CC BY
85DOI: 10.24412/2076-1503-2022-3-120-123 КАЛЛАГОВ Т.Э.,
NIION: 2018-0076-3/22-523 кандидат юридических наук, доцент, декан
MOSURED: 77/27-023-2022-3-722 юридического факультета ФГБОУ ВПО ГГАУ,
e-mail: mail@law-books.ru
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ: ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация. Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь нормативного закрепления субъективных прав служащего, особенно таких, как право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социально-экономических интересов, на честь и достоинство. Поскольку без должного обеспечения возможности их практического осуществления это пагубно влияет на устойчивость правового положения муниципального служащего, что естественно, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечёт негативные последствия в его служебной дееспособности.
Ключевые слова: муниципальная служба, Конституция, государственная власть, местное самоуправление, права человека, государственные полномочия, разделение властей.
KALLAGOV Т.Е.,
PhD in Law, associate professor, dean of Law Department FGBOU VPO GGAU
RIGHTS AND OBLIGATIONS OF MUNICIPAL EMPLOYEES: EVOLUTION OF LEGAL REGULATION
Annotation. The Russian practice of recent years, as well as international experience, clearly convinces of the insufficiency of normative consolidation of subjective rights of an employee, especially such as the right to participate in a competition to fill a vacant position, the right to promotion, the right to merit, to protect professional and socio-economic interests, to honor and dignity. Since without proper provision of the possibility of their practical implementation, this adversely affects the stability of the legal status of a municipal employee, which naturally, in turn, weakens not only the legal status itself, but also entails negative consequences in his official capacity.
Key words: municipal service, Constitution, state power, local self-government, human rights, state powers, separation of powers.
Особенности статуса муниципальных служащих заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значения. Вместе с тем, муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые исходят из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 4, ст. 19 - 21) и другими федеральными законами1.
1 См.: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» к правам муниципального служащего относятся:
1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) оплата труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (слу-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
жебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
7) получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;
8) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ;
9) иные в соответствие Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-2 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Из перечня общих прав, предоставленных муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус определяют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять свои должностные обязанности. К таким общим служебным правам, например, по Положению об условиях и порядке организации муниципальной службы в г. Ижевске (приложение № 3 к Уставу г. Ижевска) относятся: право на ознакомление с документами, устанавливающими права и обязанности муниципального служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей; право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; право на внесение предложений по совершенствованию муниципальной службы; право на запрос и получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории г. Ижевска (ч. 1 п. 8). Все остальные права, указанные в данном пункте, относятся к личным, субъективным правам гражданина, замещающего должность муниципальной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия муниципальных служащих. Поэтому, как верно отмечает Д.Н. Бахрах, следует согласиться с высказанным в юридической лите-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
ратуре мнением о том, что личные права служащих «призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице, получении различных льгот и тому подобном» [1].
Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь нормативного закрепления субъективных прав служащего, особенно таких, как право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социально-экономических интересов, на честь и достоинство и т.д. Так как без должного обеспечения возможности их практического осуществления это пагубно влияет на устойчивость правового положения муниципального служащего, что естественно, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечёт негативные последствия в его служебной дееспособности. Таким образом, преодолеть законодательные упущения можно только путём разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав служащего.
В настоящее время основы правового положения муниципального служащего установлены Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в котором им посвящена гл. 3 (статьи 10-15). Как и всякий правовой статус, статус муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юридических норм. В соответствии с указанным Федеральным законом статус муниципальных служащих образуют следующие группы правовых норм: права и обязанности муниципального служащего (ст. 11 - 12), ограничения (ст. 13), поощрения (ст. 26), ответственность (ст. 27), гарантии (ст. 23), пенсионное обеспечение (ст. 24).
Публично-правовая природа рассматриваемого вида социально- полезной деятельности проявляется в том, что муниципальная служба призвана обеспечить функционирование аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически властных полномочий муниципальных должностных лиц. Перечень нормативных элементов, определяющих правовой статус муниципальных служащих, объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с определенным видом управления -муниципального. Кроме того, правовой статус муниципальных служащих определяется принципами, на которых основан данный вид службы.
Муниципальный служащий обязан:
1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные
законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций;
4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну;
7) беречь государственное и муниципальное имущество, в т.ч. предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
8) предоставлять сведения о себе и членах своей семьи;
9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;
10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ и другими федеральными законами;
11) уведомлять в письменной форме представителя нанимателя (работодателя) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Ограничения, связанные с муниципальной службой:
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим госу-
дарственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;
9) непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу и др.
В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
1) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;
б) избрания или назначения на муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в т.ч. в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении политической партией; участия на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в т.ч., выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования; участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости; участия на безвозмездной основе в управлении указанными некоммерческими организациями (кроме политической партии и органа профессионального союза, в т.ч. выборного органа первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования) в качестве единоличного исполнительного органа или вхождения в состав их коллегиальных органов управления с разрешения представителя нанимателя (работодателя), которое получено в порядке, установленном муниципальным правовым актом), кроме представления на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации или
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями участия в уставном капитале); иных случаев, предусмотренных федеральными законами;
3) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
4) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
5) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
6) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
7) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
8) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности и т.д.
Список литературы:
[1] Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Текст лекций. - Екатеринбург, 1995.
Spisok literatury:
[1] Bahrah D.N. Gosudarstvennaya sluzhba v Rossijskoj Federacii. Tekst lekcij. - Ekaterinburg, 1995.
