CC BY
29
УДК 34 ББК 67
формирование эффективных механизмов реализации государственной миграционной политики российской федерации в современных условиях: опыт вологодской области
СЕРГЕЙ ГЕННАДИЕВИЧ ЖЕСТЯННИКОВ,
начальник УФМС России по Вологодской области;
иван викторович екимов,
ведущий специалист-эксперт отдела анализа, планирования, контроля и информационного обеспечения УФМС России по Вологодской области;
евгений Николаевич хазов,
доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры Конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02, 12.00.14 E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИоН
Аннотация. Представлен обзор законодательных изменений, касающихся введения с 1 января 2015 г единого патента на право осуществления трудовой деятельности на территории России иностранными гражданами, прибывшими в безвизовом порядке. Изложен опыт Вологодской области по реализации положений Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ и предложения по совершенствованию порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности на территории Российской Федерации.
Ключевые слова: миграционная политика, трудовая миграция, система квотирования, патенты, единый патент, иностранные работники, иностранная рабочая сила.
Annotation.The article provides an overview of legislative changes relating to the introduction of 1 January 2015 of a single patent to carry out work on the territory of Russia by foreigners who arrived without visas. The article also describes the experience of the Vologda region to implement the provisions of the Federal Law of24.11.2014 № 357-FZ and proposals to improve the order to attract foreign citizens to work in the territory of the Russian Federation.
Keywords: migration policy, labor migration quota system, patent, a single patent, foreign workers, foreign labor.
Основные направления миграционной политики в нашей стране определены принятой в 2012 году «Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года».
Концепция предусматривает необходимость обеспечения в приоритетном порядке национальной безопасности России, максимальной защищенности, комфортности и благополучия ее населения1.
Среди целей государственной миграционной политики важное место занимает содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе. Привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам является необходимостью для ее даль-
нейшего поступательного развития.
Данные положения концепции в полной мере относятся и к Вологодской области. В соответствии с прогнозом потребности экономики области в трудовых ресурсах2 численность экономически активного населения в трудоспособном возрасте на территории региона неуклонно сокращается. К 2020 году Вологодчина столкнется с дефицитом рабочей силы. Потребность в работниках составит, по предварительным данным, более 612 тыс. чел. и превысит запас трудоспособного населения, занятого в экономике.
Одним из вариантов решения проблемы является привлечение в Вологодскую область иностранной рабочей силы.
На протяжении последних нескольких лет миграционная ситуация в регионе остается стабильной. Количество первично прибывающих иностранных граждан составляет порядка 24-26 тыс. человек3. В 2014 г. их число даже несколько сократилось, по сравнению с 2013 г., и составило 25 тыс. (2013 г. — 26,5 тыс.).
В 2014 году основными странами — источниками миграционного потока оставались Узбекистан, Украина, Таджикистан, Кыргызстан, Армения, Азербайджан. Они же являлись основными поставщиками в регион иностранной рабочей силы.
Около 50% приезжающих в Вологодскую область иностранцев — трудовые мигранты. Для сравнения, в 2010 г. трудовую цель при въезде заявляла лишь четверть иностранных граждан, прибывающих в Вологодскую область. Учитывая, что общее количество прибывающих иностранцев с 2010 г. практически не изменилось, заметное увеличение среди них доли трудовых мигрантов свидетельствует о том, что иностранные граждане, приезжающие в регион для работы, стали указывать реальные цели пребывания. Это стало следствием целенаправленной реализации миграционной политики на территории региона.
В 2014 году иностранным гражданам, прибывшим в регион для осуществления трудовой деятельности было оформлено более 9,5 тысяч разрешительных документов, из которых около 4 тысяч — разрешения на работу и более 5,5 тысяч — патенты.
На основании уведомлений о заключенных с иностранными гражданами трудовых договоров, поступивших от работодателей, можно сделать вывод о том, что чаще всего мигранты привлекаются к трудовой деятельности в сфере строительства (43,2% иностранных работников), на обрабатывающих производствах (32,4%), в сельском и лесном хозяйстве (12,1%).
Между тем, с осуществлением иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации связаны две взаимосвязанные проблемы:
• недостаточная адаптированность большинства мигрантов к особенностям принимающего сообщества (слабое владение русским языком, ограниченные познания в области российского законодательства, истории и культуры России);
• формирование «теневого» сектора трудовой миграции.
