CC BY
21
УДК 34 ББК 67
ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ МНОГОУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЫ РАБОТЫ С ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ
СЕРГЕЙ ГЕННАДЬЕВИЧ ЖЕСТЯННИКОВ,
начальник УФМС России по Вологодской области;
ИВАН ВИКТОРОВИЧ ЕКИМОВ, ведущий специалист-эксперт отдела анализа, планирования, контроля и информационного обеспечения УФМС России по Вологодской области; ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ, доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры Конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Приводятся рекомендации по повышению эффективности реализации государственной миграционной политики в отношении иностранных граждан; рассмотрены примеры работы УФМС России по Вологодской области, способствующие адаптации и интеграции трудовых мигрантов в российское общество.
Ключевые слова: иностранные граждане, миграция, интеграция, адаптация трудовых мигрантов.
Annotation. The article contains recommendations for improving the effectiveness of the implementation of state migration policy in respect of foreign nationals. The article also provides examples of work UFMS of Russia on the Vologda area, contributing to the adaptation and integration of labour migrants into Russian society.
Keywords: foreign nationals, migration, integration, adaptation of labour migrants.
В успешном решении задач, обозначенных в «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»1, важную роль играет создание эффективной системы работы с иностранными гражданами, способствующей формированию гармоничных межнациональных отношений, а также включающей развитые механизмы ,контроля за пребыванием иностранцев, позволяющие не только пресекать совершаемые мигрантами правонарушения, проявления экстремизма и ксенофобии, но и предупреждать их2.
На сегодняшний день одним из основных элементов профилактики совершаемых мигрантами правонарушений и преступлений, в том числе сокращения уровня нелегальной миграции, является контрольно-надзорная деятельность, предусматривающая проведение проверочных мероприятий, а также применение
таких мер административного воздействия, как закрытие въезда, выдворения, депортация, реадмиссия3.
Их необходимость не вызывает сомнений. Неотвратимость наказания наряду с недопущением на территорию Российской Федерации иностранцев, склонных к нарушению закона, безусловно, положительно влияет на миграционную ситуацию. Между тем, инструменты административного воздействия, с нашей точки зрения, должны быть включены в развитую, многоуровневую систему работы с иностранными гражданами. На территории Вологодской области в условиях взаимодействии органов государственной власти, работодателей и общественных объединений сформировался свой подход к решению данной задачи. На данный момент более 50% прибывающих в регион иностранных граждан указывают рабочие цели въезда. Более того, трудовые мигранты не только составляют
заметную часть миграционного потока, но и находятся на территории нашей страны, как правило, не менее 6-7 месяцев, в некоторых случаях — в течение года и дольше. Основная их масса представлена выходцами из среднеазиатских республик. Поэтому система работы с иностранцами в значительной степени ориентирована именно на трудовых мигрантов.
Первый уровень предлагаемой нами системы охватывает этап привлечения работодателями иностранной рабочей силы и предполагает активное взаимодействие государственных и муниципальных органов власти с предприятиями и индивидуальными предпринимателями, использующими труд мигрантов.
Одна из форм такого взаимодействия — предоставление работодателями и национально-культурными объединениями, участвующими в наборе трудовых мигрантов, предварительной информации об иностранных гражданах, планирующих прибыть на территорию Российской Федерации для осуществления трудовой деятельности. Обязательным условием при этом является налаженное взаимодействие между работодателями и органами власти на муниципальном уровне, согласованность объемов и порядка обмена информацией между предпринимателями и главами муниципальных образований, а также структурными подразделениями управлений МВД России, ФСБ России, ФМС России на местах. Предварительное получение информации о трудовых мигрантах позволяет заранее, еще до прибытия, выявлять тех из них, кто прежде нарушал российское законодательство, был выдворен, в отношении кого приняты решения о закрытии въезда.
Подобный обмен информацией полезен и для работодателей, которым не выгодно принимать на работу потенциальных нарушителей, а также иностранных граждан, не имеющих оснований для получения разрешительных документов. Таким образом, у муниципальных и региональных органов власти появляется реальная возможность влиять на характер миграционного потока, что, безусловно, положительно сказывается на общей миграционной ситуации. На территории Вологодской области имеется подобный опыт взаимодействия с рядом предприятий в целях выявления мигрантов-правонарушителей.
Второй уровень предлагаемой системы охватывает работу по документированию иностранных граждан патентами и разрешениями на работу. Как показала практика, целесообразной организацию деятельности в данном направлении по принципу «одного окна». Комплексное прохождение предусмотренных федеральным законодательством процедур позволяет обеспечить полный контроль, за соблюдением иммиграционного законодательства абсолютно на всех этапах
получения мигрантами разрешительных документов, а также исключить любые фальсификации со стороны иностранных граждан, предоставление недействительных и подложных документов, в том числе сертификатов, подтверждающих владение русским языком, знание истории и основ законодательства России4.
