Отечественная практика и опыт США в вопросах стратегического планирования местного развития Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Сеструхина А. О.

Отечественная практика и опыт США в вопросах стратегического планирования местного развития

Последние 15 лет XX века в нашей стране знаменовались разрушением прежней неэффективной системы жесткого директивного планирования, что имело следствием известную дезорганизацию как в экономике, так и в местном хозяйстве. Напротив, в городах развитых европейских стран и США усилился интерес к стратегическому планированию как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей развития города. Почти все города, и крупные, и малые стали разрабатывать стратегии развития, отражающие видение перспективы развития города и направления работы местных властей по оказанию содействия этому развитию.

Стратегическое планирование как механизм управления местным развитием: опыт США. Глубокие и частые перемены в социальном и экономическом облике общества привели к появлению новой профессии специалиста по развитию местных сообществ, а затем и соответствующего направления - в мировой социальной науке.

Эдвард Дж. Блейкли связывает появление этой профессии в США с «длительным и бурным периодом индустриальной трансформации общества», который страна переживала с начала нынешнего столетия. «Своим возникновением, - пишет он, -профессия обязана трудностям переходного периода, с которыми столкнулись миллионы людей, а также неспособности существующих социальных институтов справиться с проблемами, рожденными этим периодом». На этом поворотном пункте истории профессионалы решали не только задачи технико-экономического характера, связанные с перестройкой сельского хозяйства на основе механизации и внедрения научных методов производства. Не менее важным аспектом их деятельности, как отмечает Э. Блейкли, была помощь людям в освоении новой системы социальных ценностей, в приспособлении новых горожан, прибывавших из американского села и из-за границы, к новой производственной деятельности, новому этническому составу соседских общин, к концентрации экономической и политической власти в растущих городах Америки. Таким образом, профессия специалиста по развитию местных сообществ «возникла прежде всего из общественных потребностей в профессии, связанной с практическим применением социальной технологии, а не по каким-либо глубоко интеллектуальным или теоретическим пропозициям относительно социальных перемен или развития».

Постепенно складывается система университетской поддержки развития местных сообществ, так называемая система икстеншн.

Введение предмета «Развитие местных сообществ» в университетский учебный процесс американские авторы связывают с именем Вильяма Биддла (William Biddle), который в 1947 г. начал читать курс «Динамика сообщества» в Эрлхэмском колледже (Ричмонд, штат Индиана). Сегодня подобные учебные курсы читаются более чем в 80 американских университетах и колледжах.

В США сложилась отлаженная система переработки университетских знаний в прикладные, их передачи через систему «икстеншн» конечным потребителям.

Современная система «икстеншн» сложилась в результате развития нескольких направлений:

- практическая деятельность по оказанию широкомасштабной помощи людям в адаптации к быстрым радикальным переменам в социальной, экономической, культурной, экологической среде, а значит в образе их жизни;

- подготовка кадров профессионалов с университетским образованием, способных обеспечить процесс развития на уровне местных сообществ;

- формирование научного направления, призванного осмыслить происходящие в местных сообществах процессы и создать инструменты управления развитием;

- развитие структур и каналов передачи научной информации в форме прикладных знаний в целях планируемого развития местных сообществ.

Описывая систему «икстеншн» в нынешнем ее состоянии, важно отметить, что, установив прочные связи с местными сообществами, с одной стороны, и научными и учебными подразделениями университетов, с другой стороны, она не стала структурным элементом ни местных администраций, ни университетов. Система «икстеншн» сохраняет автономию, имеет свой бюджет, свою структуру, самостоятельно определяет свои стратегию и концепцию развития.

Главное действующее лицо в системе - агент по развитию местного сообщества. С одной стороны, он является штатным работником «икстеншн» и получает зарплату в центральном управлении этой службы. С другой стороны, он живет и работает в определенном графстве. В своей деятельности он ориентируется на потребности местного сообщества, получая при этом научно-методическую и иную необходимую поддержку от центральных учреждений «икстеншн».

Профессионализм в этой сфере деятельности предполагает умение сочетать рациональное планирование с умением «продавать идею». Специалист каждый раз вынужден искать нестандартные подходы к решению экономических проблем кажущихся на первый взгляд однотипными.

Особенности организации, в которой работает специалист по развитию, оказывают существенное влияние на характер его деятельности и способ поведения. Чаще всего специалист работает в муниципалитетах или организациях, создаваемых при местных органах власти. Каждая организация создается для выполнения заранее определенных задач. Какими бы четкими или туманными не были эти задачи, они ставят ограничения полномочиям и возможностям специалиста. В абсолютном большинстве случаев специалист по развитию сам не принимает решения и не наделен какой-либо административной властью. Специалист занимается сбором данных, анализам социально-экономического потенциала, помогает местному сообществу определить стратегию развития.

