CC BY
44
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 3
В.А. Корнилович, М.А. Малышев
ПРАКТИКА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК РЕАКЦИЯ ГОСУДАРСТВА НА ВНУТРЕННИЕ И ВНЕШНИЕ ВЫЗОВЫ
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации по сути является программой ответа органов государственной власти на внешние для страны вызовы: глобализация, мировой экономический кризис. В результате реализации стратегических целей общество как социальная система должно приобрести новые качества общественной структуры, функциональных состояний, которые позволят ей отвечать требованиям внешней среды. Обеспечение целенаправленного развития общества, управляемость социальных процессов становятся внутренним вызовом и управленческой проблемой.
Стратегическое планирование было избрано в качестве инструмента управления внутренними процессами социально-экономического развития, и с начала 90-х гг. в России формируется целостная система государственного стратегического планирования на основе заимствования зарубежного опыта и достижений западной управленческой мысли. Главный вопрос заимствований, эффективности их применения в иной социокультурной среде формулируется авторами как методологическая проблема.
Аналитический разбор отечественной и зарубежной практики показал, что в результате технического заимствования и переноса методов стратегическое планирование не приобрело функциональной значимости для обеспечения управляемости социальных процессов на микро-, мезо- и макро- уровнях жизнедеятельности российского общества. Логическим выводом является поиск нового подхода к решению задач такого уровня сложности.
Ключевые слова: стратегия, государство, институты, управление, внешние и внутренние вызовы, стратегическое планирование, социально-экономическое развитие, социальные процессы.
Loan of foreign experience by Russia entailed loan and all unresolved problems, in particular purposeful management of society development. Stra-
Корнмович Владимир Адамович — кандидат социологических наук, докторант Института социологии РАН; е-mail: issled@yic-mfp.ru
Малышев Максим Алексеевич — кандидат социологических наук, доцент кафедры социологии управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; е-mail: malishev@spa.msu.ru
tegy is response of the state to external and internal calls. In response to external and internal calls the system has to be reformatted under new requirements, modernize institutes, the relations, thus, the social system gains new (emerdzhentny) qualities. To receive new quality it is necessary to mobilize internal resources — controllability of social processes becomes an internal call and an administrative problem. As the tool strategic planning of social and economic development was chosen. But planning as it is possible to conclude from the presented review of practice, didn't gain the functional importance for ensuring controllability. Therefore, search of new approach to the solution of problems of such level of complexity is necessary. Still methodologically and methodically complete decision isn't present.
Key words: strategy, state, institutes, external and internal calls, strategic planning, social and economic development, social processes.
Рано или поздно именно идеи, а не корыстные интересы становятся опасными и для добра, и для зла.
Джон Мейнард Кейнс. «Общая теория занятости, процента и денег», 1936 год
Американский экономист и историк российского происхождения Александр Гершенкрон утверждал, что отсталость может иметь свои преимущества. Великий экономист оказался прав: Китай, Индия, Бразилия отстали от мировой моды на неолиберализм. Вероятно, сказались институциональная инерция или печальный опыт России. Возможно, все вместе. Как бы то ни было, заимствование зарубежного опыта Россией означало и заимствование всех нерешенных проблем мировой капиталистической системы.
Изначально социализм в СССР формировался как концепция использования разума и науки в управлении обществом. Безусловно, как только разум и наука смогут управлять обществом эффективно, они это сделают. Правда, еще философ Томас Гоббс сказал, что даже математические доказательства не работают в реальной жизни, а Владимир Ильич Ленин творчески развил мысль английского философа-материалиста: «Если бы математические аксиомы затрагивали бы наши страсти, то они бы до сих пор были бы предметом жестоких споров»1. Но тем не менее предыдущие 25 лет убедительно доказали, что дикий капитализм, который решили восстановить и развивать в России, неэффективен точно так же, как он был неэффективен в XIX в. Идея абсолютной эффективности «невидимой руки рынка» оказалась
1 Цит. по: Малышева Н.С. Современная политическая наука: этапы развития, теория и практика. М., 2006.
иллюзией. Последние выступления руководства страны показывают, что отечественная правящая элита ощущает тупиковость этого пути развития. После такого опыта практика стратегического планирования как реакция государства на внутренние и внешние вызовы неизбежна.
Академик РАН Е.М. Примаков, выступая на традиционном заседании «Меркурий-клуба», дал негативную оценку роли неолиберализма в экономике России: «Если говорить о платформе российских неолибералов, то основная ее составляющая — это уход государства из экономики. Наши неолибералы не только исходят из универсальности западных экономических теорий, даже без учета их эволюции, но главное, не считаются с особенностями и степенью развития рыночных отношений в России. Основоположник неолиберализма австрийский ученый Фридрих Хайек отмечал, что свобода в экономической деятельности создает главное условие быстрого экономического роста и его сбалансированного характера, а свободная конкуренция призвана обеспечить открытие новых продуктов и технологий. В абстрактной форме такая констатация не вызывает сомнений. Но можно ли считать, что в современной России сам рыночный механизм без государственного участия уже способен обеспечить рост и сбалансированность экономики, а низкий уровень конкуренции достаточен для достижения технико-технологического прогресса? Однозначно нет. Конечно, это не означает навечно-го доминирования государства в экономике. Но это необходимо в определенные исторические периоды, а я считаю, что сегодня мы находимся именно в таком периоде. Еще один принцип неолиберализма в том, что свободная игра экономических сил, а не государственное планирование обеспечивает социальную справедливость. Однако этот вывод не выдержал столкновений с действительностью и в капиталистических странах, где, в частности, государство ввело прогрессивную шкалу налогообложения, способствующую перераспределению доходов в пользу малоимущих. Что касается России, то без государственного индикативного планирования экономического роста (конечно, не директивного) вообще невозможно преодолеть отставание в жизненном уровне населения от развитых западных стран. А такое отставание, несомненно, существует. Имеет место и огромное неравенство в доходах. По данным, приведенным в исследовании Global Wealth Report 2013, опубликованном на сайте международной финансовой корпорации Credit Suisse Group, 110 российских миллиардеров контролируют 35% всех активов. Эксперты
этой международной корпорации заключили: "Во время переходного периода были надежды на то, что Россия будет преобразована в высокодоходную экономику с высококвалифицированными работниками и сильными программами социальной защиты, унаследованными от советских времен. На практике получилась почти пародия"»2.
Норвежский экономист Эрик Райнерт пишет, что идеи неолиберализма оформились в самостоятельную школу сразу после 1945 г. под влиянием «холодной войны», воспринимавшейся на идеологическом уровне как противостояние западных рыночных экономик и тоталитарного централизованного планирования. Но эти идеи до конца 1970-х не определяли реальность. На самом деле и Генри Форд, и Сталин, и авторы «плана Маршалла», и японские стратеги бизнеса, и европейские социал-демократы руководствовались общим пониманием значения массового индустриального производства в поэтапном создании богатства общества. Именно этому пониманию — ныне упорно забываемому «другому канону» экономической мысли — Запад был обязан своим восхождением в последние столетия.
Экономический историк Ричард Голдтуэйт собрал множество доказательств того, что так называемая коммерческая революция в средневековой Европе на самом деле была импортозамещающей индустриализацией. Европейские предприниматели с XIII в. начали имитировать товары, ввозившиеся с Востока, — тонкие ткани, дамасскую сталь, бумагу, стекло и фарфор. Открытие Америки помогло в основном притоком серебра и дешевого сырья (сахара, хлопка). Но нежданный дополнительный доход не был проеден, а послужил стартовым капиталом для новых импортозамещающих отраслей, где доходы почти равнялись ренте от прежней торговли с Востоком. Большую роль в этом сыграло и государство, которое применяло свои возможности для обороны и координации нарождающейся промышленности3.
