CC BY
91
© A.A. Налбандян, 2013
УДК 338.45 А.А. Налбандян
ЭТАП РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА: США, ЕС, БРАЗИЛИЯ
Проведен анализ этапа размещения государственных закупок в США, некоторых странах ЕС и Бразилии. Рассмотрены способы размещения заказов и их влияние на эффективность проведенной государственной закупки.
Ключевые слова: госзаказ, государственные закупки, прокьеремент, размещение, аукцион, конкурс, тендер, государственный контракт, федеральная контрактная система.
Во многих экономически развитых странах, в которых уже успели устояться основы рыночной экономики, таких как США или страны Европейского союза, система государственных закупок является эффективным инструментом государственного управления, особенно в части управления бюджетными средствами. Форму управленческой технологии, которая используется при организации государственных закупок в развитых странах Запада, часто называют прокьюрементом.
В общем, прокьюремент включает в себя следующие важные этапы, которые заказчик должен качественно подготовить:
• планирование государственного заказа;
• определение целесообразности предложенной закупки;
• регламентирование государственного заказа;
• размещение государственного заказа;
• контроль за исполнением контракта.
Рассмотрим стадию размещения заказа. Такие страны как США, Франция, Великобритания и Герма-
ния лидируют в области организации государственных закупок для различных секторов экономики и для нормального функционирования государственного аппарата в том числе.
Одной из основных задач, поставленных в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, является совершенствование системы государственных закупок в стране, а именно формирование и внедрение федеральной контрактной системы.
Поэтому особый интерес представляет модель, успешно функционирующая в Соединенных Штатах Америки, где доля государственных закупок в процентном соотношении к валовому внутреннему продукту в течение 2010 года перешла от 21,2 % в начале года к 20,8 % в конце года, а в третьем квартале 2012 года составила 19,6 % [1]. Относительно выше доля государственных закупок в странах, где ярко выражен смешанный тип экономической системы, таких как Германия или Франция. Доля государственных закупок в процентах от валового внутреннего продукта во Франции в 2010 году составляла
примерно 25 % от валового внутреннего продукта, а к 2012 году дошла до отметки в 27 %. В Великобритании наблюдается похожая ситуация [2]. В государствах с переходной экономикой, в странах БРИКС и развивающихся странах этот показатель колеблется от 5 % до 12 %.
Принципы честной и открытой конкуренции, прозрачности на всех этапах (перед размещением заказа, при определении победителей торгов, после размещения заказа) и принципах эффективного использования бюджетных средств лежат в основе федеральной закупочной системы.
Стоит отметить, что в законе, принятом в целях совершенствования федеральной закупочной системы в 2003 г. «О реформировании закупочных услуг», введено обязательное наличие во всех ведомствах института специальных государственных служащих - контрактных офицеров [3].
Так в обязанности контрактных офицеров, ответственных за размещение заказов, входит определение «справедливой и приемлемой» максимальной цены товара, работ или услуг на начальном этапе. Техника ценового анализа подразделяется на два вида: на основе цен и на основе затрат. Анализ начальных цен контрактов осуществляется на основе анализа большого числа факторов, основные из которых коммерческие цены на данный товар, параметрические оценки, рыночные исследования, независимые экспертные оценки и другие. К параметрическим оценкам можно отнести оценку качества товара, опыта предприятий, занимающихся производством такой продукции или качества обслуживания. Очевидно, что принимаемые к изучению параметры зависят от вида
продукции, которую закупает государственный заказчик.
Одним из основных способов размещения государственных заказов, применяемых контрактными офицерами в США, являются прямые переговоры. Такая процедура размещения заказа представляет собой в первую очередь, тщательны анализ экономических и производственных возможностей потенциальных исполнителей. После чего контрактные офицеры ведомств-заказчиков направляют им заявки на предложения, содержащие требования к заказываемым товара, работам или услугам. После получения предложений от потенциальных поставщиков контрактные офицеры производят их разностороннюю оценку, при этом анализируются как ценовые, так и неценовые факторы. Следующий этап - это выбор из всех потенциальных поставщиков тех, чьи предложения являются наиболее привлекательными. Затем им направляются приглашения уже для принятия участия в прямых переговорах по поводу размещаемого заказа, в результате чего и заключаются контракты на базе наиболее выгодного варианта.
Главным преимуществом использования такого вида торгов является снижение влияния фактора неопределённости при заключении государственного контракта.
После прямых переговоров, по количеству применения в США идут такие способы размещения заказов, как открытые и закрытые торги. Одним из принципиальных отличий такого способа от других процедур размещения заказов является допуск поставщиков к участию в торгах. В случае открытых торгов государственное учреждение размещает заказы
Децентрализованная Централизованная
Преимущества Недостатки Преимущества Недостатки
Каждое подразделение министерства или другого государственного учреждения проводит необходимые закупки самостоятельно Высокий уровень гибкости благодаря самостоятельности Высокий уровень затратности Действует единый орган (ведомство или департамент), аккумулирующий заявки на государственные закупки со всего учреждения Низкие затраты благодаря большим объемам закупок Часто при осуществлении заказов не учитываются нюансы и специфика закупки
Разработано автором
для своих нужд по принципам свободного рыночного хозяйства, то есть не ограничивает круг участников тендерных процедур. Основными критериями выбора победителя в таком случае являются в большей степени цена, потом качество, и возможно, срок выполнения контракта.
