мягких» требований к конкурсной документации;

- использования способов размещения заказа, позволяющих заказчику уточнять требования к объекту заказа в результате рассмотрения предложений потенциальных исполнителей: запрос предложений, двухэтапный (многоэтапный) конкурс, конкурентные переговоры;

- привлечения экспертов к разработке конкурсной документации и технического задания, оценке предложений потенциальных исполнителей с учетом возможных рисков;

- «параллельного» финансирования нескольких разработок.

За рубежом предусмотрено снижение рисков от ненадлежащего исполнения контракта. Однако предъявление квалификационных требований к участникам размещения заказа при заказах на разработку инновационной продукции может иметь как положительные, так и отрицательные последствия.

Экспертами Европейской комиссии выделены следующие основные риски государственного заказа на инновации:

- технологические - приводящие к некомплектности, неполному или неправильному функционированию закупленного товара (или услуги) по причинам, связанным с производством или технической эксплуатацией товара (или услуги); ответственность за эти риски лежит на стороне подрядчика;

- организационные - приводящие к срыву заказа или недопоставке товара по причинам, связанным с функционированием организации-заказчика;

- социальные - связанные с недостатком доверия общества к новому или улучшенному товару (услуге) и его непринятием;

- рыночные риски со стороны спроса - связанные с недостаточными масштабами ожидаемого спро-

са на товар (услугу) со стороны частных потребителей при ограниченных потребностях в товаре (услуге) со стороны государственного сектора. Эти риски особенно актуальны в ситуациях, когда государство через закупочные механизмы и механизмы ГЧП пытается стать катализатором развития новых рынков;

- рыночные риски со стороны предложения -связанные с отсутствием реакции потенциальных подрядчиков на объявленные тендеры: у них нет интереса к исполнению заказа по причине отсутствия технических или иных возможностей, неоправданно завышенных технических требований к предмету заказа, невыгодных условий исполнения заказа, предлагаемых заказчиком;

- финансовые - связанные с трудностями прогнозирования фактических затрат на реализацию проекта и с гарантиями выделения заказчику бюджетных средств (защитой соответствующих бюджетных статей) при заключении долгосрочных контрактов;

- турбулентные - связанные со сложностями планирования, прогнозирования и координации деятельности всех вовлеченных сторон при реализации крупных долгосрочных проектов.

Данные риски возникают по причине масштабности проектов и большого числа вовлеченных сторон и обусловливают проблематичность комплексной оценки всех вероятных событий, которые могут привести одних участников к переоценке их приоритетов и ожиданий и неадекватной реакции на это других участни-

ков, следствием чего может стать срыв реализации всего проекта.

В российском законодательстве имеются пробелы в определении общих критериев и признаков, по которым можно было бы идентифицировать инновационную деятельность. В развитых странах в подобных ситуациях отдается предпочтение оценке преимуществ предложения потенциального исполнителя и его квалификации. В свою очередь, оценка состоятельности и преимуществ, предложений и квалификации потенциального исполнителя, не всегда выражаемых количественными параметрами, возможна только экспертными методами, что делает обязательным проведения экспертизы.

Риски в основном связаны с асимметрией информации (потенциальный исполнитель всегда владеет более полной информацией о своей квалификации и своем предложении, нежели заказчик), вероятностным характером получения инновационной продукции с ожидаемыми характеристиками, а также с возможными рисками использования (потребления) полученной продукции. Таким образом, вследствие повышенных рисков при заказах на разработку инновационной продукции возникает необходимость использования специальных способов размещения заказа и установления требований к персоналу заказчика и привлекаемых экспертов.

Статья поступила 30.09.2015 г.

Библиографический список

1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Фед. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 02.07.2013 № 188-ФЗ, от 28.12.2013 № 396-03). Вводный комментарий директора Института госзакупок, председателя Ассоциации экспертов по госзакупкам, к.э.н. А.А. Храмкина. 5-е изд. М.: Юриспруденция, 2014. 320 с.

2. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ под ред. А.А. Храмкина. М.: Юриспруденция, 2010. 568 с.

3. Размещение государственного и муниципального заказа: сб. нормативных материалов. 18-е изд. М.: Юриспруденция, 2014. 460 с.

4. Госзаказ. Строительство. Проектирование. Ремонт / А.А. Храмкин, О.М., Воробьева, А.Н. Евсташенков [и др.]. 2-е изд., испр. и доп.; под общ. ред. А.А. Храмкина. М.: Юриспруденция, 2011. 728 с.

5. Госзакупки в сфере медицины. Справочник заказчика и поставщика / А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.В. Ермакова [и др.]; под ред. А.А. Храмкина. М.: Юриспруденция, 2013. 232 с.

6. Государственные и муниципальные закупки - 2007. Сборник докладов II Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2007. 208 с.

7. Государственные и муниципальные закупки - 2008: сб.

докл. III Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2008. 320 с.

8. Государственные и муниципальные закупки - 2009: сб. докл. IV Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2010. 416 с.

9. Государственные и муниципальные закупки - 2010: сб. докл. V Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2011. 440 с.

10. Государственные и муниципальные закупки - 2011: сб. докл. VI Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2012. 504 с.

11. Государственные и муниципальные закупки - 2013: сб. докл. М.: Юриспруденция, 2014. 488 с.

12. Государственные и муниципальные закупки - 2014: сб. докл. М.: Юриспруденция, 2014. 512 с.

13. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: сб. нормативных правовых актов. 10-е изд. М.: Юриспруденция, 2015. 416 с.

14. Настольная книга госзаказчика / А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.Н. Евсташенков [и др.]; отв. ред. А.А. Храмкин. 10-е изд., доп. М.: Юриспруденция, 2015. 576 с.

15. Нечаев А.С., Прокопьева А.В. Алгоритм процесса управления рисками в инновационной деятельности // Вестник ИрГТУ. 2013. № 4 (75). С. 196-201.

16. Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. 2-е изд., доп. М.: Юриспруденция, 2011. 152 с.