Эрик Райнерт в своей монографии «Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными» показывает, что не все виды экономического роста ведут к развитию хозяйства и экономическому благосостоянию. Экономи-
2 Примаков Е. 2013: тяжелые проблемы России. Почему сегодня нельзя согласиться с политикой неолибералов //Российская газета. 2014.14 янв. URL: http://www.rg.ru/2014/01/13/primakov.html (17.02.2014).
3 См.: Райнерт Э. Забытые уроки прошлых успехов // Эксперт. 2010. № 1. URL: http://expert.ru/expert/2010/01/zabutue_uroki_proshluh_uspehov/ (02.03.2014).
ческое развитие в различные эпохи связано с различными отраслями и типами деятельности. Райнерт делает вывод, что капитализму требуются стратегическая координация и управление. Йозеф Шумпетер предполагал, что в капитализме ими могут быть инвестиционные банки. Или это может быть централизованное планирование, как действовал Сталин. Либо это может быть их сочетание.
Эрик Райнерт считает, что неолиберализм подверг не шум-петеровскому «созидательному разрушению», а, скорее, мальтузианскому «разрушительному разрушению» обе основы экономического развития — как инновационное предпринимательство в реальном секторе, которое нуждается в ренте и протекционизме в период становления, так и массовое потребление, основанное на растущих реальных заработках в секторах с повышающейся отдачей. Вместо этого рента едва ли не целиком переместилась в финансово-спекулятивный сектор, заложив те самые «бомбы с часовым механизмом», о которых предупреждал крупнейший в мире инвестор Уоррен Баффет.
Йозеф Шумпетер считал, что капитализм основан на ренте, постепенно распространяющейся по всей системе. Первым ренту должен получить инновационный предприниматель, который ею делится с выдавшими инновационный кредит банками, а затем — с вовлекаемыми в производство квалифицированными работниками и посредством налогов с властями, которые обеспечивают инновационную среду, в том числе защиту от чрезмерной конкуренции на начальных этапах становления новых отраслей. В сущности, капитал, труд и государство с трех сторон стремятся к разделу олигополистической ренты инновационных предпринимателей. Правопорядок, институциональное обеспечение предпринимательской инициативы, инвестирование в коллективные блага (включая науку и образование) и, наконец, наличие рабочих мест и достойного заработка есть важнейшие условия того, что три социальные силы смогут действовать заодно в направлении роста. Все три силы стремятся укрепить себя оли-гополистическими преимуществами: капиталисты — добиваясь ренты, государства — наращивая национальный потенциал налогообложения и управления, рабочие — через создание профсоюзов. И это нормально. Не всеобщая и максимальная, а оптимальная олигополистическая конкуренция — вот в чем суть капитализма4.
4 Там же.
К сожалению, сырьевая экономика неминуемо приводит к монокультурному профилю народного хозяйства и соответственно к постоянно понижающейся отдаче от природных ресурсов.
Эта закономерность прослеживается еще с Томаса Мальтуса, которого можно считать родоначальником теоретической демографии. На рубеже XVIII и XIX вв. он сформулировал идею о влиянии ресурсных ограничений на демографический рост. Но именно в это время Англия стремительно превращалась в промышленную державу, в которой чисто аграрные ограничения на производство продовольствия становились все менее актуальными. Большая часть XIX в. в Европе проходила под знаком преодоления «мальтузианской ловушки»5.
Это беда любой сырьевой экономики, где мальтузианские кризисы систематически приводили после экономического подъема к экономическому спаду, вымиранию части населения, высвобождению ресурсов и новому экономическому росту, пока в очередной раз не достигался «мальтузианский потолок».
Государство преодолевает мальтузианскую ловушку только за счет перехода к новым отраслям с повышающейся отдачей, т.е. к инновационной промышленности и усложняющемуся разделению труда. Это шумпетеровский путь не простого количественного роста, а качественного развития. Государство при этом не просто сотрудничает с бизнесом, а берет на себя роль «командных высот» и сознательно делает выгодными инновации6.
Адам Смит в опубликованном в 1776 г. трактате «О богатстве наций» пишет, что навигационные акты (начиная с 1651 г. запрещавшие перевозить английские товары на иностранных судах и не допускавшие иностранного фрахта в американские колонии) стали «разумнейшей из всех экономических мер Англии». Адам Смит, якобы безоглядный певец свободы рынков, здесь совершенно ясно выступает поборником протекционизма, стандартной политической меры государства развития. Смит, если внимательнее вчитаться, рекомендует полагаться на «невидимую руку рынка» только тогда, когда это не противоречит главной государственной задаче в сфере экономики — индустриализации. В иных случаях Смит ясно пишет, что «предпочтение должно отдаваться поддержке собственной промышленности перед иностранной». Но шотландский политэконом и «мирской философ» писал как раз в то время, когда Британия достигала мирового
5 ТурчинП, Панкратов К.. Детотрясение // Эксперт. 2011. № 1. URL: http:// expert.ru/expert/2011/01/detotryasenie/ (17.02.2014).
6 См.: Райнерт Э. Забытые уроки прошлых успехов.
лидерства и переставала нуждаться в государстве развития. Поэтому Смит (сам, кстати, долго служивший таможенником и мытарем и потому не понаслышке знавший о бремени тогдашних чрезвычайно высоких британских налогов и пошлин) соглашается с прошлым британской экономической политики развития, но не с ее настоящим и будущим7.
Вот почему лозунгом должно стать «Не слушать, что советуют американцы, а делать то, что сделали сами американцы»8.
Крупные города европейских стран и США разрабатывают методику стратегического планирования как инструмент объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей экономического развития и планирования работы местных властей по оказанию содействия этому развитию. Объединение усилий, мобилизация ресурсов и активности социальных субъектов являются сущностным проявлением видения проблем управления в западной научной мысли.
На основе анализа мирового опыта Б.С. Жихаревич в числе главных причин внедрения методов стратегического планирования выделяет «обострение международной конкуренции, усложнение механизмов управления, стремление продвинуться в решении классических городских социальных проблем»9.
Социальная проблема прописывается в стратегиях различных европейских городов как констатация социального факта, отраженного в статистических данных, например продолжающейся поляризации населения, обусловленной безработицей; дифференциации доходов и социальных статусов. В такой постановке «социальная проблема» четко отграничивает сферу жизнедеятельности общества — социальную, трактуемую как «совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление»10.
Названия документов (стратегий) отражают ориентированность разработчиков на организацию планомерных согласован-
7 См.: Райнерт Э. Повторение пройденного // Эксперт. 2011. № 1. URL: http://expert.ru/expert/2011/01/povtorenie-projdennogo/ (02.03.2014).
8 Там же.
9 Жихаревич Б.С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах. URL: http://www.analytix.ru/docs/strategy/spb.htm (06.09.2012).
10 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Социальная сфера // Современный экономический словарь. М., 1999.
ных действий исключительно в экономической сфере: «стратегия экономического развития», «экономическая стратегия города», «стратегический план», «стратегическая концепция развития», «стратегия развития торговли и промышленности»11. Научное обоснование и методическая последовательность разработки стратегии, как показано на примерах Антверпена и штата Массачусетс, основываются на теории конкурентности М. Портера12.