Приемлем ли этот опыт для России или он отражает только специфику американского развития периода индустриальной и информационной трансформации общества?

Конечно, в определенной степени любой опыт, накопленный в иной исторической, социальной, культурной среде, просто необходимо пропускать через «культурный фильтр» нации - реципиента. Однако ни одно общество, особенно в переломные моменты истории, не может обойтись, если оно стремится к самосохранению и развитию, без определенных институтов, механизмов и технологий адаптации своих граждан к происходящим переменам. При этом самосохранение общества обеспечивается такими институтами, механизмами и технологиями, которые адекватны именно его природе1.

Стратегическое планирование: развитие процесса в России. Санкт-Петербург, начавший в числе первых российских городов деятельность по новой основе механизма стратегического управления городом, опирается на опыт городов развитых стран с устоявшейся рыночной экономикой.

В новых социально-экономических и геополитических условиях середины 1990-х гг. для Санкт-Петербурга особую актуальность приобрела задача

1 Авдеева Т. Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. Краснодар, 2001.

самоидентификации, закрепления на карте мировой и российской экономики без диктата центра и без расчета на его поддержку. В соответствии с новой реальностью нужно было изменить систему приоритетов, интенсифицировать те направления развития города, в которых он мог быть конкурентоспособным. Санкт-Петербург стоял перед необходимостью развития новых функций и поиска новых источников существования.

В действительности стратегический план стал итогом общегородского творчества, объединившего сотни специалистов и жителей Санкт-Петербурга2.

Главная цель и основные направления стратегического плана сформировались в результате многочисленных обсуждений, с учетом итогов анализа конкурентных возможностей города. К отбору и обоснованию стратегического плана были привлечены лучшие силы города, в течении года отбирали меры и расставляли приоритеты, чтобы из множества способов решения проблем выбрать наиболее эффективные в условиях существующих финансовых ограничений. Стратегический план разрабатывается и реализуется в рамках механизма стратегического партнерства, включает в себя элементы долгосрочного прогноза, среднесрочного плана и плана первоочередных действий в рамках выбранной стратегии развития. При постановке целей и отборе мер рассматриваются долгосрочные тенденции и последствия с глубиной прогноза 10-15 лет. Срок реализации различных проектов Стратегического плана варьируется от 1 года до 10 лет.

Основное отличие стратегического плана от аналогичных документов, разработанных для западных городов, заключается в том, что он учитывает специфику переходного периода, для которого характерна незавершенность рыночного реформирования ряда отраслей, необходимость развития и совершенствования нормативной базы и организационной структуры. Поэтому, кроме традиционно включаемых в стратегические планы городов с развитой рыночной экономикой, мер по содействию развитию ключевых для города отраслей, и повышению их конкурентоспособности, в стратегический план развития Санкт-Петербурга, было решено включить разделы, посвященные формированию в городе благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата, а также реформированию городских общественных служб, повышению эффективности бюджетных расходов.

В настоящее время большинство муниципальных образований имеют документы, отражающие перспективы их социально-экономического развития. Разработка таких документов осуществляется на различной методической базе, выбор которой обусловлен, чаще всего, не научными предпочтениями, а организационными, финансовыми и иными соображениями. Активность в создании стратегических плановых документов, разрабатываемых в муниципальных образованиях, в значительной мере инициирована и поддержана в рамках реализации программы «Малые города России» институтом «Открытое общество» (Фонд Сороса), а также грантовыми проектами ЕС (Тасис), Агентства международного развития США (Фонд Евразия) и др. Однако анализ показывает, что ориентация на зарубежный опыт при стратегическом планировании развития муниципальных образований на территории России носит, чаще всего, поверхностный характер, акцентирует внимание на организационных, а не сущностных вопросах. В практике стратегического

2 Жихаревич Б. С. Стратегическое планирование в городах - методы и практика [Электронный ресурс] // Сайт ГП «МЦСЭИ «Леонтьевский центр». - http://www.volgadmin.ru (14.04.2011).

планирования развития муниципальных образований зачастую не находят отражения задачи3:

- диверсификация экономической деятельности на территории образований;

- интеграция ресурсов в интересах развития преимущественно на инновационной основе;

- стимулирование развития горизонтальных связей и создание институциональных сетей на основе частно-общественного партнерства;

- гармонизация социо-эколого-экономической среды территории;

- создание качественных транспортных коммуникаций и системы современных средств связи и т. п.