В 2014 году за нарушения, связанные с незаконным осуществлением иностранными гражданами трудовой деятельности (статьи 18.10, 18.15., 18.16.КоАП РФ4), на территории Вологодской области составлено более 1,2 тыс. административных протоколов. Это лишь видимая часть «теневой» занятости иностранных граждан.
Кроме того, «теневой» сектор — это неуплаченные налоги, а также издержки государства на содержание иностранных граждан, в отношении которых приняты решения о выдворении и депортации.
Указанные обстоятельства, безусловно, требуют формирования эффективной системы привлечения иностранных работников, позволяющей контролировать их поток, а также обеспечивать соблюдение иммиграционного законодательства.
До 1 января 2015 г. основой механизма привлечения трудовых мигрантов на территории России была система квотирования. Она, в том числе, позволяла иностранным гражданам осуществлять трудовую деятельность у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Между тем, несовершенство системы квотирования являлось одной из причин нелегальной занятости трудовых мигрантов. Ввиду сложности процедур, связанных с выделением квот на привлечение иностранной рабочей силы, работодатели пытались обойти установленные правила и нанимали иностранных работников незаконно.
Первым этапом совершенствования порядка привлечения трудовых мигрантов стало введение в 2010 г. патентов для работы у физических лиц иностранных граждан, прибывших в безвизовом порядке5.
Этот пробный шаг полностью себя оправдал, система патентов показала свою эффективность. Она:
• обеспечивает упрощенный порядок получения разрешительных документов;
• минимизирует роль должностных лиц в этом процессе (а значит, сокращает коррупционные риски);
• имеет значительный экономический эффект.
В 2014 г. на территории Вологодской области
иностранными гражданами внесено фиксированных авансовых платежей на сумму 44,1 млн. руб. По этому показателю регион занимает 4 место в СЗФО (после Санкт-Петербурга, Ленинградской и Калининградской областей). При этом по количеству иностранных граждан, поставленных на миграционный учет, Вологодская область находится на 8 месте.
Вторым этапом совершенствования системы привлечения иностранной рабочей силы стало расширение сферы применения патентов.
В соответствии с Федеральным законом от 24.11.2014 № 357-ФЗ6 с 1 января 2015 г. самая массовая категория трудовых мигрантов — въехавших в безвизовом порядке — получила право трудиться по патентам у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Вместе с тем, законом заметно ужесточены требования, предъявляемые к трудовым мигрантам. Так, для
получения патента иностранцу необходимо:
• оформить полис ДМС либо договор на оказание медицинских услуг (первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи в неотложной форме);
• представить документы об отсутствии наркомании, опасных инфекционных заболеваний, ВИЧ-инфекции;
• представить квитанцию об оплате патента;
• подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.
Таким образом, установлен ряд законодательных барьеров, которые должны исключить нахождение на территории России потенциальных нарушителей иммиграционного законодательства, а также лиц, пребывание которых в нашей стране не желательно по иным причинам (в том числе по медицинским показателям). В этот ряд может быть включено ранее введенное безальтернативное выдворение злостных нарушителей иммиграционного законодательства, а также увеличение сроков закрытия въезда для отдельных категорий нелегальных мигрантов до 5 лет и до 10 лет.
Особого внимания заслуживает обязанность иностранного гражданина подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, установленная Федеральным законом от 20.04.2014 № 74-ФЗ7.
Необходимость введения данной нормы обусловлена недостаточной адаптированностью значительной доли мигрантов к языковым, культурным, законодательным особенностям России, что, безусловно, может негативно влиять на межнациональные отношения.
Основной массе мигрантов для подтверждения наличия необходимых знаний в области языка, истории и законодательства России необходимо сдать комплексный экзамен, а части из них — пройти предварительное обучение.
Учитывая объемы трудовой миграции на территорию Российской Федерации, регионам предстоит серьезная работа по организации подготовки и тестирования иностранных граждан, желающих осуществлять в нашей стране трудовую деятельность.
По приблизительным оценкам, в 2015 году на территории Вологодской области за патентами могут обратиться порядка 7 тыс. иностранных граждан, которым потребуется сдать экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.
На территории региона право на проведение указанного экзамена имеют три образовательных учреждения: ФГБОУ ВПО «Вологодский государственный университет», ФГБОУ ВПО «Череповецкий государ-
ственный университет», а также учебный центр «Сократ».
По состоянию на 16 февраля 2014 года экзамен успешно сдали 723иностранных гражданина.
