CC BY
246
УДК 340.342.553 © В. Б. Муравченко, 2012
В. Б. Муравченко
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В статье рассматриваются вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий муниципальной службы в регулировании правового института муниципальной службы. Показано, что муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе
поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения.
Понятие (с философской точки зрения) является формой мышления, которая отражает существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений. Наиболее важные, ключевые, фундаментальные понятия науки называются категориями. Каждая наука имеет свои терминологию и понятийно-категориальный аппарат.
Особенно актуальными стали вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий муниципальной службы в регулировании правового института муниципальной службы в связи с принятием Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, который, с одной стороны, конкретизировал правовое положение муниципальных служащих, а с другой, поставил ряд проблем, связанных с необходимостью принятия системы подзаконных нормативных актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации) и возможностью применения трудового права.
Исследуем понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности муниципальных служащих Российской Федерации.
Понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы вбирает в себя понятия как собственно политологического содержания, так и других (особенно близких) научных дисциплин: психологии, права, философии, истории и др. Институциональный подход является важным моментом при исследовании важнейших элементов института муниципальной службы в законодательстве о муниципальной службе (законах и подзаконных нормативных актах). Концептуализация проблематики муниципальной службы в рамках институционального подхода требует уточнения содержания, как основных понятий, так и основных методологических принципов институционального анализа.
В законодательстве Российской Федерации понятие «муниципальная служба» появилось совсем недавно. Изначально муниципальная служба определялась Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» как «профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий» [6, ст. 3506]. Основой для формирования нового вида службы в системе публично-правовых отношений явились нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. и, прежде всего, организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти.
С. Е. Чаннов отмечает, что «как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного» [1].
Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» [7, ст. 1152] установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан России на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих, закреплены основные принципы муниципальной службы в Российской России, а также полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы.
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателя) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
В Законе о муниципальной службе унифицированы требования к муниципальным служащим посредством:
1) единства основных квалификационных тре-
бований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Существенное значение имеет вопрос уточнения определения муниципальной службы, одного из важных понятий, отражающих характерные черты муниципальной практики. Муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Главная функция данного правового института состоит «в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида» [13, с. 66].
Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Закона о муниципальной службе).
Среди ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятий «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Так, Е. С. Шугрина под муниципальной службой в объективном смысле понимает «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и права» [12, с. 197].
В. И. Фадеев так определяет специфически -епризнаки муниципальной службы: «Во-первых,
она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер, во-вторых, имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления, и, наконец, имеет определенную преемственность с государственной службой. Так, стаж работы на муниципальных должностях зачисляется в стаж работы на государственных должностях и наоборот» [11, с. 106-107].
Ю. Н. Старилов рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий [8, с. 8-45].
Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать как комплекс норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу муниципальных органов. Такой подход не только соответствует общепринятой традиции в современной науке, но и позволяет дать комплексную характеристику муниципальной службе, понять специфику правоустанавливающих норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между общими принципами функционирования муниципальной службы как институционального образования и рядом специфических правил, определяющих порядок работы отдельных муниципальных учреждений (организаций).
Следующий важный момент, определяющий муниципального служащего, - должность муниципальной службы.
На практике трудно различать, какие служащие муниципальные, а какие просто служащие. В теории административного права сложилось определенное понимание должности как организационного звена, связывающего определенную структуру с физическим лицом - служащим, который замещает должность и затем исполняет отведенные по должности полномочия [4, с. 32].
Публичная должность устанавливает границы деятельности служащего и зависит от сферы применения его компетенции. Права и обязанности муниципального служащего непосредственно связаны с удовлетворением публично-правовых интересов местного сообщества. Именно этот факт должен быть определяющим при понимании такой категории, как «муниципальная должность» [2, с. 32].
В. М. Манохин дает следующее определение понятия «должность»: «Это первичный элемент, единица управленческой структуры, наделенная определенным кругом обязанностей и комплексом полномочий» [3, с. 138]. Основной признак должности - она включает в себя часть установленной правовыми актами компетенции соответствующего органа. Лицо, замещающее должность, действует от имени этого органа или представляемой им территории в пределах должностной компетенции [3, с. 137-138].
В Законе о муниципальной службе по-новому
разграничены муниципальные должности и должности муниципальной службы: лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов.
Определение должности муниципальной службы, данное в законе, содержит указание на то, что это может быть должность в органе местного самоуправления, а также в ином муниципальном органе, образуемом в соответствии с уставом муниципального образования. Должность муниципальной службы характеризуется следующими признаками:
1) образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность;
2) устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте федерации, утверждаемым законом субъекта федерации;
3) предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;
4) замещается на постоянной основе в установленном законом порядке;
5) содержит комплекс обязанностей и соответствующих им прав, необходимых для обеспечения осуществления задач и функций местного самоуправления.
Поскольку под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), депутатов и членов выборных органов местного самоуправления (МСУ) к категории муниципальных служащих закон не относит. Замещение должностей муниципальных служащих осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих.
В то же время определение должности муниципальной службы, данное Законом о муниципальной службе, не может не содержать соответствующие права и обязанности, однако взаимосвязи между правами и обязанностями не прослеживаются. В Законе устанавливается лишь круг обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), поэтому Закон о муниципальной службе не дублирует нормы трудового законодательства, обе-
спечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Согласно статье 11 ТК РФ нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, однако учитываются и особенности, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами субъекта федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10 Закона о муниципальной службе). Не являются муниципальными служащими лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.