На организационном уровне экономоцентричный подход к решению социальных проблем выразился в процедурах разработки бюджета, ориентированного на результат13, согласования действий частного и государственного секторов. А городские стратегии как документ в своем основании приняли формат стратегического плана. Стратегический план понимается как документально оформленные согласованные направления и действия различных субъектов на среднесрочную перспективу. Как практика и вид управленческой деятельности стратегическое планирование относится к менеджменту, непосредственными задачами которого является развитие городской среды, городской экономической активности.
Мировой опыт стратегического планирования городов также демонстрирует логику постановки целей и задач — выявление имеющихся ресурсов и поиск их приложения как конкурентного преимущества. Каждый город формулирует свою специфичную цель, например: быть «открытым городом» (для иммигрантов и пр.), международным городом и городом культуры (Амстердам); стать «столицей информации ЕС» и «центром транспортных перевозок ЕС» (Кельн); развиваться в качестве центра технологических инноваций (Манчестер); стать одним из ведущих
11 Жихаревич Б.С. Указ. соч.
12 См.: Портер М. Конкурентная стратегия: методика анализа отраслей и конкурентов / Пер. с англ. И. Минервина. М., 2005.
13 Относится к методам повышения производительности правительства (в США в 1993 г. принят Закон о результатах и эффективности правительства, чтобы увязать бюджетное финансирование и результаты деятельности). В начале 2000 г. были введены особые требования к бюджетированию, ориентированному на результат во многих штатах. См. подробнее: Малган Дж. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага/Пер. с англ. Ю. Каптуревского; Науч. ред. Я. Охонько. М., 2011. Врос-сийской практике бюджетирование вводится как переложение американского опыта, который позволил добиться некоторого сокращения коррупции и усовершенствования процессов принятия общественно значимых решений. В 2006 г. проводится масштабная подготовка государственных и муниципальных служащих по данной теме.
регионов в сфере внедрения передовых технологий связи (Нюрнберг); создать европейский центр высококачественного производства (Брэдфорт)14. Данная ситуация определяется нами как процесс разделения труда на пространстве Европейского союза. Изменение социальной ситуации, условий жизнедеятельности или повышение качества жизни населения рассматривается опосредованно, через развитие ведущих предприятий или отраслей промышленности; ценности и социально-экономическое поведение граждан не принимаются во внимание при реализации стратегии. Закономерно, что в стратегическом планировании развития города субъектами выступают либо муниципальные органы власти, либо предприятия отрасли как коллективный субъект. Эта принципиальная позиция экономических субъектов развивается и в технологии социальной ответственности бизнеса, социального отчета предприятия, идеологии корпоративного гражданства для транснациональных компаний (ТНК), действующих на территории разных стран и городов.
Описание социальной реальности с позиции экономической теории, как следует из аналитических материалов, в конечном итоге определяет содержание и процесс стратегического планирования на местном уровне. К вариантам стратегического планирования на уровне государства и общества можно отнести теорию глобализма, модели политического развития, межгосударственных отношениях (З. Бжезинский), футурологические прогнозы (Э. Тоффлер, Дж. Нейсбитт), а также проекты создания международных наднациональных организаций (ООН, ВБ, МВФ, ШОС), программы, инициированные коалициями государств, которые ориентированы на использование экономического инструментария для регуляции взаимодействий государств.
Практику разработки государственных стратегических планов социально-экономического развития страны, городов и территорий мы находим в истории России советского периода15. Однако современная идеология и методология стратегического планирования начали применяться в России с начала 90-х гг.16 как за-
14Подробнее см.: Жихаревич Б.С. Указ. соч.
15 Россия имеет многолетний опыт (с 1930-х гг.) по стратегическому планированию, разработкам долгосрочных планов развития экономики страны и уникальный опыт их реализации в практической деятельности ВСНХ и Госплана СССР. Следует отметить труды специалистов Госплана СССР — И.Т. Александрова, В.Р. Вильямса, академика Н.А. Вознесенского, И.М. Губкина, Д.Н. Прянишникова, чл.-корр. Г.М. Сорокина, С.Г. Струмилина, М.А. Шателяна.
16 Стратегический план Санкт-Петербурга, разработанный в 1996—1997 гг., стал одним из первых, воспринявших новую идеологию и опыт зарубежных стран.
имствование западного опыта. По данным Леонтьевского центра, к 2001 г. в России насчитывалось уже порядка 150 муниципальных образований, в той ли иной степени использующих методы стратегического планирования. Импульс масштабного распространения практики разработки и реализации стратегий муниципального развития дала программа Института «Открытое общество» «Малые города России» (2000—2003), в нее было включено 112 муниципальных образований из 38 субъектов Российской Федерации17.
Экономизм, положенный в основу стратегий западных городов, стал идеологической основой и моделью для российской практики стратегического планирования, нацеленного на достижение конкурентоспособности города, выбор региональной стратегии поведения на рынке. Практически исключенным из общественно-политического дискурса оказалось представление, что рынок в той же мере, в которой он является продуктом органической эволюции общества, представляет собой продукт политической воли, общественных соглашений.
Теперь уже происходящие и ожидаемые структурные преобразования в социально-экономическом развитии города/региона рассматриваются через призму ресурсов территории, отдельного предприятия или группы, в управлении которыми применимы инструменты менеджмента. Соответственно стратегии развития строятся по образцам не собственно стратегии, а бизнес-плана: фиксируются цели и задачи; определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития; используется В^ОТ-ана-лиз городского хозяйства; формулируется стратегический план, который дополняется планами отдельных предприятий или отраслевыми планами18.
Обзоры практики и исследования системы стратегического планирования в Российской Федерации отражают принципиальные проблемы управления, связанные с использованием
17 См.: Балобанов А.Е. Опыт и проблемы стратегического управления на местном уровне // Эффективное управление на местном уровне / Под общ. ред. А.Е. Балобанова, А.Е. Илларионова и Р.С. Совдагарова. Владимир, 2006. С. 17—26.
18 Сервер для специалистов по территориальному стратегическому планированию «Стратегическое проектирование в городах и регионах». URL: http:// www.city-strategy.ru/22 (17.02.2014); Территориальное стратегическое планирование: измеряя результаты: Доклады участников Четвертого Общероссийского форума лидеров стратегического планирования 20—21 октября 2005 г. / Науч. ред. Б.С. Жихаревич. СПб., 2006.
системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях.
1. Декларативное перечисление в стратегиях всех имеющихся направлений государственной политики в числе приоритетных приводит к тому, что на практике в нормативные документы внесены те направления, которые дают высокий «сиюминутный» доход, но впоследствии лишь ухудшают социально-экономическое положение в целом.
2. Создание многочисленных, многообразных и различных по срокам прогнозирования и реализации концепций, доктрин, планов и программ не привело к оформлению их в качестве полноценного инструмента концентрации ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития российского общества.
3. Существующие практики реализации национальных приоритетных проектов, федеральных целевых, ведомственных целевых и других программ не учитывают сложившейся системы федеративных отношений, в рамках которой на региональный и местный уровни передан существенный объем полномочий по решению общественно значимых проблем19.