Закрытые торги применяются, как правило, при специфических заказах. К ним можно отнести оборонный заказ, обеспечение национальной безопасности, программы помощи при чрезвычайных ситуациях и бедствиях, заказы на НИОКР или закупка определенных сложных иностранных продуктов. В таком случае заказчик осуществляет допуск постоянных федеральных подрядчиков, ранее привлекавшихся к осуществлению военно-технических или производственно-хозяйственных программ. При этом их заранее уведомляют о параметрах конечного продукта поставки, его цене, сроках доставки, качестве и других существенных условиях.
Одним из важнейших инструментов, используемых в процессе размещения заказов, можно назвать обратные электронные аукционы (аукционы на понижение цены), применяемые в основном для закупки относительно
простых товаров, работ и услуг с формализуемыми критериями качества. Они проводятся выбранным по конкурсу независимым провайдером (он не вправе быть участником аукциона, должен подписать обязательства о неразглашении соответствующей конфиденциальной информации, его сотрудники имеют различные категории доступа к соответствующим базам данных и проходят спецпроверки). Обратные электронные аукционы могут использоваться как в процессе подведения итогов торгов по завершении прямых переговоров, так и при осуществлении открытых торгов. ЕС
Опыт США в области ведения государственных закупок был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза.
В странах ЕС выделяются две модели организации прокьюремента: децентрализованная, по другому ее называют распределенной, и централизованная. Обозначим преимущества и недостатки каждой модели в табл. 1.
Поэтому в странах ЕС распространена комбинированная модель, когда, например, общее регламентирование закупочной деятельностью, к
которому относится разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация осуществляется министерством финансов или экономического развития, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами или отделами.
Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании. Главным координатором госзакупок в Великобритании является Государственное казначейство (Her Majesty's Treasury, HM-Treasury). В основе закупочной системы лежит принцип делегирования полномочий и функций, вплоть до уровня конкретного чиновника.
Положительным моментом в области государственного заказа Великобритании является то, что законодательство не ограничивает заказчика в выборе способа размещения заказа, как например, в России, где в законе прописан перечень продукции, который обязательно должен закупаться на основе проведения электронного аукциона. В Великобритании электронные аукционы применяются в случаях, когда предмет контракта не является сложным товаром (примером служат заказы на канцелярские или хозяйственные товары). Потому что при заказе таких товаров заказчиками не устанавливаются высокие требования к качеству, так как главным критерием определения победителя будет являться низкая цена. Однако это не значит, что качество продукции, получаемой конечным потребителем, при этом, будет страдать, так как в английской практике применяется довольно эффективная гибкая система оплаты, которая стимулирует поставщиков к лучшему удовлетворению
требований государственного заказчика. Такой метод особенно широко используется при закупках услуг через механизмы партнерства частного и общественного сектора (Private Public Partnership - PPP).
В EC, как и в подавляющем большинстве развитых стран, в основе государственных закупок лежат тендеры. Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, которые широко используются в России, в странах EC используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются не менее чем трем потенциальным поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и их не отклонили. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
В некоторых странах EC местным поставщикам и подрядчикам при гос-
закупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5-10 % от цены при конкурсных процедурах. В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности - для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам, все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.). Сейчас эта практика, во многом благодаря ВТО и другим международным организациям, постепенно сокращается.
Спецификой госзакупок в Германии является минимальное разделение правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом.
Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или закрытого конкурса, а в исключительных случаях без объявления конкурса. При этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии тендерных предложений участники конкурса не присутствуют.
Кстати, процедура подачи и вскрытия предложений также отличается от общепринятых. Поступающие в конкурсную комиссию конверты с заявками регистрируются и хранятся посредником. После истечения срока подачи заявок конверты вскрываются в присутствии председателя конкурс-
ной комиссии и представителя заказчика. Участники конкурса при этом, как уже было сказано выше, не присутствуют.
Для привлечения к госзакупкам малого и среднего бизнеса, немецкое законодательство предусматривает разбиение крупных заказов на лоты, а при бесконкурсном размещении заказов - обязательную ротацию поставщиков.
Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать предпочтение отечественным оферентам.
Бразилия
В декабре 2000 года в Бразилии был принят Декрет о введении электронных аукционов преимущественно реверсивного характера, что значит возможность дальнейшего понижения цены после временно достигнутого минимума, для закупок товаров и услуг государственными учреждениями с помощью электронных ресурсов. Важно, что в соответствии с законодательством при осуществлении государственного заказа на выполнение работ использовать электронные аукционы запрещено. Применение таких аукционов относится только к заказам на поставку товаров или оказание услуг, причем обязательным условием является четкое определение требований к качеству и стандартам закупаемой продукции, которые прописываются в приглашениях к участию в тендерах в соответствии со стандартными спецификациями, практикуемыми на рынке. Диапазон таких товаров и услуг обширен и включат в себя от готовых изделий и товаров, таких, например, как автомобили, велосипеды и мотоциклы, минеральная вода до телекоммуникационных или садово-парковых услуг.