На территории Вологодской области оказание услуг в сфере трудовой миграции по принципу «одного окна» организовано на площадке Миграционного центра. Иностранные граждане имеют возможность в одном месте пройти комплексный экзамен по русскому языку, истории и основам законодательства России, медицинское освидетельствование, обязательные дактилоскопическую регистрацию и фотографирование, а также оформить полис добровольного медицинского страхования, воспользоваться нотариальными и переводческими услугами, внести фиксированный авансовый платеж через банковский терминал.
Деятельность Миграционного центра продемонстрировала свою эффективность, в том числе в части выявления нарушителей иммиграционного законодательства, а также иностранных граждан, которым разрешительные документы не могут быть выданы по медицинским показаниям.
В частности, благодаря результатам дактилоскопической регистрации, поступившим из Миграционного центра, выявлен иностранный гражданин, незаконно пересекший Государственную границу Российской Федерации. Материалы по данному факту были переданы в УФСБ России по Вологодской области, в отношении нарушительницы возбуждено уголовное дело по статье 322 УК РФ.
В ходе медицинского освидетельствования на площадке Миграционного центра были установлены случаи заболевания иностранных граждан ВИЧ-инфекцией (2 человека), сифилисом (6 человек), открытой формой туберкулеза (2 человека). Данным гражданам отказано в выдаче патента, все они выехали за пределы Российской Федерации.
Также был выявлен иностранный гражданин, употребляющий наркотические вещества. Данному иностранцу отказано в выдаче патента, он выехал за пределы Российской Федерации за счет средств работодателя.
Важный результат деятельности Миграционного центра заключается в том, что оказание услуг по принципу «одного окна» способствовало документированию большинства прибывших в регион трудовых мигрантов.
За 11 месяцев 2015 года на территории Вологодской области оформлено 5 728 патентов, в бюджет региона за счет уплаты налога на доходы физических лиц в виде фиксированных авансовых платежей поступило 113 млн. 388 тыс. рублей (за весь 2014 год — 44,1 млн.
рублей). По данным показателям регион занимает 3 место в Северо-Западном федеральном округе. В то же время по количеству прибывающих мигрантов область занимает лишь 6-7 место5.
Одновременно организация работы по принципу «одного окна» наряду с жестким иммиграционным контролем стала одной из причин снижения количества правонарушений в сфере трудовой миграции на 37,8%.
Третий уровень системы охватывает период осуществления иностранным гражданином трудовой деятельности. На данном этапе организуется постоянный мониторинг настроений в среде мигрантов для получения первичных сведений о возникновении потенциально опасных ситуаций. С этой целью работодатели определяют из числа иностранных работников контактное лицо, с которым в дальнейшем осуществляется взаимодействие, в том числе для выявления и предупреждения возможных конфликтных ситуаций, правонарушений и преступлений6. Региональными и муниципальными органами власти совместно с работодателями, национально-культурными объединениями разрабатывается порядок информирования о происшествиях с участием иностранных граждан, в том числе способных повлиять на стабильность миграционной обстановки.
В Вологодской области сотрудниками территориальных структурных подразделений УФМС совместно с сотрудниками УМВД, представителями муниципалитетов осуществляются выходы на предприятия, использующие труд мигрантов, а также в места проживания иностранных граждан с целью изучения обстановки, выявления проблемных и конфликтных ситуаций7.
Помимо мониторинга миграционной обстановки, настроений в среде мигрантов большое значение имеет работа по социальной адаптации иностранных граждан8.
На территории Вологодской области деятельность в данном направлении активно ведется с 2012 года. Адаптационные курсы, включающие изучение русского языка, истории, традиций и культурных особенностей России, были организованы при участии Правительства области, общественных, национально-культурных объединений, работодателей.
На ряде предприятий области созданы условия для полноценного проживания и обучения мигрантов, в частности оборудованы жилые помещения и классы для проведения занятий. По инициативе диаспор (таджикской, узбекской, вьетнамской) открыто несколько социальных общежитий.
С 29 сентября 2015 года в рамках работы по социальной адаптации мигрантов по инициативе и при поддержке национально-культурных объединений на площадке Миграционного центра организовано проведение
в еженедельном формате обучающих курсов, включающих занятия по русскому языку, истории и основам законодательства России, а также ознакомление с историей и культурным наследием Вологодской области.
В ходе общения с иностранными гражданами сотрудники миграционной службы выясняют цели их пребывания, планы и намерения, настроения, возникающие проблемы, определяют возможность возникновения конфликтных ситуаций. В настоящее время обучение прошли более 200 иностранных граждан.
В совокупности принимаемые меры, в том числе мониторинг настроений в среде мигрантов, организация образовательной и просветительской работы способствуют профилактике конфликтов на национальной и религиозной почве.
