CC BY
46
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ В СФЕРЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ КАК ФАКТОР СТАБИЛЬНОСТИ МИГРАЦИОННОЙ
СИТУАЦИИ В РЕГИОНЕ
СЕРГЕЙ ГЕННАДЬЕВИЧЖЕСТЯННИКОВ,
начальник УФМС России по Вологодской области;
ИВАН ВИКТОРОВИЧ ЕКИМОВ,
ведущий специалист-эксперт отдела анализа, планирования, контроля и информационного обеспечения УФМС России по Вологодской области;
E-mail: zhestsergej@yandex.ru Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право; 12.00.12 - криминалистика; судебно-экспертная деятельность;
оперативно-разыскная деятельность; 12.00.14 - административное право; административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлен обзор изменений федерального законодательства в сфере трудовой миграции; проанализировано влияние комплексного прохождения процедур, необходимых для получения патента, на стабильность миграционной ситуации в регионе, в том числе на динамику числа совершаемых иностранными гражданами правонарушений и преступлений.
Ключевые слова: миграционная ситуация, миграционное законодательство, трудовая миграция, патенты, иностранные работники, иностранная рабочая сила, комплексное предоставление услуг, принцип «одного окна», нарушения иммиграционного законодательства, контрольно-надзорная деятельность.
Annotation. The article provides an overview of changes in federal legislation in the field of labor migration, analyzes the impact of the complex passing of necessary procedures for obtaining a patent on stability of the migration situation in the region including the dynamics of the number of foreign nationals committed offenses and crimes.
Keywords: migration situation, migratory legislation, labor migration, patents, foreign workers, foreign labor, complex service, the principle of «one window», immigration violations, supervisory activities.
Изменения миграционного законодательства последнего времени направлены, в первую очередь, на совершенствование нормативно-правовой базы1, в том числе в области привлечения иностранных рабочих, адаптации и интеграции мигрантов, защиты их прав и свобод2.
Создание механизмов, позволяющих эффективно регулировать процессы трудовой миграции тем более важно, что проблемы правоприменения в данной сфере приводят к росту нелегальной занятости иностранных граждан, а также влияют на широкий круг вопросов - от собираемости налогов до характера межнациональных отношений и уровня преступности
среди иностранных граждан3. Во многом это связано с тем, что иностранные рабочие составляют большинство в общем миграционном потоке на территорию Российской Федерации.
В Вологодской области доля трудовых мигрантов среди общего числа иностранцев составляет порядка 55%. Принятый в конце 2014 г. и вступивший в силу с 1 января 2015 г. федеральный закон № 357-Ф34 значительно усовершенствовал систему привлечения иностранных работников из государств с безвизовым порядком въезда к трудовой деятельности на территории России.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Во-первых, на смену излишне сложной и забюрократизированной системе квотирования пришла система патентов, минимизирующая роль чиновников в оформлении и выдаче иностранным гражданам разрешительных документов. При этом стоимость патента, как важнейший инструмент, позволяющий регулировать количество прибывающих трудовых мигрантов, была практически полностью передана в ведение региональных властей5.
Во-вторых, трудовых мигрантов обязали сдавать зачеты и экзамены по знанию и владению русским языком, знанию истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также проходить медицинское освидетельствование и оформлять полис добровольного медицинского страхования либо заключать с медицинским учреждением договор об оказании платных медицинских услуг. Безусловно, подобные меры позволяют обезопасить как принимающее сообщество, так и самого мигранта, в частности: ограничивают пребывание в России иностранцев, страдающих наркоманией, опасными инфекционными заболеваниями6, а также гарантируют иностранным гражданам получение медицинской помощи в случае необходимости. Одновременно регионы определяют перечень медицинских организаций, которым в данном субъекте РФ предоставлено право на проведение обязательного медицинского освидетельствования мигрантов7. Тем самым к минимуму сводится опасность получения иностранцами фиктивных медицинских документов.