Проблемы стратегии развития отдельного региона (Республика Башкортостан), которые выделяет Е.В. Маврин, подтверждают общие выводы о проблемах управления по стране: а) стратегия не учитывает изменившихся с 2009 г. условий функционирования республики в пространстве Российской Федерации;
б) в стратегии не актуализированы риски и угрозы, которые характерны для современного состояния РБ (естественное снижение запасов углеводородного сырья, высокая доля экспортно ориентированного сектора в структуре производства, высокий уровень износа основных фондов в ведущих отраслях экономики, перекос инновационной политики в сторону промышленной отрасли, снижение количества трудоспособного населения);
в) в стратегии недостаточно полно раскрыта система управления развитием (отсутствие концепции стратегического планирования и технологии управления изменениями, превалирование
19 Госпрограммы как инструмент стратегического планирования и инновационного развития экономики: Реферат о научно-исследовательской работе Института проблем экономической безопасности и стратегического планирования. М., 2011. URL: http://www.fa.ru/institutes/econs/research_work/Documents/ госпрограммы.pdf (23.10.2012).
административных способов принятия решения в ущерб рыночным, слабая увязка целевых программ со стратегией в целом, слабая обоснованность реализации ряда целевых программ)20.
В докторской диссертации «Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты» В.Е. Селиверстов приводит результаты сопоставления сводного прогноза экономического развития регионов СФО и комплексного пространственного прогноза развития экономики Российской Федерации, осуществленного ИЭОПП СО РАН. Применение в сопоставительном анализе расчетов по межрегиональной межотраслевой модели позволило доказать, что «инвестиционные ожидания, отраженные в региональных стратегиях, завышены и недостаточно обеспечены ресурсами»21.
Российскую практику управления национальными приоритетными проектами В.И. Гембаренко характеризует как попытку единовременной реализации программно-целевого и проектного подходов в управлении. К позитивным последствиям их реализации следует отнести сверхнормативное бюджетное финансирование (программно-целевой подход), которое позволило улучшить материально-техническую базу учреждений образования и здравоохранения, обеспечить современным технологическим оборудованием, соответствующим международным стандартам; к недостаткам — неготовность управленческих структур к оптимальному использованию бюджетных средств, отсутствие четких и поддающихся контролю механизмов проведения государственных закупок, неэффективность использования на периферии закупленного оборудования, неподготовленность специалистов для работы на нем22.
На материале регионального опыта стратегического планирования А.Е. Балобанов, А.Е. Илларионов, Р.С. Совдагароврас-крывают содержание некоторых проблем, связанных с приме-
20 Стратегия развития региона через формирование кластеров: Презентация министра экономического развития Республики Башкортостан Е.В. Маврина 29 марта 2012 г., Москва / Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации. URL: http://www.fa.ru/dep/regres/news/Pages/1_02.04.2012.aspx (23.10.2012).
21 Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты: Автореф. дисс. ... докт. экон. наук. М., 2011. URL: http://dissers.rU/avtoreferati-dissertatsii-ekonomika/2/a83.php (15.10.2012).
22 См.: Гембаренко В.И. Управление процессами реформирования социальной сферы в современной России: Автореф. дисс. ... докт. социол. наук. М., 2011.
нением опыта западных стран в российской системе управле-ния23. В ходе реализации программы «Малые города России» (под эгидой Института «Открытое общество») инструментарий разработки стратегий был прописан на уровне методических рекомендаций. Вместе с тем многие исследователи и практики отмечают, что стратегии и программы регионального развития не становятся повседневной практикой управления, так же как и на уровне местного самоуправления. В первую очередь это связывается с отсутствием технологий их реализации, согласования разработанных программ и стратегий городов со стратегиями регионов, макрорегионов, федерации, приоритетными национальными проектами, а также финансирования планируемых мероприятий.
Представленные выдержки из аналитических материалов позволяют высказать суждение, что разрабатываемые органами государственной власти стратегии развития статичны, не способны реагировать на изменения социально-экономической, политической, социально-демографической, культурной ситуации в обществе:
— при формировании региональных стратегий используются методические схемы и приемы стратегического планирования деятельности организаций бизнеса;
— реальная практика не учитывает принципиальных различий между стратегическим и долгосрочным планированием, тогда как описание желаемого будущего состояния общественной системы предполагает не планирование, а проектирование (Форсайт).
Если систематизировать данные по современной российской практике стратегического планирования, то возможно представить его как замкнутый процесс в классическом варианте управленческого цикла: получение, аккумулирование текущей информации, прогнозирование и планирование будущего развития того или иного объекта. Целенаправленные действия в процессе реализации стратегии сосредоточены на преобразовании физиче-
23 См.: Балобанов А.Е. и др. Муниципальные стратегии — сделано в России. М., 2004; Управление реализацией стратегий развития муниципальных образований. М., 2004; Территориальное стратегическое планирование: технологии успеха. СПб., 2004. Вып. 4; Гутман Г.В. и др. Стратегия развития муниципалитета. М., 2003; Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Под общ. ред. С.А. Васильева. СПб., 2003.
ской и материальной среды жизнедеятельности локального сообщества, а также на нормативно-правовом обеспечении новых социальных отношений в обществе. Стратегическое планирование остается прерогативой органов государственной власти и местного самоуправления, но вводится принцип «вовлечения» населения24, экспертных групп в процесс разработки программ25, публичных консультаций и оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов26.
Участники коллективов разработчиков муниципальных стратегий отмечают еще одну закономерность. В результате множества обстоятельств и событий разработчики после создания документа оказываются перед необходимостью начинать все процедуры планирования заново или завершить работу. Иногда значимые для развития муниципального образования события происходят уже на начальной стадии проработки стратегии, т.е. начинается реализация отдельных мероприятий стратегии. На этом наблюдении А.Е. Балобанов строит схему реальных процессов разработки и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, отличающихся «от учебного линейного представления об этом процессе, в рамках которого она плавно перетекает от постановки задачи к анализу, затем к целеполаганию, разработке программ и проектов и затем к реализации»27 (рисунок).
Схемы процессов, подобные представленным на рис. 1, встречаются в научной литературе по планированию и прогнозированию достаточно часто, но смысловой, содержательной нагрузки они не несут. Один общий вывод, который можно сделать на их
24 Федеральный закон от 6 июня 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40.
25 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» // Российская газета. Столичный выпуск № 5775. 2012. 09 мая. URL: http://www.rg.ru/2012/05/09/gospolitika-dok.html (02.03.2014): «Утвердить до 31 декабря 2012 г. основные государственные программы Российской Федерации, в том числе такие, как "Развитие здравоохранения", "Развитие образования", "Культура России", "Социальная поддержка граждан", "Развитие науки и технологий" и "Развитие транспортной системы"».
26 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. Столичный выпуск № 5775. 2012. 09 мая. URL: http://www.rg.ru/2012/05/09/ gosupravlenie-dok.html (02.03.2014). Ч. 2.
27 Балобанов А.Е. Опыт и проблемы стратегического управления на местном уровне.
Схема процессов разработки и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований
основе, — все связано со всем и все на все влияет. На представленной схеме изображен хаос, а не порядок, не технология стратегического планирования. Если провести аналогии с применением схем в технических науках, то принципиальные схемы отражают не элементарные взаимосвязи, а раскрывают сущность процесса: направленность потока энергии, ее преобразования, результат проведенных преобразований и т.п. Такие схемы позволяют делать разнообразные расчеты, изменять системы механизмов преобразования и проектировать новые свойства и качества будущего продукта. К сожалению, до сих пор в управленческой мысли отсутствуют такого рода разработки методологической организации процесса стратегического планирования, исключением является менеджмент западного образца и отчасти социально-технологический подход в отечественной социологии, которые в значительной степени технологичны.