- разработчики не опираются на результаты анализа социально-экономического развития территории, вследствие чего нарушаются логические взаимосвязи в материалах концепций: цели стратегического планирования развития территорий слабо корреспондируются с выявленными проблемами. Выбор приоритетных направлений развития территорий не ориентирован на поиск новых «полюсов» экономического развития, не увязан с концепцией развития субъекта РФ;

- слабо разработаны вопросы реализации концепций: нет конкретных предложений по проведению активной инвестиционной политики; отсутствуют бизнес-планы; недооценивается кадровая составляющая в развитии муниципалитета на перспективу;

- концепции комплексного социально-экономического развития практически не учитывают возможности межмуниципальной кооперации.

Поэтому понятие «западного» подхода к планированию на местном уровне в значительной степени условно. В разных странах, традиционно относимых к Западу, сформировались свои взгляды на планирование и модели планирования, зачастую различные, а порой противоположные по ряду позиций. Тем не менее, можно говорить о неких общих принципах, лежащих в основе этих подходов и соответствующих идеологии открытого общества с рыночной экономикой и сильным местным самоуправлением.

Западный и Российский подход к стратегическому планированию местного развития: основные черты. Основные различия традиционного «западного» и современного российского подходов к планированию местного развития вызваны разной социально-экономической и правовой средой, в которой создаются планы «у них» и «у нас».

На Западе комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры» и нацелены, прежде всего, на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести городскую экономику на качественно иной уровень. Поиск таких проектов чаще всего лежит в основе стратегий местного развития4.

3 Петрище В.И. Совершенствование стратегического планирования развития муниципальных

образований // Сайт Орловской региональной академии государственной службы. 2010.

- http://conference.orags.org/sections/

4 Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований.

Постановка проблемы в современных условиях // Геоинформационный портал ГИС-Ассоциации -Планирование экономического развития муниципальных образований. 2008.

- http://www.gisa.ru/47043.html

Важное место уделяется методам групповой работы, которые позволяют, во время обсуждения наиболее важных аспектов развития местного сообщества, задавать вопросы, вносить предложения, обсуждать возникающие проблемы.

Другой многогранный вопрос, к которому на Западе относятся весьма скрупулезно, от которого зависит качество стратегического планирования: достаточность ресурсов, достаточное количество сотрудников для работы по этому вопросу, способен ли персонал собрать данные, осуществить анализ данных, трансформируя их в полезную информацию, а также возможность действий стратегического планирования вписаться в повседневные обязанности сотрудников? Поддержка от сотрудников, которые выполняют операции так же важно для достижения успеха, с которыми необходимо обсудить уровень участия общественности. И наконец, самое главное, что должны знать органы местного самоуправления на каком уровне развития находится экономика муниципального образования. Если же в условиях кризиса, то стратегические планирование, не рекомендуется в это время проводить, следует воспользоваться подходами антикризисного планирования5.

В рамках общего подхода отметим основные черты, присущие системе планирования местного развития в современных западных городах (соблюдение этих принципов в полной мере актуально и для России):

- планирование осуществляется на нескольких уровнях. Стратегические цели конкретизируются в текущих планах. Одновременно с планированием идет самостоятельный процесс приведения местного законодательства в соответствие с рекомендациями, содержащимися в планах и программах развития;

- планирование осуществляется непрерывно, как единый процесс по разработке рекомендаций относительно политики и программ муниципального развития. Это не периодическая разработка планов, возводящихся в ранг закона;

- планирование носит не директивный, а индикативный характер. В него заложены механизмы, позволяющие соотносить процесс планирования с меняющимися внешними обстоятельствами и вносить в него необходимые корректировки. План (программа) не жесткое предписание, а изменяемый документ (разумеется, в установленных пределах);

- в ходе планирования соблюдается принцип партнерских отношений общественных и частных структур. Социально-экономическая политика не может быть эффективной, если ее принципы не разделяются всеми слоями местного сообщества. Процесс разработки и утверждения планов предполагает постоянное информирование населения, формирование общественного мнения и поиск компромиссов в случае возникновения разногласий между органами местного самоуправления и отдельными заинтересованными группами лиц.

Отечественная история планирования местного развития пока сравнительно молода, однако определенные традиции уже успели сформироваться, в том числе и в отношении иерархии видов планирования. В российской традиции планирования местного развития можно выделить ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования, смотрим таблицу 14.

Уровни планирования местного развития различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан. Обычно принято выделять следующие уровни планирования: краткосрочное (1-2 года), среднесрочное (3-7 лет), долгосрочное (7-20 и более лет, чаще всего 10-15 лет)

5 Promoting Local Economic Development through Strategic Planning. Vol. 5: Trainer’s Guide. Copyright © United Nations Human Settlements Programme, 2009.

Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное стратегическим. Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты например, среднесрочное планирование с элементами стратегического.