Согласно «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.»8 совершенствование оказания первичной медико-санитарной помощи является стратегической целью обеспечения национальной безопасности в сфере здравоохранения, в числе главных угроз национальной безопасности находится массовое распространение наркомании9, алкоголизма ВИЧ-инфекции, туберкулеза. Стратегия национальной безопасности выделяет две основные задачи в области здравоохранения: обеспечение доступности и повышение качества первичной медико-санитарной помощи, а также препятствование распространению опасных инфекций (в том числе ВИЧ-инфекции) и наркомании. Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»10 для иностранных граждан, получающих разрешение на временное проживание, вид на жительство либо патент на право осуществления трудовой деятельности, установлено обязательное требование предоставить в территориальный орган ФМС России документы, подтверждающие отсутствие у них заболевания наркоманией, опасных инфекционных заболеваний, перечень которых определен Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. № 18811. Кроме того, при обнаружении у иностранного гражданина указанных заболеваний, ранее выданные РВП или ВНЖ, патент аннулируются, а в отношении такого иностранца принимается решение о нежелательности
пребывания на территории России с последующей депортацией. Данная мера призвана ограничить срок пребывания в России тех мигрантов, чье состояние здоровья представляет опасность для общей эпидемиологической ситуации на территории нашей страны. Учитывая, что ежегодно в Россию въезжает порядка 10 млн. иностранных граждан, требование к ним пройти медицинское освидетельствование кажется вполне обоснованным.
Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»12 запрещается въезд тем иностранцам, у которых отсутствует полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации. Для трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда ст. 13.3 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ дополнительно предусмотрена обязанность оформить полис добровольного медицинского страхования либо договор о предоставлении медицинских услуг, заключенный с учреждением здравоохранения, находящимся на территории субъекта РФ, в котором иностранный гражданин намерен осуществлять трудовую деятельность. Отдельные вопросы медицинского обслуживания иностранцев требуют дополнительного регулирования. В первую очередь, это касается наиболее массовой категории иностранных граждан - трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда. Иностранные граждане данной категории для получения патента обязаны пройти медицинское освидетельствование с целью определения наличия у них либо отсутствия заболевания наркоманией, опасных инфекционных заболеваний и ВИЧ-инфекции. При этом исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с пп. 5 п. 2 ст. 13.3 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ должны установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории данного региона соответствующих медицинских документов. Как показывает практика, в субъектах РФ право на медицинское освидетельствование мигрантов по каждому конкретному заболеванию (группе заболеваний) получают учреждения здравоохранения в соответствии со своей специализацией. Это означает, что прохождение всех процедур в рамках медосвидетельствования связано с посещением иностранным гражданином целого ряда медицинских учреждений. Вместе с тем, несогласованность графиков приема специалистами таких учреждений, наличие общих очередей для российских и иностранных граждан в совокупности затягивают процедуру освидетельствования, повышают нагрузку на медицинские учреждения и могут способствовать росту недовольства со стороны местного населения. Опыт ряда субъектов РФ, в том числе Вологодской области, демонстрирует, что медицинское освидетельствование может носить комплексный характер и быть организовано по принципу «одного окна». В этом случае упрощается сама процедура обследования, со-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
кращается поток мигрантов в муниципальные и региональные учреждения здравоохранения, обеспечивается эффективный контроль иностранцами, которым по медицинским показаниям будет отказано в выдаче патента и которые должны будут в связи с этим покинуть территорию России.
В Вологодской области комплексное прохождение трудовыми мигрантами медицинского освидетельствования организовано на площадке миграционного центра, расположенного в г. Грязовце. Хотя миграционный поток на территорию региона, в сравнении с более крупными субъектами РФ, не так велик, он, тем не менее, исчисляется десятками тысяч человек. В
2014 г. в Вологодскую область первично прибыло около 25 тыс. иностранных граждан, которым было оформлено более 9 тыс. разрешительных документов на право осуществления трудовой деятельности. За 5 месяцев
2015 г. в регион въехало порядка 12 тыс. иностранцев, из них 57% составляют трудовые мигранты.