Четвертый уровень предлагаемой системы охватывает работу с иностранными гражданами, которые планируют остаться для постоянного проживания на территории Российской Федерации. Первым шагом к этому является получение разрешения на временное проживание (РВП).
Учитывая правовую значимость предоставляемого статуса, каждое заявление рассматривается в индивидуальном порядке, процедурой предусмотрено собеседование с иностранным гражданином, в ходе которого выясняются цели и мотивы получения РВП, а также имеющиеся для этого основания (наличие жилья, работы, родственников). Иностранному гражданину разъясняется важность и ответственность такого шага.
В рамках этой работы также осуществляется подбор кандидатов, которые в силу своих личных и профессиональных качеств могли бы принять участие в Государственной программе переселения соотечественников, проживающих за рубежом.
На территории Вологодской области Государственная программа реализуется с 1 января 2015 года9. Одной из задач в рамках реализации Программы является привлечение профессиональных кадров в те отрасли экономики, социального обслуживания, где существует дефицит квалифицированных специалистов. К таким, например, относятся сферы образования и здравоохранения, сельское хозяйство.
На данный момент участниками Госпрограммы стали 650 человек. Среди них 50% — с высшим образованием, 11 человек — студенты высших и средних профессиональных учебных заведений, четверо — имею ученую степень кандидата наук. К участию в Программе привлекаются обладатели социально важных и востребованных профессий — воспитатели детского сада, учителя, врачи.
План реализации на территории Вологодской области Государственной программы переселения соотечественников включает развитие сотрудничества с круп-
ными предприятиями, вузами области, профильными департаментами регионального Правительства, в том числе департаментом сельского хозяйства, для привлечения к участию в Программе квалифицированных кадров, студентов, научных работников, преподавателей10.
Имеющийся потенциал Государственной программы позволяет частично заместить в ряде отраслей экономики трудовых мигрантов из среднеазиатских республик соотечественниками, которые, приезжая для постоянного проживания, нуждаются в рабочих местах.
Так, на одном из предприятий Вологды, привлекающем для работы участников Госпрограммы, в период с 2013 по 2015 годы количество трудящихся мигрантов сократилось соответственно с 360 человек до 138 человек.
Таким образом, комплексный подход к реализации государственной миграционной политики, формирование многоуровневой системы работы с иностранными гражданами, включающей в том числе механизмы контроля за пребыванием мигрантов, является необходимым условием обеспечения национальной безопасности, поддержания гармоничных межнациональных отношений.
В частности, в рамках комплексного подхода необходимо развивать взаимодействие органов власти с работодателями, привлекающими иностранную рабочую силу, национально-культурными объединениями, целенаправленно, на основании глубокого анализа миграционной ситуации, проводить контрольно-надзорные мероприятия, эффективно применять административные меры воздействия: закрытие въезда, выдворение, депортацию, реадмиссию, а также активно использовать принцип «одного окна» при оказании услуг в сфере трудовой миграции.
1 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»/ http:// www.fms. gov.ru/upload/iblock/07c/kgmp.pdf
2 См.: Богданов А.В. Хазов Е.Н. Актуальные вопросы не-
законной миграции как один из видов организованной преступности в современной России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2.с. 98-101; Богданов А.В. Хазов Е.Н. Роль место и значение оперативно-разыскной деятельности по противодействию организованной преступности в сфере незаконной миграции на территории России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 5 с. 142-145;
3 Жестянников с. Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Формирование эффективных механизмов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в современных условиях: опыт Вологодской области. Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 8.с. 53-57.
4 Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.07.2002, №30, ст. 3032. http://www. pravo.dov.ru
5 УФМС по Вологодской области. http://www. ufms 35.ru
6 Богданов А.В., Хазов Е.Н. Незаконная миграция как одна из причин создания и деятельности организованной преступности на территории современной России Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 4 с. 176-180;
7 Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно розыскная деятельность по противодействию в сфере незаконной миграции на территории Российской Федерации Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 4.с. 176-180.
8 Жестянников с. Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы и основные направления адаптации и интеграции трудовых мигрантов в Российское общество.( на примере опыта работы УФМС по Вологодской области. Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 3.с. 172-175.
9 Постановление Правительства Вологодской области от 27.10.2014 № 959 «Об утверждении государственной программы «Оказание содействия добровольному переселению в Вологодскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2015-2020 годы»/ http://vologda-oblast.ru/pda/dokumenty/ zakony_i_postanovleniya/postanovleniya_pravitelstva/300059/
10 Жестянников с. Г., Екимов И.В. Деятельность УФМС в субъектах Российской Федерации по адаптации и интеграции трудовых мигрантов (На примере по Вологодской области). Актуальные вопросы эволюции полицейского права как характерного типа Российского права: Сборник профессорско-преподавательского состава, и адъюнктов,- М.: Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2015. с.133-142.