Акцент на детерминизме, причинно-следственной зависимости различных факторов, который делают ученые при разработке стратегий, является следствием избирательности человеческого внимания на отдельных элементах социальной реальности, в приоритетном вычленении тех аспектов жизнедеятельности локального сообщества, которые позволяют по прошлому судить о будущем. Как демонстрирует практика стратегического планирования, расширение спектра учитываемых факторов, оценка все-
возможных рисков ведет не к увеличению знания о социальной реальности, а к его параличу. «Каждый из шагов последовательного расширения горизонта учтенных событий и причинных связей между ними не позволяет преодолеть самого факта ограниченности горизонта событий»28. Принятие граничных условий совершенно необходимо для возможности практического использования в управлении выявленных факторов и тенденций развития федерации, региона или муниципального образования. Представляющий интерес с точки зрения стратегического развития какой-либо фрагмент социальной реальности, в рамках которого и требуется установить причинно-следственные связи, потенциальную управляемость социальных процессов, сохраняет на всем протяжении работы над стратегией связь с избирательным интересом. От него можно освободиться только после выполнения им своей познавательной и структурирующей роли. Расширение выделенного фрагмента реальности в сторону учета внутренних факторов оказывается вполне полезным и желательным. Но доведение его до «уровня всеобъемлющего онтологического принципа исключено», так как подобные изыскания погружают рассматриваемый фрагмент социальной реальности в «хаос безбрежного анализа зависимости всего от всего», что и показано нами выше29.
Организационно система стратегического планирования и управления в Российской Федерации сложилась как иерархическая структура, включающая федеральный, межрегиональный (макрорегион, федеральный округ), региональный и местный уровни30. Исходя из принципов организации государственного управления в Российской Федерации, О.Б. Алексеев описал сложную структуру компетенций в области стратегического планирования всех уровней власти в управленческих терминах.
1. Определение национальных интересов, приоритетов, принципов государственной политики в соответствующих сферах, концепций, целевых программ и проектов. Постановка целей социально-экономического развития.
28 Дубницкий Д.Н. Факторы культурной мотивации. СПб., 2009. С. 11.
29 Там же.
30 Система стратегического планирования зафиксирована в нормативно-правовых актах: Федеральные законы «О государственном стратегическом планировании», «Основы стратегического планирования в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации № 536 от 12 мая 2009 г. Разработка стратегических документов в субъектах Федерации и крупных городах существенно интенсифицировалась с вступлением их в силу.
2. Организационное проектирование (формирование системы органов власти и управления, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций, являющихся в свою очередь декомпозицией полномочий).
3. Нормативно-правовое проектирование (формирование системы законов и иных нормативно-правовых актов — указов, постановлений, решений, распоряжений, уставов и т.д., социальных гарантий и норм их реализации).
4. Планирование деятельности, координация взаимодействия различных организационных структур по использованию имеющихся организационных, материальных, пространственных, финансово-бюджетных и человеческих ресурсов31.
В этой структуре компетенций оказались взаимоувязаны вопросы стратегического планирования и организационного развития управленческой инфраструктуры, взаимодействия ее элементов. Однако, разделяя научное знание о социальной реальности как необходимое условие для стратегического планирования и практику управления, т.е. «знание в управлении», считаем, что включение в систему компетенций операционной модели органов государственной власти (организационный, нормативно-правовой уровень стратегического планирования) порождает очередного «кентавра» в управлении. Несмотря на то что в социологии организации включены в структуру как мезоуровень общественной системы, логичнее в концепции стратегического планирования ориентироваться исключительно на уровни государственного управления, связанные с территориальной организацией жизнедеятельности различных сообществ (макро- и мезоуровни и местное самоуправление — микроуровень) и пространственным развитием территории страны.
По мнению экспертов Русской доктрины32, государство (совокупность организаций и бюрократических механизмов) как основной субъект стратегического планирования становится слишком медлительными и неэффективными в условиях социальных изменений. Один из путей повышения эффективности государственного управления связан с развитием сетевого принципа организации управления и самоуправления в дополнение к традиционному иерархическому. В числе аргументов в пользу син-
31 См.: Алексеев О.Б. Стратегическое управление в государственном и муниципальном секторе. URL: http://www.interned.ru/articles/other/strategiches-koe_ypr.htm (17.02.2014).
32 Русская доктрина. URL: http://www.rusdoctrina.ru/page95507.html (27.10.2012).
теза называются модели поведения сети, позволяющие расширить возможности управления действующей структуры органов государственной власти.
Во-первых, сети чувствительны к появлению в обществе новых социальных проблем, реагируя быстрее государства, они способны в минимальные сроки структурироваться под решение конкретных задач.
Во-вторых, сети способны обучаться, вырабатывать нестандартные решения, порождать новые отрасли человеческой деятельности за счет увеличения скорости обмена информацией и механизмов «коллективного думанья».
В-третьих, сети позволяют действовать на всем пространстве Российской Федерации, выходить за пределы отдельного государства и втягивать в процесс достижения собственных стратегических целей новые группы людей и ресурсы территорий.
В-четвертых, сетевой принцип недемократичен: он не работает на уровне манипуляции общественным мнением. Сеть мобилизует всех участников исключительно на достижение ее объективных задач. Жесткие установленные правила сетевого взаимодействия исключают тех, кто пытается ее использовать в собственных целях.
Но социальная сеть сама по себе оказывается совершенно беспомощной, когда ставится задача нормативного закрепления сформированных при помощи активности сети новых социально-экономических, политических отношений в обществе. Государство же как иерархическая структура способно провести такие преобразования и поддерживать требуемые модели поведения индивидов и социальных групп.
Таким образом, потенциально сети оказываются способными увеличить управляемость общественных процессов; государственная система управления и сети могут нивелировать определенные недостатки друг друга. Функции государства могут смещаться вверх, в направлении транснациональных организаций, и вниз, в сторону органов местного самоуправления, и по горизонтали, в направлении сетевых структур частного сектора и некоммерческих негосударственных организаций.
Укажем также, что имеет место преувеличение исследователями влияния Интернета на расширение сети участников стратегического планирования, например «институтов гражданского общества», представителей различных социальных групп. Специфика стратегического планирования, на наш взгляд, заключается не столько в опросе мнения большого количества населения по тем или иным вопросам социально-экономического развития
региона, сколько в специальных знаниях об объекте стратегического планирования, что называется экспертным знанием. Такими знаниями основная масса населения не обладает, отчасти можно признать коллективный характер знания о социальной реальности, и здесь в качестве экспертов могут быть привлечены представители общественных организаций (НКО). Использование знаний НКО в стратегическом планировании требует уточнения предметной области знаний и уровня, масштабов восприятия ими социальной реальности — локальное сообщество, конкретная целевая группа общественной организации, регион или страна в целом. Судя по результатам социологического интерактивного исследования «Диагностика состояния и перспектив системы управления в России»33, можно четко охарактеризовать интернет-аудиторию, которая готова участвовать и участвует в различного рода экспертных опросах. Эмпирические данные не фиксируют респондентов интернет-опроса в качестве группы, имеющей коллективное знание о предмете исследования, высказывания связаны с профессиональной деятельностью каждого участника.