В связи с вступлением в силу изменений, внесенных в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 в части, касающейся введения обязательного медицинского освидетельствования иностранных работников из государств, с безвизовым порядком въезда, Правительством области принят ряд мер по реализации указанных изменений. Постановлением Правительства Вологодской области от 9 февраля 2015 г. № 8313 установлен перечень медицинских организаций, уполномоченных на проведение на территории региона медицинского освидетельствования иностранных граждан. В перечень включены 14 учреждений здравоохранения.
Для оптимизации процедуры медицинского освидетельствования письмом Департамента здравоохранения Вологодской области от 17 апреля 2015 г. БУЗ ВО «Центр по профилактике инфекционных заболеваний» уполномочен обеспечивать выезды бригады специалистов лечебных учреждений, включенных в перечень, утвержденный постановлением Правительства области от 9 февраля 2015 г. № 83, а также оформлять врачебное заключение по результатам освидетельствования мигрантов. Таким образом, на территории Вологодской области было установлено учреждение здравоохранения, ответственное за организацию комплексного медицинского освидетельствования иностранных граждан по всем заболеваниям, препятствующим осуществлению иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации. В качестве площадки для работы выездной бригады специалистов был определен миграционный центр Вологодской области, расположенный в г. Грязовце. Благодаря этому иностранные граждане, прибывающие в миграционный центр, имеют возможность в режиме «одного окна» пройти полный цикл процедур, связанных с получением патента: начиная с подачи заявления и заканчивая выдачей готового патента. Локализация указанных процедур, в том числе медосвидетельствования, позволяет сде-
лать их прохождение максимально удобным, прозрачным, контролируемым.
В части, касающейся обеспечения гарантий оказания трудовым мигрантам из государств с безвизовым порядком въезда медицинской помощи, федеральное законодательство предусматривает две возможности: заключение с медицинской организацией договора о предоставлении иностранному гражданину платных медицинских услуг либо оформление полиса добровольного медицинского страхования. Одновременно высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе принять решение о предоставлении иностранным гражданином для получения патента только одного из указанных документов.
Следует отметить, что не все регионы воспользовались предоставленным им правом. Однако, в Вологодской области постановлением Правительства области от 9 февраля 2015 г. № 83 в качестве документа, который иностранный гражданин обязан представить в территориальный орган ФМС России для получения патента, определен полис ДМС. Данное решение позволяет гарантировать оказание иностранному гражданину медицинской помощи независимо от территории его пребывания в границах субъекта РФ.
Вместе с тем, законодательно не установлен перечень конкретных медицинских услуг, которые обеспечивает иностранному гражданину полис ДМС, равно как и договор с медицинской организацией. Подпунктом 4 п. 2 ст. 13.3. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ лишь очерчен примерный круг таких услуг. В частности, в соответствии с указанным пунктом полис ДМС (договор с медучреждением) должен обеспечивать иностранному гражданину оказание первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи в неотложной форме. В сложившейся ситуации страховые компании используют существующий пробел: в конкурентной борьбе за потенциальных клиентов уменьшают стоимость полиса за счет сокращения перечня страховых случаев. Законодательно введено понятие об уполномоченной организации, которая может быть назначена высшим органом исполнительной власти региона и получает в таком случае право на участие в оформлении и выдаче иностранным работникам патентов. Определение в субъекте РФ уполномоченной организации исключает участие в процедуре документирования иностранных граждан недобросовестных посредников, а кроме того, создает предпосылки для предоставления иностранцам услуг в сфере трудовой миграции по принципу «одного окна»14.
Комплексных характер предоставления услуг, безусловно, способен оказать благотворное влияние в целом на систему привлечения в экономику российских регионов трудовых мигрантов. Строгий порядок и последовательность прохождения мигрантами предусмотренных процедур, а также удобство, оперативность и комфортные условия оказания услуг в сфере трудовой миграции позволяют упростить процесс оформления
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
патентов, дополнительно мотивировать иностранного гражданина к легальному труду и, вместе с тем, обеспечить контроль за соблюдением иммиграционного законодательства на всех этапах документирования, а также дисциплинировать иностранных работников, продемонстрировать им компетентность и ответственность органов государственной власти15.