Можно выделить основные признаки, свойственные муниципальному служащему:
- должен быть гражданином России или гражданином иностранного государства-участника международного договора России;
- должен исполнять в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности замещаемой должности муниципальной службы;
- должен получать денежное вознаграждение за выполнение возложенных обязанностей; выплата денежного вознаграждения должна производиться за счет средств местного бюджета.
В. В. Пылин справедливо отмечает, что «лица, осуществляющие службу на муниципальных должностях в органах местного самоуправления, замещаемых путем заключения трудового договора, являются муниципальными служащими» [5, с. 368]. Лица, осуществляющие службу на должностях на муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях, являются служащими муниципальных предприятий, учреждений, организаций.
Термин «муниципальный служащий» в законодательстве зарубежных стран отсутствует. В нормативно-правовых актах зарубежных стран содержатся понятия «муниципальный советник», «мэр», «служащий муниципального совета» [10, с 63] (Великобритания, Германия, США, Франция). Указанные лица фактически являются муниципальными служащими.
Законом о муниципальной службе установлены следующие запреты для муниципальных служащих:
1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, ему не поруче-
но участвовать в управлении этой организацией;
2) замещать должность муниципальной службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы; б) избрания или назначения на муниципальную должность; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ;
6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей;
9) допускать публичные высказывания, суж-
дения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;
11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.
Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой
деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться за счет средств иностранного государства, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских и наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.
Закон о муниципальной службе установил и предельный возраст, до которого можно занимать должность муниципальной службы. После 65 лет гражданин подлежит увольнению (такая же планка определена и на государственной гражданской службе, но руководство может принять решение о необходимости заключения временного трудового договора с лицами, достигшими 60 лет).
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Закон о муниципальной службе разрешает устанавливать общий стандарт на региональном уровне, допускает его гибкость с учетом кадрового дефицита на местах.
Федеральное законодательство о муниципальной службе не дает определения понятия аттестации. По мнению Ю. Н. Старилова аттестация государственных служащих решает следующие задачи:
- соблюдение принципа государственной службы;
- обеспечение функционирования государственной службы;
- формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;
- выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе;
- применение к государственному служащему мер стимулирования труда, повышения дисциплины и ответственности;
- обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице;
- поддержание стабильности государственной службы;
- стимулирование повышения квалификации, профессионализма служащих;
- предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы [9, с. 399].
Аналогичные задачи ставятся при проведении аттестации муниципальных служащих. Так, аттестация проводится в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия аттестуемого занимаемой должности либо должности, на которую он претендует, а также включения муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы. Аттестационная комиссия может давать рекомендации о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышении их в должности, а в случае необходимости - рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).
Закон о муниципальной службе позволяет четко разграничивать полномочия субъектов Российской Федерации и органов самоуправления по правовому регулированию муниципальной службы. Так, Закон ограничивает полномочия властных структур субъектов федерации только теми вопросами, которые прямо в нем прописаны.
Размер государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы в регионе. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Федерации.
В стаж муниципальной службы включается работа на должностях, не упоминавшихся в прежних законах. Новое положение Закона о муниципальной службе позволит привлекать на муниципальную службу многих опытных специалистов и руководителей из других отраслей.
Муниципальному служащему гарантируются должные условия труда, медицинское обслуживание, обязательное государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение, защита от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Одна из новелл Закона о муниципальной службе - право муниципального служащего не исполнять неправомерное поручение, данное руководителем.
Закон о муниципальной службе направлен на
дальнейшее развитие местного самоуправления, более четкого определения прохождения муниципальной службы чиновниками, является актом прямого действия. Закон стал важным шагом в решении кадровых вопросов муниципалитетов. Так, муниципальные образования в соответствии с муниципальными правовыми актами могут создавать кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы (ст. 33).
В Законе о муниципальной службе удалось установить пределы полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по вопросам регулирования муниципальной службы в целях обеспечения как единого статуса муниципальных служащих, так и возможности учета национальных, культурных, исторических и местных традиций различных субъектов Российской Федерации.
Библиографический список
1. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С. Е. Чаннова. М., 2007.
2. Комкова Г. Н., Шудра О. В., ЮжаковВ. Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 5.
3. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
4. Манохин В. М. Указ. соч.
5. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / Под ред. Ю. А.Дмитриева. М., 2000.
6. Собрание законодательства РФ. 1995. № 35.
7. Собрание законодательства РФ. 2007. № 10.
8. Старилов Ю. Н. Государственная служба (служебное право) как учебный курс: Формирование концепции // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. Вып. 1.
9. Старилов Ю. Н. Служебное право. М, 1996.
10. Туманов В. А., Барабашев Г. В. Местные органы политической системе капитализма. М., 1985.
11. Фадеев В. И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.
12. Шугрина Е. С. Муниципальное право. М, 1999.
13. Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6.
Сведения об авторе:
Муравченко Виктор Борисович - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского института бизнеса и информационных технологий, e-mail: [email protected] (г. Омск, Российская Федерация).