Как явствует из данного О.Б. Алексеевым перечня компетенций, содержательные различия в полномочиях, целях и ресурсах органов государственной власти и местного самоуправления будут проявляться на государственном уровне в задаче согласования и обеспечения взаимодействия управленческих структур по реализации национальных приоритетов, использованию единой системы индикативного планирования, бюджетирования и т.п. В создаваемых по шаблону региональных и городских стратегиях практически отсутствует мониторинг эффективности реализации стратегий, отдельных программ, проектов и мероприятий. Последовательная проекция приоритетов вышестоящего уровня на содержание деятельности нижестоящего уровня власти будет усугублять рассогласование за счет многообразия условий жизнедеятельности локального сообщества, различимых социальных объектов и подходов к управлению ими. К этому следует дополнить, что «заложенные в концепции развития положения стали использоваться органами власти городов и регионов без уточнения объекта управления»34.
33 Результаты исследования Центра социологии управления и социальных технологий ИС РАН. URL: http://www.surveymonkey.eom/s/TZDPXYQ (02.03.2014).
34 Динисламов И. Подходы к определению миссии и главной цели развития в стратегических планах городов. URL: http://www.eitystrategy.leontief.ru/ about/strkaz.zip (20.06.2013).
Относительно определения объекта и субъекта стратегического планирования в отечественной научной литературе присутствуют две крайние позиции. Обе позиции, получившие широкое распространение в практике регионального и муниципального управления, сформированы в рамках экономической теории. Первая в качестве объекта стратегического планирования определяет регионы и города, имеющийся у них природно-ресурсный и производственный потенциал, а в качестве субъекта — органы государственной власти и местного самоуправления. Развитие природно-ресурсного и производственного потенциала конкретного региона или города мы склонны отнести к пространственному развитию35, экономической географии, что в большей степени соответствует плановому хозяйству36. В условиях признания изменчивости как свойства современного общества такая позиция в стратегическом планировании сохраняет свое значение для развития страны.
Другая позиция сформулирована «социальной школой» регионального стратегического планирования и управления (В.Н. Виноградов, О.В. Эрлих). «Субъектом стратегического планирования выступает гражданское сообщество, формирующееся в процессе стратегического планирования, а его объектом является социальная система, структурирующая развитие гражданского сообщества»37. В.Е. Селиверстов конкретизирует субъекта регионального стратегического планирования путем перечисления возможных участников этого процесса: региональное сообщество (население региона), представители федеральных органов власти, бизнес-структуры, имеющие стратегические интересы в данном конкретном регионе38. Региональное сообщество реализует свое «право участия» через делегирование полномочий муниципальным и региональным органам власти, а непосредственное участие в принятии общественно значимых решений реализуется с использованием действующих структур — институтов гражданского общества. Влияние сообщества на процесс
35 См.: Гранберг А.Г. Пространственный аспект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации: эволюция проекта и контуры фундаментальных исследований // Проблемы государственной политики регионального развития России: Материалы Всероссийской научной конференции. Москва, 4 апреля 2008 г. М., 2008. С. 30—39.
36 Стратегическое планирование и управление: Материалы круглого стола. М., 2011. URL: http://www.kleiner.ru/arpab/sovros_2011.html (21.06.2013).
37 Селиверстов В.Е. Указ. соч.
38 Там же.
разработки и принятия стратегических планов развития оказывается всегда опосредованным. Таким образом, принципиальных отличий первой и второй экономической концепции в определении субъекта стратегического планирования нет. И в том и в другом случае непосредственным субъектом стратегического планирования являются органы государственной власти и местного самоуправления.
Категория «институты гражданского общества», включенная авторами в научную концепцию стратегического планирования, сама по себе неоднозначна. Социальная система, выбранная в качестве объекта стратегического планирования, включает институты гражданского общества как элемент, жизнедеятельность которого характеризуется, с одной стороны, как самоорганизация, а с другой — как управляемая активность общественных организаций. Такой элемент не обладает стабильностью, устойчивостью во времени и вряд ли может нести нагрузку определения стратегических приоритетов в качестве субъекта. Субъектность понимается нами как активность, способная влиять на текущие события. Субъектность как социальное качество индивида или социальной группы не является данностью, она приобретается в процессе социализации39.
Социальная система, обозначенная в качестве объекта стратегического планирования и являющаяся отличительной особенностью концепции «социальной школы», в рассуждении В.Е. Селиверстова предстает как «экономическое и экологическое развитие данной территории и ее социальной среды»40. Следовательно, казавшееся шагом вперед в понимании социальности как качества объекта стратегического планирования остается не реализованным в поисках «социальной школой» методологического основания этого вида управленческой деятельности.
В Концепции экономической социодинамики (Р.С. Гринберг, А.Я. Рубинштейн)41 наряду с совокупностью предпочтений социальных субъектов, выражающихся в рыночных отношениях, экономической активности, существуют и общественные интересы, реализация которых является миссией государства. «Сис-
39 Подробнее см.: Корнилович В.А. Институциональное управление социальными процессами (социализация молодежи). Saarbrücken: LAP LAMBERT, 2011.
40 Селиверстов В.Е. Указ. соч.
41 К программе социально-экономического развития России 2008—2016: Научный доклад. М., 2008. URL: http://www.baltieforum.org/files_uploads/files/ conf2008_experts_grinberg.pdf (02.03.2014).
тематическая государственная активность соответственно должна быть жестко привязана к целевым установкам общества и вытекающим из них приоритетам стратегии социально-экономического развития»42.
Однако добиться реализации данного положения, сформулированного и социологами и экономистами, в практике управления стратегическим развитием страны не удается. По результатам НИР «Госпрограммы как инструмент стратегического планирования и инновационного развития экономики» А.М. Московский делает заключение, что создаваемая в России система государственного стратегического планирования институционализируется в качестве «основного инструмента государственного регулирования экономики»43. В.В. Путин в своем выступлении на Международной конференции МОТ (2011) подтверждает существующее противоречие в российской практике управления: «...с точки зрения почти любого правительства — а, уверяю вас, любое правительство ставит во главу угла прежде всего, конечно, достижение социальных целей. Тем не менее, с точки зрения любого правительства, чтобы обеспечить решение этих задач, нужно обеспечить необходимые темпы роста экономики и увеличить налоговые поступления, нужно мобилизовать средства под крупные госпроекты и программы. Очень часто за этими крупными госпроектами и госпрограммами уже не видно социальных проблем, частенько они уходят уже на второй план, и кажется, что программы уже сами по себе являются абсолютной ценностью. <...> В целом тем не менее налицо ситуация, при которой задачи экономической эффективности или интересы государственной целесообразности не всегда совпадают с императивом социального и гуманитарного развития — это, к сожалению, нужно признать»44.
По большому счету необходимость формирования в России системы стратегического планирования проявилась в силу того, что государственные решения в оборонной, социальной, инно-
42Цит. по: Положихина М.А. Некоторые проблемы совершенствования системы государственного управления в России и пути их решения // Россия: тенденции развития. 2010. Вып. 5. Ч. 1.
43 Госпрограммы как инструмент стратегического планирования и инновационного развития экономики.
44 Выступление Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина на 100-й сессии Международной конференции труда 10.07.2011 г. URL: http://fktu.info/2009-10-20-19-37-14/46-2009-10-20-19-30-23/228-speech-by-prime-minister-vladimir-putin-100y-the-international-labour-conference (20.10.2011).
вационной и экономической сферах стали приобретать долгосрочный характер. Внешнее давление передовых стран и внутренние вызовы актуализировали потребность органов государственной власти в наборе, обосновании и закреплении управленческих инструментов по решению задач стратегического развития.