На территории Вологодской области комплексный подход к деятельности по оформлению иностранным гражданам патентов стал одной из причин существенного снижения числа совершенных иностранными гражданами правонарушений в сфере трудовой миграции. Так, в период с марта по май 2015 г. сокращение количества правонарушений по ст. 18.10. КоАП РФ составило, в сравнении с аналогичным периодом 2014 г. , в пределах 24-27%; по ст. 18.15. КоАП РФ - до 19%. В период с июня по август 2015 г. снижение числа правонарушений по указанным статьям Административного кодекса достигло 33-35% (см. таблицу). При этом ко-
личество проверочных мероприятий, проведенных отделением иммиграционного контроля УФМС России по Вологодской области, оставалось на уровне прошлого года16.
Нельзя объяснить отрицательную динамику числа правонарушений в данном случае и сокращением количества прибывающих в регион иностранных граждан. В январе-марте 2015 г., когда миграционный поток на территорию Вологодской области действительно сократился (максимально в январе - на 20% из государств с безвизовым порядком въезда), отмечена положительная динамика числа выявленных правонарушений по ст.ст. 18.10. и 18.15. КоАП РФ17. С апреля же 2015 г. миграционный поток постепенно восстанавливалтся, и по результатам 7 месяцев 2015 г. количество первично прибывших в регион иностранцев увеличилось, по сравнению с прошлым годом, на 11,7%, в том числе из безвизовых стран - на 7,3%.
Таблица
Миграционная ситуация на территории Вологодской области за 8 месяцев 2015 г., нарастающим итогом18
Месяц Кол-во правонарушений и преступлений, совершенных ИГ в 2015 г., в сравнении с АППГ Кол-во прибывших ИГ (безвизовый порядок) Кол-во оформленных патентов Размер уплаченных авансовых платежей, тыс.руб.
Ст. 18.10. Ст. 18.15. Преступления
ТГ Динамика ТГ Динамика ТГ Динамика ТГ Динамика ТГ Динамика ТГ Динамика
Январь 42 +50% 55 +511% 11 -26,7% 1 632 -20,4% 53 -76,8% 445,7 -76,6%
Февраль 95 +1,1% 90 +1,1% 21 -16% 3 706 -14,6% 267 -53,6% 2132 -56,3%
Март 195 -24,4% 178 0% 41 0% 6 641 -1,1% 1 074 -4,1% 8236 +3%
Апрель 216 -26% 205 -3,8% 61 +10,9% 9 729 +3,7% 1 878 +7,6% 17784 +46,2%
Май 248 -27,5% 234 -19% 75 +21% 13 116 +6,7% 2 537 +2,9% 27474 +69,3%
Июнь 289 -35,1% 248 -24% 83 -5,7% 15 682 +8,4% 3 425 +10,3% 42071 +113%
Июль 318 -34% 260 -32% 93 -11,4% 19 179 +7,3% 4 154 +13% 55919 +120%
Август 353 -33,6% 277 -35% 100 -16,7% 21 751 -0,8% 4 543 +10,6% 70163 +139%
Показательно, что снижение числа выявленных правонарушений в сфере осуществления мигрантами трудовой деятельности фиксируется с июня 2015 г., когда в Вологодской области приступили к оказанию иностранным гражданам услуг, связанных с оформлением патента по принципу «одного окна».
Между тем, организация комплексного прохождения процедур, необходимых для получения патента, безусловно, не заменяет контрольно-надзорную деятельность подразделений миграционной службы. Только в совокупности эти два направления деятельности способствуют поддержанию в регионе стабильной миграционной обстановки.
Отметим, что по результатам работы за 8 месяцев 2015 г. Вологодская область занимает 3 место в Северо-Западном федеральном округе (далее -СЗФО) по количеству выявленных нарушений иммиграционного законодательства (составлено 2 754 административных протокола по гл. 18 и ст. 19.27. КоАП РФ)19.