Оперативно организовать процесс тестирования иностранных граждан удалось благодаря ранее налаженному сотрудничеству между УФМС России по Вологодской области и образовательными учреждениями региона. Начиная с 2012 года, Управлением и перечисленными высшими учебными заведениями области совместно проводятся адаптационные курсы для иностранцев, в рамках которых мигрантам преподаются русский язык, основы культуры, истории и законодательства России.
Опыт Вологодской области по социальной адаптации мигрантов позволил в короткие сроки организовать и дополнительную подготовку тех граждан, знания которых по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации недостаточны.
В том числе, для оптимизации процесса обучения иностранных граждан на территории Вологодской области в тестовом режиме проводились занятия в дистанционной форме, с использованием Интернет-коммуникаций в городах Вологде, Соколе и поселке Шексна.Такая форма обучения представляется весьма удобной в условиях значительного числа обучающихся и значительных расстояний между центрами тестирования, находящимися в регионе, и местами пребывания трудовых мигрантов.
Стоит отметить, что одним из основных элементов новой системы привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан является исключительное право субъекта Российской Федерации устанавливать стоимость патента.
В соответствиисФедеральнымзакономот24.11.2014 № 368-ФЗ8 с 1 января 2015 г. размер фиксированного авансового платежа (т.е. стоимость патента) индексируется на коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда.
Таким образом, на уровне субъектов Российской Федерации стоимость патента может быть использована как экономический инструмент, позволяющий обеспечивать балансвнешних и внутренних трудовых ресурсов, не ограничивая при этом право работодателей на привлечение иностранных работников.
Не менее важно, что в соответствии с Федеральным законом от 24.11.2014 № 374-ФЗ9 с 1 января 2015 г. авансовые платежи, уплаченные трудовыми мигрантами, полностью идут в бюджет региона (ранее — в федеральный и региональный бюджеты в соотношении 50:50).
Помимо права устанавливать стоимость патента
субъекты Российской Федерации наделены, в соответствии с Федеральным законом от 24.11. 2014 № 357-ФЗ, рядом других существенных полномочий.
На территории Вологодской области, исходя из социально-экономических, географических особенностей региона, данные полномочия реализуются уже сегодня.
Так, законом Вологодской области от 27.11.2014 № 3491-ОЗ10коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда, установлен в размере 2,32. Исходя из этого, стоимость патента в регионе составляет в 2015 году 3 640 рублей, что заметно выше, чем в других регионах Северо-Западного федерального округа.
Учитывая непростую экономическую ситуацию в Вологодской области, возросший уровень безработицы и необходимость первоочередного трудоустройства жителей региона, стоимость патента, безусловно, является в сложившихся условиях сдерживающим фактором, ограничивающим приток трудовых мигрантов.
В целях обеспечения гарантированного получения иностранным гражданином, прибывшим с трудовой целью, квалифицированной медицинской помощи Постановлением Правительства Вологодской области от 09.02.2015 № 8311 договор (полис) добровольного медицинского страхования установлен на территории региона в качестве единственного документа, обеспечивающего такому гражданину оказание первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи в неотложной форме.
Полис ДМС, в отличие от договора на медицинское обслуживание, заключенного с учреждением здравоохранения, гарантирует трудовому мигранту получение квалифицированной помощи на всей территории региона, независимо от места пребывания.
Безусловно, поддерживая изменения, внесенные в правила и порядок привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности на территории Российской Федерации хотелось бы обратить внимание на возможные риски, с ними связанные.
В соответствии с Федеральным законом от 24.11.2014 № 357-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен статьей 18.20., предусматривающей наказание в виде штрафа (10-15 тыс. рублей) за нарушение иностранным гражданином сроков обращения за патентом (30 дней с момента въезда на территорию Российской Федерации).
Вместе с тем, существуют обстоятельства, которые затрудняют соблюдение указанного срока:
• большинство трудовых мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию имеет невысокий образовательный уровень, требующий
дополнительной подготовки (иногда продолжительной) для успешного прохождения экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации;
• в связи с большим количеством желающих пройти тестирование учебные заведения не успевают оформлять сертификаты, подтверждающие владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, в установленный законодательно 10-дневный срок.
В совокупности указанные обстоятельства могут привести к увеличению числа нарушений миграционного законодательства и дополнительным финансовым издержкам работодателей, которые будут вынуждены оплачивать штрафы своих наемных работников.