В то же время ряд современных теорий планирования, менеджмента, несмотря на их внешнюю привлекательность, технологичность, гуманистический и демократический характер, малопригодны для практического применения в управлении в условиях изменений общества45. На первые позиции в обосновании необходимости иметь каждому городу или региону, государству собственную стратегию развития ставится представление о возможности управлять своим будущим, определив эти возможности, а также свои слабые и сильные стороны. Вследствие «переноса» методов экономического воздействия на не соответствующий им объект произошло искажение в понимании социальной реальности, которая всегда оказывается вне практического восприятия участников управленческого процесса. К примеру, стратегические цели развития современного российского общества согласуются с целями развития заявленными ООН, и ориентированы на развитие человеческого потенциала. Через манипуляции на понятийном уровне человек как цель и субъект общественного развития трансформируется в экономически оправданную цель — «человеческий капитал»: абстрактное понятие «социальная субъектность» приобретает материально-вещественные формы и становится социально-экономическим показателем развития национальной экономики и государства в целом.
Отсутствие «социальной» составляющей в стратегии социально-экономического развития региона/города изначально заложено в типовом макете стратегии, подготовленном Минрегион-развития. Достижение стратегических задач предполагает лишь увеличение доходов, развитие социальной инфраструктуры, улучшение социального обеспечения, здравоохранения и образования, обеспечение населения доступным жильем. Скорее всего, мы сталкиваемся с использованием в практике управления понятия «социальное обеспечение» и исключением из представлений о социальной реальности социологических аспектов — ценностей, моделей поведения, отношений, что и порождает неадекватность стратегий, технологий их реализации самой социальной реальности.
45 См.: Селиверстов В.Е. Указ. соч. С. 12.
Постулирование в стратегическом планировании допущения о том, что для социальной организации общества рынок — это естественный феномен и выбирается априори для трансформации сектора государственных услуг, по результатам оказывается ошибочным. Приведем краткие примеры США, Великобритании и России, подтверждающие, что вместе с методами планирования был заимствован и привнесен в российскую действительность весь спектр ошибок западных государств.
Для некоторых регионов и отраслей экономики, где население и наемные работники могут компенсировать риски, связанные с сохранением здоровья, за счет дополнительного страхования, идея возможности обеспечения высокого уровня жизни с использованием рыночных механизмов остается привлекательной. Однако «в США расходы на душу населения в сфере здравоохранения в два раза выше, чем в Великобритании, но отдача от них значительно ниже, что частично обусловлено огромными трансакционными издержками, связанными с бухгалтерами, юристами, специалистами по маркетингу и менеджерами». Другой пример ограниченности возможностей государственного управления вследствие либерализации — крушение поезда под Хатфилдом (Англия). «Частные железнодорожные операторы в течение нескольких месяцев, опасаясь возможных судебных исков, приняли решение о снижении скорости движения поездов. Отрицательные последствия такого решения (сокращение объемов перевозок, нарушение расписания, увеличение загрузки автомобильных дорог) значительно превысили риски, связанные с полноценным использованием железных дорог (погибло всего 4 человека). Но в этом случае правительство оказалось практически бессильным»46. Концепция мультикультурализма Европейского союза, реализующая законы равноправия, недопущения расовой дискриминации, потерпела серьезное фиаско: акции протеста национальных меньшинств, неформальное установление собственной юрисдикции (законов шариата) в нескольких землях Германии и т.п.
Миграционная политика города Москвы, преследуя, в частности, экономические выгоды, противоречит закономерностям социальных процессов саморегуляции и самоорганизации. Органы государственной власти, политики в стремлении достичь целостности регионального сообщества, избежать конфликтов в регионе эксплуатируют идею многонационального русского
46 МалганДж. Указ. соч. С. 104—106.
народа, отказываются от количественного ограничения миграции и квотирования. Благие намерения в реальности дают противоположные ожиданиям результаты: в отсутствие квот и целевых показателей присутствия представителей той или иной национальности люди стремятся к образованию моноэтнических групп, т.е. групп, себе подобных. В Москве (МВД) проведено картографирование расселения национальных диаспор, которое демонстрирует указанную закономерность распределения этнокультурных общностей по конкретным районам города и непере-крывающих территории других. Л.М. Дробижева в своих исследованиях указывала, что при условии компактного проживания, наличия экономической деятельности и культового места национальная диаспора (пришлое население) начинает активно участвовать в политических процессах47. Такой результат экономические приоритеты в развитии территории не предполагают. Итоги реструктуризации государственной пенсионной системы, медицинского обслуживания, основанные на экономических расчетах и рыночных механизмах вовлечения населения в процесс софи-нансирования, накопления пенсий, оказались также отличными от поставленных целей. Затрагивая интересы подавляющего большинства населения страны, решения и действия органов государственной власти вызывают неоднозначные оценки, ухудшение социального самочувствия на всех уровнях российского общества.
Эмпирические исследования фиксируют, что в обществе сформировалось собственное представление относительно целей общественного развития и методов их достижения48. Государство, формально исполняя либерально-демократические процедуры, не смогло сформулировать и закрепить в общественном сознании единые общенациональные цели и ценности, а следовательно, мобилизовать и использовать социальную активность индивидов и социальных групп для модернизации общества.
Техническое заимствование российской практикой методов западных демократий по повышению эффективности органов
47 См.: Дробижева Л.М. Этничность в социально-политическом пространстве Российской Федерации. Опыт 20 лет. М., 2013. URL: http://www.isras.ru/ publ.html?id=2718 (02.03.2014).
48 Подробнее см.: О чем мечтают россияне: идеал и реальность / Под ред. М.К. Горшкова, Р. Крумма, Н.Е. Тихоновой. М., 2013; Горшков М.К., Тихонова Н.Е. Социокультурные факторы консолидации российского общества //Информационно-аналитический бюллетень Института социологии РАН. 2013. № 1. URL: http://www.isras.ru/inab_2013_01.html (17.02.2014).
государственной власти — «управления, ориентированного на результат», — чтобы связать бюджетные ассигнования и получаемые социальные результаты, также не представляется оправданным. Международное сравнительное исследование под руководством К. Худа выявило отрицательный результат во многих странах, принявших идеи «производительности», «бюджета, ориентированного на результат», т.е. идеи «нового государственного управления». Великобритания «заняла позицию в середине нижней трети десяти наиболее развитых стран», а США «оказались последними (какая ирония судьбы с учетом того влияния, которым пользуется эта страна в глобальных дебатах по государственной политике)»49.
Судя по внешним проявлениям, сложившаяся управленческая практика представляется явно нерациональной. Она не способна обеспечить учет современных мировых тенденций развития; реализацию в стратегии социально-экономического развития общества программного ответа на внешние и внутренние вызовы; выработку механизмов регуляции спонтанных процессов самоорганизации в условиях возрастания или снижения возможностей для достижения результатов индивидуальной и групповой активности на микро-, мезо- и макроуровнях. Причины современных проблем управления А.В. Тихонов усматривает в том, что поиск резервов повышения эффективности государственного управления в России осуществляется «на основе индустриальной парадигмы, не соответствующей современному движению страны к постиндустриальным ценностям и новым культурным образцам социальной организации»50.
Сущностным недостатком внедряемых схем стратегического планирования являются: а) их ориентированность на инструментальное управление и исключение представлений об институциональном управлении социально-экономическими процессами, самоорганизации; б) развитие стратегического планирования в России вне контекста общих системных преобразований общества и управления.
Проблемы организации деятельности органов государственной власти — субъекта стратегического планирования — проявляются как внутренняя потребность в методологическом обосновании
49 Цит. по: Малган Дж. Указ. соч. С. 103.