Кроме этого в приложениях к Федеральному Декрету содержится перечень товаров и услуг для государственных нужд, который является обязательным для федеральной администрации и который служит общим ориентиром для иных уровней правительства относительно того, когда могут быть применены закупочные аукционы. И единственным критерием отбора победителя при электронном аукционе в Бразилии является максимально низкая цена, предложенная во время торгов. При этом ограничений на стоимость закупаемых товаров и услуг, к которым можно применить электронные аукционы, не установлено.
Обязательное применение аукционов, предпочтительнее в электронном виде, при размещении заказов на товары и услуги любыми учреждениями, использующими бюджетные средства, было введено как мера пресечения коррупционных сделок. Вместе с тем в новом положении Декрета от 5 августа 2005 года, прописывается, что все правила, определяющие процедуры прокьюремента, должны всегда составляться таким образом, чтобы стимулировать конкуренцию между возможными поставщиками. При этом акцент делается на том, что эти правила не должны наносить ущерб интересам заказчика и нарушать принципов равенства, цельности и устойчивости процесса прокьюремента.
Ранее, до введения такого декрета, комитеты или департаменты, занимающиеся государственными закупками в той или иной структуре, часто прибегали к тому, что отклоняли нежелательных для них поставщиков на основе незначительных формальных нарушений при составлении конкурсной документации, представляемой
участниками размещения заказа. Такие нарушения не имели существенного значения или влияли в небольшой степени на сам предмет заказа, но были распространенным способом дисквалификации участников. Сейчас число организаций, практикующих такой способ избавления от потенциальных победителей, значительно снизилось. Так как бразильские суды в таких случаях, ссылаясь на новые положения в декрете, отменяют формальные решения заказчиков [4].
К преимуществам аукционных форм по сравнению с другими формами открытых торгов, которые применяются в Бразилии (например, открытые конкурсы), во-первых, относятся более короткие временные рамки осуществления заказа и небольшое количество процедур. Во-вторых, участникам размещения заказа дается дополнительная возможность снизить свои цены во время фазы аукционного реверса.
Стоит отметить, что при проведении аукционов этап оценки квалификации участников специалистами заказчика по принятым бразильским правилам следует только после проведения торгов. В России же принята такая практика: после подачи потенциальными участниками своих заявок, к которым они прикрепляют сведения о том, какую продукцию могут предоставить, специалисты закупочных структур изучают и сопоставляют свои требования и предложения поставщика. И только после этого, решается кого допустить к торгам, а кто будет отклонен.
В-третьих, как предписано в законе, электронные аукционы проводятся на «публичных сессиях». Так как электронная версия аукционов не обязывает заказчиков присутствовать
при торгах, это также позволяет экономить время сотрудников.
И наконец, судебные разбирательства при проведении электронных аукционов значительно проще и быстрее, чем при открытых конкурсных торгах. Как известно, в России этими вопросами занимается Федеральная Антимонопольная Служба.
Благодаря вышеназванным преимуществам, внедрение в бразильскую систему государственных закупок такого инструмента, как электронные аукционы, позволило значительно сократить бюджетные расходы и повысить их результативность. К основным положительным результатам можно отнести: повышение уровня прозрачности торгов, сокращение сроков реализации закупок, снижение административных затрат, стимулирование конкуренции и за счет всего этого общее снижение уровня цен.
Положительным результатом использования электронных аукционов, повлиявшим и на снижение цен, и что еще важнее, на развитие экономики страны в целом, стало широкое при-
1. http://www.bea.gov/ - данные взяты с официального сайта Бюро экономического анализа США.
2. http://data.worldbank.org — данные взяты с официального сайта Всемирного банка.
влечение среднего и малого предпринимательства в процессы прокьюре-мента. Средним и малым фирмам стало выгоднее участвовать в государственных торгах благодаря экономичности участия, организуемого на различных уровнях государственного управления по всей стране, включая отдаленные территории.
Таким образом, на примере Бразилии, можно сказать, что форма аукционов в электронном виде является в наименьшей степени подверженной коррупции по сравнению с другими видами торгов. Во-первых, по причине того, что квалификация участников, а именно, юридические, финансовые, технические и экономические сведения вместе с подтверждением регулярной уплаты налогов) выявляется после стадии самих торгов. Это предотвращает отклонение «нежелательных» для заказчика компаний и допуск только тех предложений, с которыми он заранее знаком. Во-вторых, снижаются риски сговора между участниками заказа, так как участие в торгах анонимно.
- СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
3. Процесс организации федеральных закупок в США — С.Е. Прокофьев, М.А. Горбунцов //Финансы. — № 1. — 2012. - С. 62—66.
4. Электронные аукционы в Бразилии. // ГОСЗАКАЗ, управление, размещение, обеспечение - №23. 2011. ПТТТ^
КОРОТКО ОБ АВТОРЕ -
Налбандян Астхик Арменаковна — аспирант, [email protected], Российский университет дружбы народов
Д._