Таблица № 1. Виды и объекты планирования местного развития

Виды планирования Объект планирования и документальное оформление

Бюджетное планирование Объект муниципальные финансы. Основные документы бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ, а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества. Бюджет продукт текущего планирования, на среднесрочный период в три года разрабатывается среднесрочный финансовый план.

Территориальное планирование Объект территория города, его пространственное развитие. Основные документы генеральный план, схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования, в некоторых городах имеет место комплексный подход, предусматривающий и программу инвестиционного освоения градостроительных решений.

Социально- экономическое планирование Объект социально-экономического планирования наиболее сложен: это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Основные документы разного рода программы и планы социально-экономического развития, рассчитанные на средне - и долгосрочный горизонт, вплоть до стратегического плана. По сути, социально-экономическое планирование является основой для бюджетного и территориального планирования. Тем более это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида планирования. Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо.

Попытки механически перенести на российскую почву западные технологии стратегического планирования, чаще всего обречены на неудачу, так как муниципальное развитие в России проходит в условиях, когда основные институциональные преобразования в этой сфере еще не проведены. В развитых странах со стабильными «условиями игры» основная идея стратегии поиск одного или нескольких инфраструктурных, инвестиционных, образовательных или прочих проектов, которые могли бы создать новые или активизировать потенциально имеющиеся конкурентные преимущества данного муниципального образования.

В российских муниципальных образованиях такой «проектной» части должна предшествовать (или решаться параллельно) задача создания нормальной среды для жизни населения и работы предпринимателей. Это «наведение порядка» и создание стабильности продемонстрирует инвестору, что данное муниципальное образование готово к длительному конструктивному сотрудничеству, а населению, что именно здесь у него есть определенные социальные перспективы.

Эта задача выходит за рамки текущих проблем, так как предполагает большую системную работу по созданию правовых, организационных, экономических,

управленческих механизмов, регулирующих финансово-бюджетные, земельные, имущественные отношения, рынки жилья, участие в управлении всего городского сообщества. Эта задача носит стратегический характер, так как является, как минимум, среднесрочной, требует в определенном смысле «революционной» ломки текущих механизмов управления, должна решаться как на муниципальном уровне, так и во взаимодействии с региональными структурами, бизнесом, населением6 [7].

Таким образом, стратегическое планирование позволяет наиболее комплексно подойти к решению важных проблем развития территории на основе обсуждения и обоюдного согласия всех лиц участвующих в процессе стратегического планирования. Стратегия развития муниципального образования является базой для обоснованной разработки схем территориального планирования. В схемах указаны функциональные зоны, например, зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для общественных нужд, зон с особыми условиями использования территории.

Следует отметить, что на основе стратегии руководители муниципальных образований получают субсидии из самых различных источников, так как наличие стратегии позволяет убедительно обосновать целевое расходование средств. Поэтому стратегия является весомым аргументом для заявок местных властей на получение финансирования отдельных мероприятий и объектов из бюджетов вышестоящих уровней для реализации целевых программ, адресных инвестиционных проектов. Учитывая быстро меняющиеся темпы внешней среды, главной целью для органов местного самоуправления является создание гибкой самоорганизованной системы, в идеале, способной адаптироваться к любым даже не предсказуемым изменениям (интерактивный тип реакции). В этом случае необходимо выявить проблемы развития территории, к оценке социально-экономического потенциала муниципального образования необходимо подходить комплексно в увязки социологических и статистических показателей. И самое главное - никакая передовая стратегия не может быть реализована в полной мере, если не обеспечена поддержка, среди всех заинтересованных сторон муниципального образования, на основе совместного определения эффективной комбинации имеющихся ресурсов и появляющихся возможностей.

Список литературы:

1. Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. Краснодар, 2001.

2. Балобанов А.Е. Муниципальные стратегии - сделано в России / Общ. ред. А.Е. Балобанов, А.Н. Лукьянов. М., 2004.

3. Жихаревич Б. Стратегическое планирование в городах - методы и практика [Электронный ресурс] // Сайт ГП «МЦСЭИ «Леонтьевский центр».

- http://www.volgadmin.ru (14.04.2011).

4. Падилья Сароса Л. Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований. Постановка проблемы в современных условиях // Геоинформационный портал ГИС-Ассоциации - Планирование экономического развития муниципальных образований. 2008. - http://www.gisa.ru/47043.html

5. Петрище В.И. Совершенствование стратегического планирования развития муниципальных образований // Сайт Орловской региональной академии государственной службы. 2010. - http://conference.orags.org/sections/

6. Promoting Local Economic Development through Strategic Planning. Vol. 5: Trainer’s Guide. Copyright © United Nations Human Settlements Programme, 2009.

6 Балобанов А.Е. Муниципальные стратегии - сделано в России / Общ. ред. А.Е. Балобанов, А.Н. Лукьянов. М., 2004.