50 Тихонов А.В. От социологии менеджмента к социологии управления // Социс. 2011. № 2. С. 43. URL: http://www.isras.ru/files/File/Socis/2011-2/Tiho-nov.pdf (03.03.2014).
деятельности качественно новых управленческих инфраструктур, использования информационно-аналитических технологий и механизмов регуляции управленческого типа, адаптированных к условиям общественного развития, — перманентности социальных изменений, развития элементов информационного (постиндустриального) общества.
Предполагаем, что отсутствие единого методологического обоснования получения знания о социальной реальности, а также выбора соответствующего ей метода управленческого воздействия будет поддерживать высокий уровень рассогласования в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Рассмотренные нами исследования высвечивают еще одну технологическую проблему — способность властно-управленческой вертикали воспринять внешнюю научную информацию, адаптировать к российской действительности заимствованные подходы и методы решения задач стратегического развития и использовать их в практике управления.
Нормативно-правовые акты
Федеральный закон от 6 июня 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40.
Федеральные законы «О государственном стратегическом планировании», «Основы стратегического планирования в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации № 536 от 12 мая 2009 г.
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» // Российская газета. Столичный выпуск № 5775.2012. 09 мая. URL: http://www.rgru/2012/05/09/ gospolitika-dok.html (02.03.2014).
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. Столичный выпуск № 5775. 09.05.2012. URL: http:// www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html (02.03.2014).
Список литературы
Алексеев О.Б. Стратегическое управление в государственном и муниципальном секторе. URL: http://www.interned.ru/articles/other/stra-tegicheskoe_ypr.htm (17.02.2014).
Балобанов А.Е. Опыт и проблемы стратегического управления на местном уровне // Эффективное управление на местном уровне /
Под общ. ред. А.Е. Балобанова, А.Е. Илларионова и Р.С. Совдагарова. Владимир, 2006. С. 17—26.
Балобанов А.Е. и др. Муниципальные стратегии — сделано в России. М., 2004.
Выступление Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина на 100-й сессии Международной конференции труда 10.07.2011 г. URL: http://fktu.info/2009-10-20-19-37-14/46-2009-10-20-19-30-23/228-speech-by-prime-minister-vladimir-putin-at-100y-the-inter-national-labour-conference (20.10.2011).
Гембаренко В.И. Управление процессами реформирования социальной сферы в современной России: Автореф. дисс. ... докт. социол. наук. М., 2011.
Горшков М.К., Тихонова Н.Е. Социокультурные факторы консолидации российского общества: Информационно-аналитический бюллетень Института социологии РАН. 2013. № 1. URL: http://www.isras.ru/ inab_2013_01.html (17.02.2014).
Госпрограммы как инструмент стратегического планирования и инновационного развития экономики: Реферат о научно-исследовательской работе Института проблем экономической безопасности и стратегического планирования. М., 2011. URL: http://www.fa.ru/institutes/ econs/research_work/Documents/госпрограммы.pdf (23.10.2012).
ГранбергА.Г. Пространственный аспект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации: эволюция проекта и контуры фундаментальных исследований // Проблемы государственной политики регионального развития России: Материалы Всероссийской научной конференции. Москва, 4 апреля 2008 г. М., 2008. С. 30—39.
Гутман Г.В. и др. Стратегия развития муниципалитета. М., 2003.
Динисламов И. Подходы к определению миссии и главной цели развития в стратегических планах городов. URL: http://www.citystra-tegy.leontief.ru/about/strkaz.zip (20.06.2013).
Дробижева Л.М. Этничность в социально-политическом пространстве Российской Федерации. Опыт 20 лет. М., 2013. URL: http:// www.isras.ru/publ.html?id=2718 (02.03.2014).
Дубницкий Д.Н. Факторы культурной мотивации. СПб., 2009.
Жихаревич Б.С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах. URL: http://www.analytix.ru/ docs/strategy/spb.htm (06.09.2012).
Корнилович В. А. Институциональное управление социальными процессами (социализация молодежи). Saarbrucken: LAP LAMBERT, 2011.
К программе социально-экономического развития России 2008—2016: Научный доклад. М., 2008. URL: http://www.balticforum.org/files_uplo-ads/files/conf2008_experts_grinberg.pdf (02.03.2014).
Малган Дж. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / Пер. с англ. Ю. Каптурев-ского; Науч. ред. Я. Охонько. М., 2011.
Малышева Н.С. Современная политическая наука: этапы развития, теория и практика. М., 2006.
О чем мечтают россияне: идеал и реальность / Под ред. М.К. Горшкова, Р. Крумма, Н.Е. Тихоновой. М., 2013.
Положихина М.А. Некоторые проблемы совершенствования системы государственного управления в России и пути их решения // Россия: тенденции развития. 2010. Вып. 5. Ч. 1.
Портер М. Конкурентная стратегия: методика анализа отраслей и конкурентов / Пер. с англ. И. Минервина. М., 2005.
Примаков Е. 2013: тяжелые проблемы России. Почему сегодня нельзя согласиться с политикой неолибералов? // Российская газета. 2014.14янв. URL: http://www.rg.ru/2014/01/13/primakov.html (17.02.2014).
Райзберг Б. А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Социальная сфера // Современный экономический словарь. М., 1999.
Райнерт Э. Забытые уроки прошлых успехов // Эксперт. 2010. № 1. URL: http://expert.ru/expert/2010/01/zabutue_uroki_proshluh_uspe-hov/(02.03.2014).
Райнерт Э. Повторение пройденного // Эксперт. 2011. № 1. URL: http://expert.ru/expert/2011/01/povtorenie-projdennogo/ (02.03.2014).
Результаты исследования Центра социологии управления и социальных технологий ИС РАН. URL: http://www.surveymonkey.eom/s/ TZDPXYQ (02.03.2014).
Русская доктрина. URL: http://www.rusdoctrina.ru/page95507.html
(27.10.2012).
Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты: Автореф. дисс. ... докт. экон. наук. М., 2011. URL: http://dissers.ru/avtoreferati-dissertatsii-eko-nomika/2/a83.php (15.10.2012).
Сервер для специалистов по территориальному стратегическому планированию «Стратегическое проектирование в городах и регионах». URL: http://www.city-strategy.ru/22 (17.02.2014).
Стратегическое планирование и управление: Материалы круглого стола. М., 2011. URL: http://www.kleiner.ru/arpab/sovros_2011.html
(21.06.2013).
Стратегия развития региона через формирование кластеров: Презентация министра экономического развития Республики Башкортостан Е.В. Маврина 29 марта 2012 г., г. Москва / Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации. URL: http://www.fa.ru/ dep/regres/news/Pages/1_02.04.2012.aspx (23.10.2012).
Территориальное стратегическое планирование: измеряя результаты: Доклады участников Четвертого Общероссийского форума лидеров стратегического планирования 20—21 октября 2005 г. / Науч. ред. Б.С. Жихаревич. СПб., 2006.
Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Под общ. ред. С.А. Васильева. СПб., 2003.
Территориальное стратегическое планирование: технологии успеха. СПб., 2004. Вып. 4.
Тихонов А.В. От социологии менеджмента к социологии управления // Социс. 2011. № 2. С. 40—45. URL: http://www.isras.ru/files/ File/Socis/2011-2/Tihonov.pdf (03.03.2014).
Турчин П., Панкратов К. Детотрясение // Эксперт. 2011. № 1. URL: http://expert.ru/expert/2011/01/detotryasenie/(17.02.2014).
Управление реализацией стратегий развития муниципальных образований. М., 2004.