Также активно применяются такие административные меры воздействия, как закрытие въезда (в ФМС России направлено 409 представлений о неразрешении въезда; 3 место по СЗФО), депортация - 20 исполненных решений (АППГ - 5), реадмиссия - начато 25 процедур реадмиссии (3 место по СЗФО).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Добавим, что оказание услуг по принципу «одного окна» не только положительно влияет на соблюдение иностранцами иммиграционного законодательства, но имеет и экономический эффект. За 8 месяцев 2015 г. на территории Вологодской области оформлено 4,5 тыс. патентов; сумма поступившего налога на доходы физических лиц в виде фиксированных авансовых платежей превысила 70 млн. руб. (АППГ - 29,3 млн. руб.). По данным показателям регион занимает 3 место в Северо-Западном федеральном округе. При этом по количеству иностранных граждан, поставленных на миграционный учет по месту пребывания (25,9 тыс. человек), регион занимает лишь 6-е место.
Итак, статистика свидетельствует, что комплексное предоставление услуг в сфере трудовой миграции имеет двойной эффект: экономический и правовой (мотивирует иностранных граждан к законопослушному поведению). Причем, законопослушное поведение проявляется не только в сокращении числа совершаемых иностранцами правонарушений, но и в снижении уровня преступности среди мигрантов20.
Так, на протяжении июня-августа 2015 г. в Вологодской области на 16,7% уменьшилось количество совершенных иностранными гражданами преступлений, тогда как в марте-мае оно демонстрировало тенденцию к устойчивому росту21.
Между тем, законопослушное поведение мигрантов, являясь одним из условий формирования гармоничных межнациональных отношений, способствует, в том числе, недопущению экстремистских настроений среди представителей принимающего сообщества.
Таким образом, комплексное предоставление услуг в сфере трудовой миграции, наряду с проведением на плановой основе оперативно-профилактических мероприятий, является одним из факторов стабильности миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации.
1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. 2014. 4 августа. №>31, ст. 4398. http://www.pravo. dov.ru.. ЗубовИ.Н., ХазовЕ.Н., ЭриашвилиН.Д., Багет А.М., Бе-лоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Бу-лавин С.П., Егоров С.А., ЗинченкоЕ.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А., Конституционное право России: Учебник (для бакалавров) 7-издание М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
2 Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы и основные направления адаптации и интеграции трудовых мигрантов в Российское общество (на примере работы УФМС России по Вологодской области) Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 3. С. 172-175.
3 Богданов А.В. Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как один из видов организованной преступности в современной России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2. С. 98-101; Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно разыскная деятельность по противодействию в сфере незаконной миграции на территории Российской Федерации Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 4. С. 176-180.
4 Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 357-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»/http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171225.
5 Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. №» 368-Ф3 «О внесении изменений в ст. 226 и 227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»/http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW; n=171240.
6 Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. № 188 (ред. от 4 сентября 2012 г.) «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации» / http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=MED;n=48648;div=MED; mb=LAW;opt=1;ts=9D97F43960555AC1266808A7A2853938;r nd=0.6359939209651202.
7 Постановление Правительства Вологодской области от 9 февраля 2015 г. № 83 «О реализации отдельных положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»/ http://vologda-oblast.ru/dokumenty/316284.
8 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 1 июля 2014 г.) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»/ ttp://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=165072.
9Богданов А.В., КочукаевН.Т., Хазов Е.Н. Контрабанда наркотиков - одна из реальных угроз национальной безопасности России Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 9. С. 152-156.
10 Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 23 мая 2015 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 29 июля 2002 г., № 30, ст. 3032. http://www. pravo.dov.ru.
11 Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. № 188 (ред. от 4 октября 2012 г.) «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации»/ http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=MED;n=48648;div=MED; mb=LAW;opt=1;ts=9D97F43960555AC1266808A7A2853938;r nd=0.6359939209651202.
12 Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 23 мая 2015 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 19 августа 1996 г., № 34, ст. 4029. http://www.pravo.dov.ru.
13 Постановление Правительства Вологодской области от 9 февраля 2015 г. № 83 «О реализации отдельных положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»/ http://vologda-oblast.ru/dokumenty/316284.
14 Постановление Правительства Вологодской области от 6 апреля 2015 г. № 293 «Об определении уполномоченной