Для эффективной реализации Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ, а также для недопущения увеличения числа правонарушений в сфере миграции считаем целесообразным рассмотреть при необходимости возможность увеличения с 30 до 60 дней срока представления в территориальное подразделение Миграционной службы сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации, необходимого для получения патента, для тех прибывших в безвизовом порядке трудовых мигрантов, которые представят справку (либо иной документ), подтверждающую их обучение в имеющем соответствующую лицензию образовательном учреждении с целью прохождения тестирования на знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации и получения сертификата. Выдавать таким иностранным гражданам патент на осуществление трудовой деятельности до представления ими сертификата на срок до 60 дней.
Устанавливая обязанность иностранного гражданина, обратившегося за получением патента, подтверждать владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации федеральное законодательство, вместе с тем, не предусматривает обязательное подтверждение трудовым мигрантом уровня своей профессиональной квалификации.
В то же время, к примеру, около 55% трудовых мигрантов, пребывающих в Вологодской области, работают в строительной сфере и на обрабатывающих производствах, где от уровня квалификации работника зависит качество выпускаемой продукции.
Исходя из этого, очевидной кажется необходимость дополнительно мотивировать трудовых мигрантов и их работодателей к включению в процессы повы-
шения профессиональной квалификации и обучения востребованным рабочим специальностям.
Для этого мы предлагаем:
• увеличивать срок пребывания до 3 лет тем прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы, иностранным гражданам, которые прошли профессиональную подготовку в аккредитованных образовательных учреждениях на территории России;
• освобождать от обязанности подтверждать знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации тех иностранных работников, которые при заключении трудового договора на территории России одновременно представляют документы о своём зачислении в одно из аккредитованных учреждений среднего профессионального образования, где указанные выше дисциплины включены в программу обучения.
3. В отсутствие на территории Российской Федерации единой базы полисов ДМС, оформляемых иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию с трудовой целью, затруднительно проверить подлинность представляемых в территориальные органы ФМС России документов. В этой связи, в целях эффективного и оперативного выявления поддельных полисов медицинского страхования, кажется целесообразным создание указанной выше единой базы полисов.
Итак, демографическая и социально-экономическая ситуация как на территории Вологодской области, так и на территории Российской Федерации в целом требует привлечения иностранной рабочей силы по приоритетным профессионально-квалификационным группам.
Вместе с тем, недостаточная адаптированность мигрантов к особенностям принимающего сообщества, а также связанное с этим формирование «теневого» сектора трудовой миграции являются серьезными проблемами в сфере привлечения к трудовой деятельности на территории России иностранных работников.
В частности, одной из причин нелегальной занятости мигрантов являлись недостатки системы квотирования. В связи с этим, начиная с 2010 года, на территории нашей страны внедряется система патентов. С 1 января 2015 года трудовые мигранты из государств с безвизовым порядком въезда получили право работать на территории Российской Федерации по патентам у
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Одновременно ужесточились требования, предъявляемые к иностранным работникам.
Полагаем, что опыт Вологодской области по реализации нового порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности может быть использован в аналогичной работе на территории других субъектов Российской Федерации, а также может быть полезен для совершенствования нормативных правовых актов в сфере трудовой миграции.
1 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»/ http://www.fms. gov.ru/upload/iblock/07c/kgmp.pdf
2 Прогноз потребности экономики Вологодской области в трудовых ресурсах/http://www.depzan.info/New%20Folder/pril1.xlsx
3 Здесь и далее сведения о миграционной ситуации на территории Вологодской области приводятся на основании «Статистической информации УФМС России по Вологодской области за 12 месяцев 2014 года»/http://ufms35.ra/statistika/statistika_12_ mes_2014.pdf
4 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ/http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171529
5 Патенты для работы у физических лиц введены в соответствии с п. 7 ст. 1 Федерального закона от 19.05.2010 № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171259.
6 Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171225.
7 Федеральный закон от 20.04.2014 № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"»/http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171276
8 Федеральный закон от 24.11.2014 № 368-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и 227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»/ http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=171240
9 Федеральный закон от 24.11.2014 № 374-ФЗ «О внесении изменений в статьи 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации»/ http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=171221.
10 Закон Вологодской области от 27.11.2014 №3491-ОЗ «Об установлении на территории Вологодской области коэффициента, отражающего региональные особенности рынка труда, на 2015 год»/ http://pravo.gov35.ru/Law/SearchForm.
11 Постановление Правительства Вологодской области от 09.02.2015 «О реализации отдельных положений Федерального закона от 25.07.2002 № 115 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"»/http://vologda-oblast.ru/upload/iblock/3e5/106082.doc
